農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的研究分析

楊國華，楊麟婷，俞群俊

（昆明醫(yī)科大學，云南 昆明 650500）

我國2011年決定啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)計劃，該計劃是為改善貧困地區(qū)學生的營養(yǎng)狀況與健康狀況而制定的，由中央財政專項撥款，特設專項資金，購買食物，合理搭配，制作膳食，以提高學生身體素質的一項計劃。目前，農村義務教育學生營養(yǎng)計劃覆蓋面不斷擴大，但在實施過程中政策落實情況以及民眾評價和反饋如何，政策執(zhí)行效果是否與政策制定目的相吻合，還需進一步調查和研究。本文即是通過文獻研究法、問卷調查法和訪談法從發(fā)展情況、現狀、存在的問題、解決的辦法等幾個方面對學生營養(yǎng)改善計劃進行研究與分析，同時選擇楚雄州××中心完小做為個案分析，以期直觀了解政策執(zhí)行情況。

一、我國農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的實施情況

1.農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的發(fā)展。2011年國務院會議決定啟動實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，主要內容是通過國家試點、支持地方試點、改善就餐條件、鼓勵社會參與、完善補助家庭經濟困難寄宿學生生活費。中央財政為試點地區(qū)農村義務教育階段學生提供營養(yǎng)膳食補助，標準為每生每天3元（全年按照學生在校時間200天計算），所需資金全部由中央財政承擔，該計劃從2012年春季學期開始執(zhí)行。2012年6月14日教育部等15個部門印發(fā)《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施細則》、《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》、《農村義務教育學校食堂管理暫行辦法》、《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實名制學生信息管理暫行辦法》、《農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃信息公開公示暫行辦法》5個配套文件進一步對學生營養(yǎng)改善計劃進行了補充，文件中對各部門的職責有了明確的劃分，對學生營養(yǎng)改善計劃的資金、安全、管理等方面也有了具體規(guī)定。

2012年中央財政共安排農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃專項資金150.53億元。截至2013年3月，中央財政累計安排膳食資金約287億，各地累計安排膳食補助資金50億支持學生營養(yǎng)改善計劃。目前，我國農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃中國家試點共計699個，受益學生約2 300萬；地方試點483個，覆蓋學生900多萬人。另外2011年至2013年中央財政安排食堂建設專項資金近265億，重點用于國家試點縣農村學校食堂建設，與此同時也適當兼顧省級試點地區(qū)的食堂建設。

2.云南省農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的開展情況。2011年在國家確定在集中連片特殊困難地區(qū)啟動農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃試點工作中，云南省有85個縣列入試點，在此基礎上，云南省政府決定啟動省級試點，將余下的44個縣納入試點范圍，省級試點營養(yǎng)膳食補助標準與國家補助標準一致，每人每餐3元，從2012年春季學期開始實施。省級試點所需資金由省州（市）共同承擔，具體承擔比例為：昆明市、玉溪市由同級財政全額承擔；曲靖市、紅河州按照5∶5比例分擔；楚雄州、大理州、西雙版納州按6∶4比例分擔；保山市、麗江市、普洱市按照8∶2分擔；昭通市、文山州、德宏州全部由省財政承擔。2012年2月16日，省財政廳、省教育廳下達了營養(yǎng)改善計劃補助資金共10.3億元，用于農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃，其中：中央補助資金5.74億元，省級補助資金1.76億元，州市配套資金2.8億元。至此云南省學生營養(yǎng)改善計劃實現了全省534.9萬農村義務教育學生全覆蓋。截至2012年7月底，全省已下達營養(yǎng)改善計劃補助資金21.79億元，有效保障了營養(yǎng)改善計劃試點工作的全面實施。

