社會工作介入社區(qū)治理的有效路徑

王瑞華

(集美大學法學院，福建廈門361021)

社區(qū)治理作為社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的責任分擔格局，離不開專業(yè)社會工作力量的有效介入。民間社會工作部門不僅是社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)多中心治理格局的主體性服務(wù)力量，而且還是一種社會矛盾沖突與社區(qū)服務(wù)問題的專業(yè)解決機制，在社區(qū)治安、學習培訓、兒童成長、環(huán)境保護、社會救濟、自然災害、糾紛調(diào)節(jié)、自殺他殺、集體上訪、家暴預防等諸多方面發(fā)揮著直接的積極作用。正因為這樣，黨的十八大報告作出了“增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能”、“強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責”、“引導社會組織健康有序發(fā)展”的戰(zhàn)略部署［1]，為搞好社會工作在社區(qū)治理中的專業(yè)介入提供了行動指南。習近平總書記在學習貫徹十八大精神的講話中指出，“必須團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”［2]。從社會工作的角度看，社區(qū)治理績效的提升與社會工作的開展息息相關(guān)，如何加強專業(yè)介入，在新形勢下正日益彰顯出重要性。當前，必須堅持以科學發(fā)展觀和習近平講話精神為指導，在建構(gòu)社區(qū)問題責任分擔格局中更加有所作為，不斷把專業(yè)社會工作服務(wù)做強做大，努力探尋社會工作介入社區(qū)治理的有效路徑，為把社區(qū)建設(shè)成為文明祥和的美好家園做出應有的貢獻。

一、確立戰(zhàn)略理念，堅持社區(qū)本位

社會工作部門要想在充滿不確定性因素的環(huán)境條件下謀生存、求發(fā)展、增實效，決不能離開由洞見所凝聚的戰(zhàn)略以及由理性所奠定的基礎(chǔ)，否則將會成為無法完成自身專業(yè)使命的可憐蟲。國外學者納特(Paull C．Nutt)和巴可夫(Robert W．Backoff)認為，“戰(zhàn)略理念能為組織制造洞察力，使組織明確自身的工作重點，產(chǎn)生用以指導行動的計謀、策略和立場”［3]。波齊曼(Barry Bozeman)和斯特勞斯曼(Jeffrey D．Straussman)認為，“戰(zhàn)略包含著對環(huán)境、使命和目標的關(guān)注，通過環(huán)境分析來定位目標、提出計劃和設(shè)計方法”［4]。穆爾(Mark H．Moore)認為，“戰(zhàn)略能夠使組織不被假象所迷惑，明確自己行為的有效性和優(yōu)先順序，在持續(xù)變革中創(chuàng)造出巨大的社會價值”［5]。休斯(Owen E．Hughes)認為，“戰(zhàn)略能為組織制定有效的未來藍圖，預測和規(guī)避環(huán)境風險，把組織愿景清晰地表達出來”［6]。中國十二五規(guī)劃綱要明確指出，必須努力把握當前和今后的重要戰(zhàn)略機遇期，“健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”［7]。從公共服務(wù)與社區(qū)治理的角度看，社會工作部門必須發(fā)揮專業(yè)介入優(yōu)勢，堅持戰(zhàn)略理念和社區(qū)本位，為提升服務(wù)績效作出不懈的努力。

