兩會(huì)部署依法治國開局年

蔡如鵬

今年是全面推進(jìn)依法治國的開局之年。去年四中全會(huì)制定的法治政策和措施，將在兩會(huì)上從黨的決議轉(zhuǎn)化為國家法令，得到具體實(shí)施。

去年10月，中共十八屆四中全會(huì)在北京召開。會(huì)議首次將多年來對(duì)依法治國的探索，上升為中央全會(huì)的主題。會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），系統(tǒng)地提出了190項(xiàng)改革舉措，對(duì)下一步如何建設(shè)法治國家進(jìn)行了總體性的規(guī)劃和部署。

這在中共執(zhí)政65年歷史上是破天荒的。

據(jù)中華全國律師協(xié)會(huì)憲法人權(quán)委員會(huì)副主任陳有西介紹，依法治國的觀念，最早來自法學(xué)界。他說，1978年中共十一屆三中全會(huì)以后，法學(xué)界總結(jié)文革教訓(xùn)，提出了限制權(quán)治、崇尚依照法律規(guī)則治國的思想。1979年9月，法學(xué)家李步云、王德祥和陳春龍發(fā)表了《論以法治國》文章，從觀念更新和制度變革兩方面，詳細(xì)論述了應(yīng)當(dāng)在中國實(shí)行以法治國的方針。

但此后，中國政治高層致力于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政治領(lǐng)域和法學(xué)領(lǐng)域關(guān)于治國方略的研究基本停頓，全國人大立法偏重于刑事法和商法，建立市場經(jīng)濟(jì)法律體系，政治理論的探討和研究也一直沒有很好地開展。

第一次將依法治國提升到國家層面，是1997年召開的中共十五大。那次全會(huì)提出了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的歷史任務(wù)，強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀需要，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障。

會(huì)議還將依法治國的基本內(nèi)涵概括為“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)，保證國家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！?/p>

之后，2002年的中共十六大、2007年的中共十七大，也都一再重申依法治國。

十六大提出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。十七大提出，依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求，強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家。

但把依法治國上升為中央全會(huì)的主題，十八屆四中全會(huì)是第一次。

自1979年十一屆四中全會(huì)以來，中共歷屆四中全會(huì)都圍繞兩個(gè)主題：黨建和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。有輿論認(rèn)為，十八屆四中全會(huì)談法治，從另一角度看，依法執(zhí)政關(guān)系到中共執(zhí)政地位的問題，依法治國實(shí)質(zhì)依然是黨建、執(zhí)政的問題。

習(xí)近平在關(guān)于《決定》的說明中也坦言：全面推進(jìn)依法治國，是解決黨和國家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，解放和增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安的根本要求。

來自浙江的陳有西曾在一篇分析十八屆四中全會(huì)的文章中談到，“習(xí)近平的依法治國思想，是從地方到中央，局部到全局，逐步形成的”。

文章舉例說，2002到2007年，習(xí)近平主政浙江，先后任省委副書記、代省長，浙江省委書記、省人大常委會(huì)主任。在浙江工作三年后，2005年初，習(xí)近平在省委提出了“法治浙江”的理念。他親自主持“法治浙江”重點(diǎn)課題，先后深入基層40多個(gè)鄉(xiāng)村、社區(qū)和單位開展專題調(diào)研。2006年浙江省委做出了建設(shè)“法治浙江”的重大決策，頒布《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》，“法治中國”在省域?qū)用骈_始大膽實(shí)踐與探索創(chuàng)新。

十八大后，習(xí)近平在多個(gè)場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)依法治國的重要性。

2012年12月，履新不到一個(gè)月，習(xí)近平在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)》上說，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的思想。

2013年2月23日，中央政治局就全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平再次強(qiáng)調(diào)，全面建成小康社會(huì)對(duì)依法治國提出了更高要求。要全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，不斷開創(chuàng)依法治國新局面。

2015年3月9日，重慶市奉節(jié)縣法院第三人民法庭的法官在九盤河上乘坐溜索下鄉(xiāng)辦案，輾轉(zhuǎn)70余公里山路前往海拔1200余米的興隆鎮(zhèn)桃源村調(diào)解民事糾紛。