3.楚雄州農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的開展情況。楚雄州的學生營養(yǎng)改善計劃從2012年春季學期開始實施，覆蓋全州10個縣市249 898名農村義務教育學生。楚雄州有7個國家級試點分別是雙柏縣、牟定縣、南華縣、姚安縣、大姚縣、永仁縣、武定縣，有3個省級試點分別是楚雄市、元謀縣、祿豐縣。省級試點與國家試點標準相同，按每人每餐3元，每日一餐。根據2010年教育事業(yè)統(tǒng)計數據測算，2013年要實施覆蓋全州10縣市“計劃”所需資金為14 993.88萬元。其中：中央補助資金8 545.20萬元，省級補助資金3 869.21萬元，州級承擔資金983.80萬元，縣級承擔資金1595.67萬元。國家級試點所需資金8 545.2萬元全部由中央財政承擔。省級試點縣所需資金6 448.68萬元，由省、州、縣共同分擔，其中省級補助資金3 869.21萬元，州級承擔資金983.80萬元，縣級承擔資金1 595.67萬元。各省級試點縣的分擔比例有所不同，其分擔比例分別是：元謀縣為省級補助60%，州補助20%，縣補助20%；楚雄市、祿豐縣為省級補助60%，州級承擔16%，縣級承擔24%?！痢林行耐晷‰`屬于云南省楚雄州楚雄市，屬于省級試點，2012年春季學期開始實施學生營養(yǎng)改善計劃。

二、XX中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃開展情況

1.XX中心完小學校概況。呂合鎮(zhèn)中心小學包括10所完小，包括白土完小、干田完小、斗閣完小、新莊完小、五莊梅明德小學、中屯完小、清源哨完小、紅武完小、錢糧完小、××中心完小。其基本情況是：白土完小在校學生156人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的9%；干田完小在校學生182人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的10.5%；斗閣完小在校學生77人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的4.4%；新莊完小在校學生61人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的3.5%；五莊梅明德小學在校學生288人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的16.7%；中屯完小在校學生141人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的8.2%；清源哨完小在校學生200人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的11.6%；紅武完小在校學生128人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的7.4%；錢糧完小在校學生142人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的8.2%；××中心完小在校學生342人，占呂合鎮(zhèn)小學生總人數的20.5%；××中心完小坐落于云南省楚雄市呂合鎮(zhèn)紫甸河河畔呂祖閣舊址，占地面積近5 000平方米，建筑面積3 158平方米。學校現有教職工21名，在校學生342人，其中住校生有94人，學生來源于中屯、呂合兩個村委會9個自然村及政府各機關站所，是一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全小學?！痢林行耐晷∈窃撴?zhèn)規(guī)模最大的完小，生源地比較廣，選擇××中心完小相比而言比較具有代表性。