當前，確立戰(zhàn)略理念和堅持社區(qū)本位的有效路徑是:其一，堅持科學發(fā)展。社會工作部門在社區(qū)治理中必須不斷更新思想認識，把握、洞悉和研究新形勢下社區(qū)服務(wù)中的重大理論問題，始終把科學發(fā)展觀和習近平講話精神作為必須長期堅持的指導思想，在戰(zhàn)略管理中持續(xù)提升工作效能。時刻堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務(wù)實，在專業(yè)介入中著力把握發(fā)展規(guī)律、更新發(fā)展理念、破解發(fā)展難題，積極把前瞻性構(gòu)想及時延伸到執(zhí)行領(lǐng)域。其二，樹立全局觀念。堅持社會工作關(guān)注社會支持網(wǎng)絡(luò)的專業(yè)立場，在參與社區(qū)治理中堅持通盤考慮問題，把整體、綜合、長遠的戰(zhàn)略思維貫徹到自身的工作和行為中。反對單向度、孤立、靜止和片面看待問題，充分認識新形勢下社區(qū)工作的艱巨性、復雜性和多樣性，在全面分析問題的基礎(chǔ)上科學選擇介入策略。其三，明確戰(zhàn)略重點。利用戰(zhàn)略分析工具來為自身的專業(yè)介入制造焦點、重心和洞察力，注重搞好SWOT分析、PEST分析、多分支結(jié)構(gòu)分析和價值鍵分析等多種行之有效的理性分析，在科學研判的基礎(chǔ)上來靈活選擇行動方案。明確社會工作部門的優(yōu)勢和職能，反對“眉毛胡子一把抓”，不斷彰顯自身的專業(yè)價值和核心使命，集中精力解決突出問題。其四，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在堅持“重點論”的同時貫徹“兩點論”，在社區(qū)治理中穩(wěn)步推進自身的工作方略，促使多元參與者彼此之間能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互配合、各展所長、皆有所為。擺正社區(qū)治理中各個部門和機構(gòu)的相互關(guān)系，發(fā)揮多元治理主體的積極性，努力形成各盡所能、優(yōu)勢互補、和諧相處的良好局面。其五，強調(diào)以人為本。堅持以社區(qū)為本位、以居民為本位、以提升工作實效為本位，尊重社區(qū)居民的中心地位，發(fā)揮群眾的首創(chuàng)精神，始終把以人為本作為專業(yè)介入的核心立場。善于“問政于民、問需于民、問計于民”，始終堅持走群眾路線，把調(diào)動社區(qū)居民的積極性、主動性和創(chuàng)造性做為解決各種復雜問題的著力點，有效規(guī)避、減少和化解社區(qū)治理中的各種風險因素。

二、發(fā)展專業(yè)隊伍，完善服務(wù)崗位

專業(yè)社會工作隊伍和專業(yè)服務(wù)崗位是社區(qū)多中心治理格局中的主體服務(wù)力量和基本載體條件，要想卓有成效地介入社區(qū)治理之中，必須把大力發(fā)展專業(yè)人才隊伍、完善社區(qū)服務(wù)主體、合理增設(shè)社會工作崗位作為基本路徑。美國社會工作學者法利(William Farley)曾經(jīng)指出，“社會工作從諸多專業(yè)中脫穎而出的原因在于，該服務(wù)系統(tǒng)需要受過專業(yè)培訓的人員來執(zhí)掌，社會已經(jīng)申明，解決個人與社會問題的活動必須由具備專業(yè)能力、服從嚴格責任制要求的專業(yè)人員來做”［8]。文獻資料顯示，“無論在美國的公共部門還是企業(yè)組織，都有社會工作的服務(wù)職位，專業(yè)服務(wù)部門的貢獻已被人們廣泛接受”［9]。從專業(yè)服務(wù)崗位看，“美國的職業(yè)證照制度是權(quán)威機構(gòu)授權(quán)個人可以從事特定行業(yè)工作的崗位準入規(guī)則，它由一個委員會負責注冊事宜，給予某人從事社會工作的資格”［10]。國內(nèi)研究成果表明，“社會工作人才隊伍建設(shè)有助于推進社會管理創(chuàng)新”，在社區(qū)建設(shè)中發(fā)展專業(yè)機構(gòu)、增設(shè)專業(yè)崗位、成立專業(yè)組織已經(jīng)成為搞好社區(qū)治理的必然選擇［11]。新形勢下，社會工作以其助人自助的服務(wù)理念、恢復預防的發(fā)展功能和合作協(xié)同的專業(yè)策略，不斷為開辟社區(qū)治理的新視野和新道路提供嶄新的人才資源、組織機構(gòu)和崗位條件。