十八屆三中全會(huì)后，習(xí)近平親自擔(dān)任文件起草組組長，起草有關(guān)全面推進(jìn)依法治國問題的四中全會(huì)文件。

十八屆四中全會(huì)通過的《決定》，提出將“建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為依法治國的總目標(biāo)。至此，在中共的治國方略中，全面依法治國與全面深化改革一道，成為推進(jìn)全面建成小康社會(huì)的“鳥之兩翼”。

在講了二三十年后，中共為何把依法治國上升到這樣前所未有的高度？十八屆四中全會(huì)的特殊意義究竟何在？

春秋發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員寒竹認(rèn)為，中共提出依法治國盡管有相當(dāng)長的時(shí)間，但是如何把依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)統(tǒng)一起來，一直缺乏一個(gè)明確的表述。

“在中國憲法框架內(nèi)，如何理解中共在國家與社會(huì)中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位與依法治國的關(guān)系？憲法中規(guī)定的中共對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)與國家的依法治理，究竟是兩個(gè)平行并立或有高下之分的東西，還是一體兩面？”寒竹說，三十多年來中共一直在探索。

上海復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院院長孫笑俠曾受邀參加有關(guān)四中全會(huì)文件起草的小范圍內(nèi)部討論。去年11月，他在新加坡管理大學(xué)演講時(shí)說，“（四中全會(huì)）因此就把一個(gè)非常難辦、理論上非常困難的問題提出來了”。

習(xí)近平在文件起草組會(huì)議上曾多次強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國涉及許多重大理論和實(shí)踐問題，這些問題對(duì)我們來講不少也是新課題。能不能從理論上、實(shí)踐上對(duì)這些重大問題做出科學(xué)回答，是影響全會(huì)決定起草工作成效的關(guān)鍵。

有媒體報(bào)道稱，為了處理這個(gè)難題，四中全會(huì)決定的起草小組吸收了大量法學(xué)背景的官員，包括中紀(jì)委副書記張軍、中央政法委秘書長汪永清、副秘書長姜偉、中央綜治辦專職副主任徐顯明，他們都是有深厚政法理論背景的專家。此外還有全國人大法工委秘書長李適時(shí)、副主任信春鷹、最高法院院長周強(qiáng)、副院長江必新、最高檢察長曹建明、國務(wù)院法制辦的五位正副主任等。

孫笑俠說：“以前碰到這些問題就是繞過去，但是這次我們可以看出習(xí)近平的性格魅力在哪里。他的魅力就是，遇到難題不繞，是直接面對(duì)。”

《決定》把黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)、治理與社會(huì)主義法治表述為同一個(gè)事物的兩個(gè)方面。一方面，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中共的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。另一方面，社會(huì)主義法治是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)。堅(jiān)持社會(huì)主義法治也是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的題中應(yīng)有之義。

寒竹認(rèn)為，這“說明中共的領(lǐng)導(dǎo)力量是內(nèi)在地體現(xiàn)在中國的法治建設(shè)的進(jìn)程之中，而不是跟法治建設(shè)平行并立的另一種力量”。

在他看來，改革三十多年間所暴露的一些社會(huì)問題，為中共提供了值得吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)：在中國這樣一個(gè)社會(huì)主義國家，如果把黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治視為兩個(gè)平行并立的東西，甚至把二者視為相互對(duì)立的東西，那么中國社會(huì)將無法維系穩(wěn)定與發(fā)展，改革大業(yè)也無法持續(xù)。最終的結(jié)果將是既失去共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，也無法建立真正的法治。

“在過去的歷史中，共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治總是相伴相隨，當(dāng)中共的領(lǐng)導(dǎo)力量遭到削弱的時(shí)候，通常也是法治潰散之時(shí)?！彼f。

四中全會(huì)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國關(guān)系的闡述，不僅回答了一個(gè)中共探索多年的重大理論問題，同時(shí)還被解讀為中共高層進(jìn)一步推進(jìn)改革的突破口。