2.XX中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的現狀。第一，××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃資金的來源。一是××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃膳食資金的來源?！痢林行耐晷?012年春季學期開始實施農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃。據統(tǒng)計，2012年××中心完小的學生營養(yǎng)改善計劃資金投入為18.7萬元，此項資金全部用于營養(yǎng)改善計劃的膳食補助。由于農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的資金是在每個學年開學之前由各個學校估計下一學年的生源量以后逐級上報，然后由中央統(tǒng)一預算所需資金，所以學生營養(yǎng)改善計劃的資金會出現結余或者不足的現象。如果出現結余，將滾動用于下一年度的學生營養(yǎng)改善計劃，如果出現不足，中央財政將在進行準確統(tǒng)計后將于后期補足。截至2012年年底，××中心完小2012年學生營養(yǎng)改善計劃資金結余1.8萬元，滾動用于2013年的學生營養(yǎng)改善計劃。2013年全年學生營養(yǎng)改善計劃的膳食資金投入是20.52萬元，這些資金是由省、州、縣三者分別按60%、16%、24%分擔，其中省級補助12.312萬元，州級承擔3.2832萬元，縣級承擔4.9248萬元?！痢林行耐晷?013年春季學期的學生營養(yǎng)改善計劃的專項資金10.15萬元已于2012年3月17日劃撥到學校，加上上一年的結余，共計11.95萬元。由于學生營養(yǎng)改善計劃資金是由中央財政每年分兩次提前將資金撥付到各省。各省在收到中央提前通知額度和預算文件后25天內將預算分解下達到縣級財政部門。所以2013年秋季學期學生營養(yǎng)改善計劃資金10.37萬元省政府將在第二個撥付季度撥付到學校。二是××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃改擴建食堂的資金?！痢林行男W目前的食堂占地面積為97.8平方米，食堂從業(yè)人員2名。該學校的食堂是2009年時學校擴建時修建起來的。參照《農村中小學建設標準》寄宿制中小學生生均建筑面積1.71平方米的標準，按照農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃來計算，XX中心完小需擴建新食堂面積62.94平方米。在食堂方面，中央財政和云南省政府對楚雄州的食堂改造資金也進行了補助。楚雄州的學生營養(yǎng)改善計劃食堂改建分為4個建設年度，主要是2012年重點建設中學食堂，投入17 301.6萬元，規(guī)劃完成投資的40%；2013年是建設中心完小和規(guī)模較大的完小，投入12 976.2萬元，規(guī)劃完成投資的30%；2014年統(tǒng)籌全州，投入8 650.8萬元，規(guī)劃完成投資的20%；2015年統(tǒng)籌全州，投入4 325.4萬元，規(guī)劃完成投資的10%?！痢林行耐晷儆诘诙€建設年度2013年，所以2011年和2012年兩年是沒有資金投入的。2013年，××中心完小食堂建設補助資金預計為10.778萬元，這是按照學校所需擴建的食堂面積計算撥付的，目前已經撥到學校。這項費用由中央財政和省財政按照1:1的比例共同承擔，其中中央財政承擔5.389萬元，省級財政補助5.389萬元。但現階段學校的食堂改建還在規(guī)劃當中，還沒開始施工改造，預計將在2013年暑假期間動工開始改建食堂。規(guī)劃完成后，校方將全力進行食堂的擴建工作，力爭在2013年秋季學期開學前完成食堂擴建工作，計劃將于2013年秋季學期投入使用。

第二，××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的用餐情況?！痢林行耐晷≡谛W生342人，其中住校生有94人，有342人在學校用營養(yǎng)早餐，該校實現了學生營養(yǎng)改善計劃的全覆蓋?！痢林行耐晷≡趯嵤┺r村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的同時也與國家的“兩免一補”政策并行。在實施過程中，農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃覆蓋該小學所有農村義務教育的學生，統(tǒng)一為學生提供營養(yǎng)早餐，而國家“兩免一補”政策只針對家庭貧困的住宿生。為了促進二者的有序實施，該校的“一補”政策補助的生活費由學校統(tǒng)一下發(fā)到每個學生的飯卡上，補助到中餐或晚餐。從2011年秋季學期起，國家將“兩免一補”政策中家庭經濟困難寄宿學生生活費標準每生每天提高1元，達到每生每天小學4元、初中5元。中央財政對中西部地區(qū)落實基本標準所需資金按照50%的比例給予獎勵性補助。學生營養(yǎng)改善計劃和“一補”政策二者并行，但營養(yǎng)改善計劃提供早餐，一補政策補貼在晚餐，盡管二者的補助對象不一致也能兼顧并且有序實施。××中心小學學生營養(yǎng)改善計劃的標準與中央的標準一致，實行每餐3元，每天一餐的標準，對學生進行補助，不能發(fā)放現金，由學校為學生提供膳食。