當前，發(fā)展專業(yè)隊伍和完善服務(wù)崗位的有效路徑是:其一，堅持持證上崗。堅持和完善社會工作師、助理社會工作師職業(yè)資格考試與準入制度，提高現(xiàn)有在崗人員的持證上崗率，促使越來越多的人員參加社會工作師考試。促進社會工作專業(yè)畢業(yè)生更多更好地從事與本專業(yè)相關(guān)的服務(wù)工作，通過多種途徑促使在崗人員取得專業(yè)資格。其二，加強學習培訓。搞好終生教育和在崗培訓工作，使每一位社會工作人員都能把學習當作“終身任務(wù)”、“第一需要”、“安身之本”和提升服務(wù)績效的“強大手段”。增加脫產(chǎn)教育、社區(qū)教育、遠程教育、網(wǎng)絡(luò)教育、電視教育、函授教育的比重，不斷提高實際工作人員的職業(yè)服務(wù)能力。其三，合理增設(shè)崗位。大力發(fā)展民間專業(yè)社會工作組織與部門，新增獨立的具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)凡是有社會需要的地方都能獲得專業(yè)服務(wù)。擴大政府部門、企業(yè)事業(yè)單位、黨群團體中新設(shè)社會工作科室的比重，合理增設(shè)社會工作專業(yè)崗位，更多更好地搭建參與社區(qū)治理的服務(wù)平臺。其四，引入激勵機制。提升社區(qū)服務(wù)人員及社會工作者的工資福利待遇，使從業(yè)人員具有更高更好的生活條件，促使越來越多的人員愿意從事社會工作。加大社區(qū)建設(shè)經(jīng)費投入力度，改善社會工作辦公條件，提高從業(yè)人員的職業(yè)滿意度。其五，搞好人才開發(fā)。搞好社會工作隊伍的戰(zhàn)略管理，堅持從組織內(nèi)外等多個角度來看待專業(yè)服務(wù)人才發(fā)展問題，使社會工作專業(yè)服務(wù)人才具有合理的職業(yè)升遷和發(fā)展路徑。確立人才資源是第一資源的科學理念，搞好社會工作人力資源的預測、管理和開發(fā)工作，實現(xiàn)專業(yè)人才隊伍的全面、協(xié)調(diào)、和諧、持續(xù)和健康發(fā)展。

三、采用專業(yè)方法，提升工作效能

專業(yè)服務(wù)是在回應社會需求的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展起來的，它能節(jié)約工作成本、減少資源浪費、提高熟練程度，對于提升社區(qū)治理績效至關(guān)重要。社會工作介入社區(qū)治理的成功，首先在于方式、手段和技術(shù)的成功，離開了科學的專業(yè)介入方法，提升服務(wù)效能也就無從談起。正如國外公共問題研究學者薩拉蒙(Lester M．Salamon)所看到的那樣，“通過采用合理、明確和科學的方法，集體行動就能夠得以組織，特定問題就能得以解決”［12]。彼得斯(Guy Peters)認為，“合理的方法具有藝術(shù)性，是有效達成預期目標的一系列顯示相似特征的活動過程，而非隨意、臨時或機械的僵化模式”［13]?！霸谶@個瘋狂的世界里，更需要瞬息萬變的服務(wù)，以便能夠在動態(tài)中適應瞬息萬變的環(huán)境”［14]。提特姆斯(R．M．Titmuss)認為，社會工作作為注重專業(yè)方式、方法、技術(shù)和程序的社會問題解決機制，已經(jīng)成為消除社區(qū)治理產(chǎn)生的負面影響、促進資源公平分配和改善社區(qū)服務(wù)狀態(tài)的制度安排［15]。中國社工教育協(xié)會會長王思斌指出，“社會工作的核心是在一定理論指導下的一套因時因事而異的工作方法”［16]。新形勢下，社會工作介入社區(qū)治理，必須把采用專業(yè)方法、遵循專業(yè)程序、提升工作效能作為基本前提。

當前，采用專業(yè)方法和提升工作效能的基本路徑是:其一，搞好直接介入。選擇個案工作、小組工作、社區(qū)工作等直接的、面對面的、針對特定問題的工作方法直接介入社區(qū)治理活動，彰顯社會工作直接助人的實務(wù)特色，使復雜問題在微觀層面得到妥善解決。突出社會工作介入社區(qū)治理的臨床特征，更多更好地為社區(qū)居民提供差別化、個性化、多樣化的直接服務(wù)。其二，注重間接介入。通過間接途徑影響政府的社會政策制定過程，使社區(qū)問題能夠及時納入政府的政策議程，促進權(quán)威政策文件及時出臺。采用社會工作行政等間接工作方法來介入社區(qū)治理，使社區(qū)政策文件能夠得有效執(zhí)行，不斷把政策方案轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理的美好現(xiàn)實。其三，遵循專業(yè)程序。按照專業(yè)機構(gòu)的工作規(guī)則、時代提出的最新要求和社區(qū)服務(wù)的客觀實際來開展工作，把接案、訪談、調(diào)查、策劃、介入、評估、轉(zhuǎn)介等專業(yè)工作流程作為科學的工作模式，按照社區(qū)工作的客觀規(guī)律扎實有效地開展各項活動。把握社區(qū)服務(wù)的內(nèi)在、本質(zhì)和必然聯(lián)系，了解事物本來的面貌，杜絕任何違背客觀規(guī)律的錯誤方式和工作流程。其四，實現(xiàn)多重優(yōu)化。建構(gòu)社會工作直接和間接介入社區(qū)治理的專業(yè)工作方法體系，針對特定問題可以選擇使用一種或多種方法作為介入社區(qū)治理的有效策略，避免單一工作方法的局限或不足。不斷改進和優(yōu)化社會工作介入社區(qū)治理的手段、方式和技術(shù)，及時實現(xiàn)專業(yè)介入的與時俱進。其五，堅持靈活應對。遵循權(quán)變彈性的介入原則，根據(jù)自身優(yōu)勢、居民情況、社區(qū)實際、時間、地點和條件變化來靈活選擇介入方法，避免工作方法死板僵化。把原則性和靈活性有機結(jié)合起來，把長遠目標和近期目標有機結(jié)合起來，把社區(qū)治理績效的提升放在多維思考之中，在因地、因時、因事制宜中來科學應對瞬息萬變的復雜問題。