第三，××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的實施效果分析。一是資金按時按量撥付到位，資金使用無違規(guī)現象。2012年××中心完小中央預算營養(yǎng)改善計劃資金為18.7萬元，當年全部撥付到學校，根據當年實際在校學生282人計算，當年學生營養(yǎng)改善計劃資金實際使用為16.9萬元，全部用于學生營養(yǎng)改善計劃膳食補助，2012年結余1.8萬元。2013年××中心小學實際在校學生為342人，中央預算學生營養(yǎng)改善計劃資金為20.52萬元，加上2012年結余的1.8萬元，共計22.32萬元，目前已經撥付到學校10.15萬元，該項資金全部用于學生營養(yǎng)改善計劃膳食資金補助。該學校學生營養(yǎng)改善計劃資金?？顚Ｓ?，使用正規(guī)，具體體現在以下一些方面：如學校的食堂改建資金是單獨撥付單獨使用；學校食堂從業(yè)人員工資是由財政另外撥付；學生營養(yǎng)改善計劃資金不能用“一補”政策的資金沖抵，二者分開，獨立并行；食品采購由政府公開招標，采購就近，成本低，沒有資金占用情況。

二是××中心完小農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃達到政策標準?！痢林行耐晷√峁┑臓I養(yǎng)早餐是牛奶，雞蛋，面包，按照市場價計算已達3元的標準。在本文中，參與問卷調查的家長有67位，在這67位家長中，有98.5%的家長認為學生營養(yǎng)改善計劃已經達到3元的標準，只有1.5%的家長認為學生營養(yǎng)改善計劃沒有達到標準。盡管目前學生營養(yǎng)改善計劃已達到3元的標準，但是還是有人表示擔心學生營養(yǎng)改善計劃受物價上漲的影響而縮水。針對這一問題，校方表示不必擔心。因為學校的營養(yǎng)早餐是直接向供貨商購買成品，而供貨商由政府統(tǒng)一招標，在中標后，校方就與供貨商簽訂了合同，合同里明確規(guī)定了供貨商應為學校提供的營養(yǎng)餐，不論市場價如何，供貨商要按合同提供，所以學生營養(yǎng)改善計劃的資金購買力短期內不受物價上漲的影響。

三是××中心完小食堂衛(wèi)生情況良好。學校食堂方面，雖然目前的食堂面積尚未達到國家標準，但是從調查情況來看，大家對食堂的衛(wèi)生情況滿意度還是高的。2013年，中央財政和省政府對食堂改造投入了資金，用于改建食堂。

四是農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃政策宣傳到位。本文對學生家長進行了調查，他們全部表示了解學生營養(yǎng)改善計劃，但是各位家長了解學生營養(yǎng)改善計劃的方式卻不同，有通過親朋好友介紹的，有通過學校宣傳的，有通過報紙雜志的，有通過電視的，還有一些其他方式的。

五是營養(yǎng)健康狀況明顯提高。為了解學生營養(yǎng)改善計劃對學生健康狀況的影響，對學生家長進行了調查，超過一半的家長認為學生營養(yǎng)改善計劃對學生的營養(yǎng)狀況產生了好的影響，只有少部分的家長認為學生營養(yǎng)改善計劃對學生的健康狀況沒有影響或產生了壞的影響。

六是緩解學生家庭經濟壓力。據調查，在實施學生營養(yǎng)改善計劃以前，××中心完小每個學生伙食費支出大部分在201～250元，在實施學生義務教育以后，每月每個學生的伙食費大概是151～200元左右。由此可以看出，學生營養(yǎng)改善計劃從一定程度上緩解了家庭壓力。

七是家長對農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的滿意度較高。農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃自實施以來，對學生的營養(yǎng)狀況、緩解家庭經濟壓力、提高出勤率和入學率等方面取得了一定的成績，得到了大家的認可。在調查中只有14.9%的家長對學生營養(yǎng)餐表示不滿意，有64.2%的家長對學生營養(yǎng)餐表示基本滿意，有20.9%的家長對學生營養(yǎng)餐很滿意。

八是民眾對政策執(zhí)行力度信心仍顯不足。在調查的人群中，54%的人認為學生營養(yǎng)改善計劃出發(fā)點是好的，但要保證監(jiān)管到位；有40%的人對農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的評價是不好說，關鍵是看執(zhí)行；只有6%的人認為農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃是一項惠民工程。很顯然，大部分的人對學生營養(yǎng)改善計劃這項惠民政策執(zhí)行力度信心仍顯不足，該政策的公信力較低。

三、農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的改進建議

1.加強營養(yǎng)改善計劃，落實具體細節(jié)。營養(yǎng)改善計劃總體實施情況較好，但在具體工作中，細節(jié)考慮不夠，人性化需求沒有全面滿足。一是用餐時間不合理；二是用餐品種單一,食堂從業(yè)人員缺乏營養(yǎng)搭配知識，無法為學生制定正規(guī)的營養(yǎng)食譜。

2.健全監(jiān)督機制，監(jiān)督食品安全。積極督促跟進學生營養(yǎng)改善計劃的落實情況。政策的落實情況直接影響著公眾對這一公共政策的評價，為提高民眾對公共政策的公信力，我們還應該積極督促跟進政策的落實情況。目前××中心完小的監(jiān)督方法一是建立老師、學生、家長一體的監(jiān)督體系，三方共同努力，監(jiān)督營養(yǎng)改善計劃。二是設置監(jiān)督舉報電話和公眾意見箱，大家有意見或者有疑問可以及時地舉報或反映，既可以監(jiān)督學生營養(yǎng)改善計劃的實施情況，又可以及時發(fā)現問題，在學校大門口掛有公示牌，上面有監(jiān)督舉報電話及電子信箱，同時還掛有公眾意見箱供大家提出意見。建議還可以從以下幾個方面進行：一是要求學校每月公開用餐情況和花費，大家可以一目了然地知道資金的用途。二是充分利用各種媒體的力量和社會輿論的力量共同監(jiān)督，在很大程度上能很好地監(jiān)督學生營養(yǎng)改善計劃的實施。三是學生營養(yǎng)改善計劃工作小組還應增加到學校視察的次數，不定期地到試點學校檢查學生營養(yǎng)改善計劃工作的實施情況。另外，教育督導部門要積極督促農村學校成立家長、學生、教師代表共同參加的營養(yǎng)改善計劃監(jiān)督小組，對學生營養(yǎng)改善計劃進行監(jiān)督。

3.加強立法，建立健全法律制度。目前我國只有幾個配套文件對學生營養(yǎng)改善計劃的資金、安全、管理等方面進行相關規(guī)定，沒有專門的法律對農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃的各項工作進行規(guī)范。缺了法律的強力支持，農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施過程中就會出現資金被挪用，營養(yǎng)餐不營養(yǎng)等問題，農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃難以有效地實施。要杜絕種種不良現象的產生，加強立法工作是十分重要的。

4.利用各種渠道，普及營養(yǎng)知識。由于營養(yǎng)知識的缺乏一定程度上阻礙了學生營養(yǎng)改善計劃的實施，所以普及營養(yǎng)知識是十分必要的。在普及營養(yǎng)知識方面，可以從以下幾個途徑進行：將營養(yǎng)教育納入學校教育，在課堂上對學生進行營養(yǎng)教育，普及營養(yǎng)知識；定期召開家長座談會對學生家長進行營養(yǎng)教育，以便家長能正確地引導孩子，養(yǎng)成良好的飲食習慣，促進學生營養(yǎng)改善計劃的實施；通過傳單、墻報、宣傳冊等形式向學生及家長普及營養(yǎng)知識，讓學生和家長能輕松地學習營養(yǎng)知識；加大財政投入，對食堂從業(yè)人員定期進行業(yè)務技能提升和專業(yè)知識培訓，增加食堂從業(yè)人員的營養(yǎng)知識，促進營養(yǎng)改善計劃的發(fā)展。此外，還應該聘用專業(yè)營養(yǎng)師，制定正規(guī)的營養(yǎng)食譜，提高營養(yǎng)餐的營養(yǎng)。

農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃實施以來，改善學生的營養(yǎng)狀況，緩解了貧困家庭中的經濟壓力。但在取得成效的同時，也存在一些不可忽視的問題。本文針對這些問題提出了一些改善的建議措施，希望能對改善該校農村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃起到一定的積極作用?！?/p>

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