四、倡導多元治理，建構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)

社會工作的重要職責和使命就是整合社區(qū)資源、協(xié)調(diào)多方力量、倡導自助互助、預防社會風險，使參與社區(qū)治理的各行為主體都能發(fā)揮各自的動態(tài)比較優(yōu)勢，使各種社區(qū)問題都能得到妥善解決。相互合和和共同參與至關(guān)重要，它能克服單一力量的局限和不足。在新的社會發(fā)展階段，組織環(huán)境動蕩不定、社區(qū)關(guān)系復雜多變、相互依存不斷加深，“因而政府、企業(yè)與民間部門的相互合作正成為提升自身競爭力和促進社區(qū)繁榮的基本構(gòu)成要素”［17]?！肮仓卫砻媾R的主要挑戰(zhàn)就是如何處理網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，如何應對相互依存的生存環(huán)境，如何建構(gòu)富有效率的合作網(wǎng)絡(luò)”［18]。在全球治理委員會(Commission on Global Governance)看來，“治理就是或公或私的個人或機構(gòu)處理共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”［19]。從基本內(nèi)涵看，社區(qū)治理就是多元行動者通過制度化的合作過程，建構(gòu)各盡所能、各揚所長的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，民間社會工作部門正是社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)中十分重的博弈者、游戲者、參與者、合作者和協(xié)調(diào)者。從社會價值看，在社區(qū)治理的多中心行動體系中，名方力量能夠通過相互學習來取長補短，共同創(chuàng)造合作互惠、相互信任、彼此尊重、聯(lián)合行動的“新型合作文化”。

當前，倡導多元治理和建構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)的有效路徑是:其一，發(fā)揮黨政功能。發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘、政治核心、協(xié)調(diào)各方和帶領(lǐng)引導作用，不斷搞好社區(qū)黨建工作，彰顯黨員個人的先鋒模范角色，在搞好群眾工作的基礎(chǔ)上發(fā)展專業(yè)社會工作介入。堅持政府主導，在街道和民政系統(tǒng)設(shè)立專業(yè)社會工作崗位，發(fā)揮社會工作行政的強大功能。其二，鼓勵多方參與。倡導多元社區(qū)建設(shè)者在共同參與的氛圍中分享社區(qū)治理的公共權(quán)力，貫徹“社區(qū)是我家、建設(shè)靠大家”的治理理念，始終堅持群策群力，努力形成十分強勁的社區(qū)建設(shè)洪流。發(fā)揮各方力量的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強多元建設(shè)者的成就動機，充分展現(xiàn)各方力量的時代價值。其三，堅持互助合作。強調(diào)共同學習、持續(xù)學習和終生學習，建構(gòu)學習型組織和學習型個人，在相互學習、取長補短和共同進步中持續(xù)提升社區(qū)治理績效。倡導自助和互助，明確社區(qū)治理中各方參與者的相互依存、利益相關(guān)、榮辱與共的角色特征，營造互助合作的社區(qū)文化。其四，倡導各展所長。發(fā)揮社區(qū)黨組織密切聯(lián)系群眾的重要優(yōu)勢，體現(xiàn)政府合法行使公共強制權(quán)力的主導作用，促進駐社區(qū)的企業(yè)組織更多更好地支持社區(qū)公益事業(yè)，展現(xiàn)民間部門最了解自身需求的身份優(yōu)勢，促進社區(qū)問題得到妥善解決。發(fā)揮各個組織、部門和個人的動態(tài)比較優(yōu)勢，在專業(yè)分工、各司其職、各負其責中增加工作實效，建構(gòu)優(yōu)勢互補的生動格局。其五，搞好網(wǎng)絡(luò)治理。建構(gòu)多中心的社區(qū)公共行動體系，發(fā)展“任務(wù)型組織”、“無縫隙組織”和“合作型組織”，通過資源共享、協(xié)商座談、集體行動來解決社區(qū)問題。增強社區(qū)認同感、歸屬感、責任感，把志愿服務(wù)、公私合作、專業(yè)介入整合成具有網(wǎng)絡(luò)特征的聯(lián)合行動者，不斷提升社會工作介入社區(qū)治理的績效。

五、建構(gòu)長效機制，實現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新

社會工作介入社區(qū)治理有著內(nèi)在的規(guī)律、規(guī)則和機理，按規(guī)律辦事和實現(xiàn)工作創(chuàng)新是基本的理性要求，否則，必將出現(xiàn)事與愿違的被動局面。新形勢下，建構(gòu)長效機制已經(jīng)成為提升服務(wù)效能的不可或缺的路徑，良性運行機制是社區(qū)治理中客觀、自動與可調(diào)的結(jié)構(gòu)、機理及規(guī)則，是制約專業(yè)介入狀態(tài)和實際工作結(jié)果的重要內(nèi)生變量。長效機制能夠降低工作成本，減少資源浪費，保證工作正常開展，提高工作的集約化、科學化和規(guī)范化水平，保證社區(qū)服務(wù)事業(yè)實現(xiàn)科學發(fā)展、和諧發(fā)展、又好又快發(fā)展。離開了長效的動力機制、激勵機制和約束機制，搞好專業(yè)介入就是一句空話。社區(qū)建設(shè)中的各種運行機制，實際上無不是自發(fā)并不斷走向擴展的內(nèi)在秩序，科學、和諧、長效的機制能夠促使社區(qū)治理自發(fā)地從無序走向有序。西方學者科斯(Ronald Coase)認為，“社區(qū)行動是在特定機制下作出的，離開了良性運行機制，任何意義的行動都會招致失敗”［20]。李克強在2014政府工作報告中指出，“必須推進社會治理創(chuàng)新，注重運用法律方式，實行多元主體共同治理”，“更好多揮社會組織在公共服務(wù)和社會治理中的作用”［21]。中央多次強調(diào)，制約科學發(fā)展的體制機制障礙必須通過深化改革來解決，改革和創(chuàng)新是解決一切問題的關(guān)鍵之所在。從社會工作的角度看，搞好社區(qū)治理的專業(yè)介入，必須把建構(gòu)長效機制和實現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新作為基本的抓手、策略和著眼點。

當前，建構(gòu)長效機制和實現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新的有效路徑是:其一，堅持與時俱進。始終走在時代前沿，把握時代脈搏，體現(xiàn)時代特色，不斷著眼于新的客觀實際，堅持用發(fā)展的眼光來看待眼前閃爍不定的社區(qū)服務(wù)活動。反對因循守舊、思想僵化、固步自封，在動態(tài)適應中不斷開拓社會工作介入社區(qū)治理的新局面。其二，優(yōu)化制度規(guī)則。建立健全社區(qū)服務(wù)的政策、法律和法規(guī)體系，搞好社區(qū)治理的法制建設(shè)，做到用制度管權(quán)、管事、管人，使多元行動主體能夠按照社區(qū)居民的期待和要求來卓有成效地開展工作。暢通政策和法律的運行環(huán)節(jié)，堅持科學決策、民主決策、依法決策，保障社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進各項制度規(guī)則都能得到貫徹落實和持續(xù)優(yōu)化。其三，完善服務(wù)體制。加快推進社區(qū)服務(wù)體制改革，建立黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的新型服務(wù)體制，形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的長效機制。加強專業(yè)介入，改進服務(wù)方式，增強多方參與者的服務(wù)功能，建立健全社區(qū)服務(wù)的風險評估機制，完善社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項社區(qū)服務(wù)事業(yè)的改革。其四，遵循內(nèi)在規(guī)律。按照社區(qū)服務(wù)的客觀規(guī)律辦事，看到事物之間內(nèi)在的、本質(zhì)的、必然的聯(lián)系，科學探尋解決各種復雜問題的答案。堅持從多視點、多方向、多途徑看待問題，科學把握提高服務(wù)效能的內(nèi)在線索，切實理清專業(yè)介入的頭緒。其五，不斷開拓創(chuàng)新。立足社區(qū)發(fā)展實際，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)理念，做到勇于變革、勇于創(chuàng)新、永不停滯，不斷煥發(fā)社會工作介入的影響力、生命力和創(chuàng)造力。堅持求真務(wù)實，確立創(chuàng)新思維，遵循專業(yè)程序，采用創(chuàng)新方法，在強烈的創(chuàng)新欲望、興趣和愛好的驅(qū)使下不斷取得專業(yè)介入的新突破。

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