“法治是中國左右、貧富、中央地方、官民的一致要求，中國幾十年來都在尋找各方訴求的交叉點(diǎn)，法治就是這個(gè)交叉點(diǎn)，現(xiàn)在終于找到了?！睂O笑俠說。

四中全會(huì)另一個(gè)具有重要?dú)v史意義的表述，被認(rèn)為是界定了法治與改革的關(guān)系，把進(jìn)行了三十多年的改革實(shí)踐納入中國特色社會(huì)主義法治的框架予以確認(rèn)。

多少年來，在人們心目中，改革就是解放思想敢于突破陳規(guī)，就是放開手腳打破條條框框。小崗村當(dāng)年的分田承包實(shí)驗(yàn)就是這樣開始的。

“在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，改革探索者先突破法律界限，成功地得到執(zhí)政黨的認(rèn)可，最后立法機(jī)構(gòu)以立法形式給予承認(rèn)是普遍現(xiàn)象，這在非常時(shí)期也有相當(dāng)?shù)臍v史合理性。但是，這種以突破法律為形式的粗放式改革給社會(huì)帶來了一定的負(fù)面作用?！焙裾f。

對(duì)于這種先行動(dòng)違法，后法律認(rèn)可帶來的社會(huì)弊端，中央高層已經(jīng)看得很清楚。2014年2月，習(xí)近平在中央深改組第二次會(huì)議上說，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，“確保在法治軌道上推進(jìn)改革”。

輿論認(rèn)為，四中全會(huì)提出的立法先行之所以具有特殊的重要意義，是因?yàn)檫@個(gè)立法先行標(biāo)志著中國的改革進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段，過去突破法律的粗放式改革將逐漸退出歷史舞臺(tái)，先立法，后改革將會(huì)成為未來改革與發(fā)展的基本方式。

四中全會(huì)后，《決定》提出的190項(xiàng)法治改革措施，開始由不同部門有序推進(jìn)。其中，作為法治改革重頭戲的司法改革，備受關(guān)注。

習(xí)近平要求抓緊編制全會(huì)重要改革舉措的中長期規(guī)劃，以施工圖方式明確各項(xiàng)改革舉措的改革路徑、成果形式、時(shí)間進(jìn)度。

2015年2月15日，最高檢在公檢法機(jī)關(guān)中率先發(fā)布《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013～2017年工作規(guī)劃）》，就貫徹落實(shí)中央部署、全面深化檢察改革提出六大重點(diǎn)任務(wù)、42項(xiàng)具體任務(wù)。

2015年2月26日，最高法在新春召開的第一次新聞發(fā)布會(huì)上也發(fā)布了包括7個(gè)方面、65項(xiàng)改革舉措的《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》，并將之作為修訂后的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014～2018）》貫徹實(shí)施。

與以往不同的是，最高法還為這65項(xiàng)改革設(shè)定了最后期限，包括到2018年底推動(dòng)形成信賴司法、尊重司法、支持司法的制度環(huán)境和社會(huì)氛圍。

在最高檢、最高法發(fā)布的改革措施中，如何確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，杜絕普遍存在的權(quán)力干預(yù)司法的頑疾，最受外界的關(guān)注。

最高檢在改革意見中提出，要明確上級(jí)檢察院依法對(duì)下級(jí)檢察院實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的途徑及方式，嚴(yán)格區(qū)分內(nèi)部行政管理權(quán)與檢察官依法行使司法職權(quán)的界限。建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，防止檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)其他人員正在辦理的案件。

最高法則提出，配合中央有關(guān)部門，推動(dòng)建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審判執(zhí)行活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度。

最高法公布改革意見的第二天，2015年2月27日習(xí)近平主持召開了中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會(huì)議，審議通過《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，為禁止黨政官員干預(yù)司法劃出紅線。

會(huì)議指出，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，主要目的是通過創(chuàng)新制度，制約領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)干預(yù)司法活動(dòng)、妨礙司法公正的行為，就是要為領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法劃出“紅線”，建立防止司法干預(yù)的“防火墻”和“隔離帶”，為司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)提供制度保障。

四中全會(huì)至今，最高人民法院巡回法庭、專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院等相繼掛牌運(yùn)行;最高人民檢察院也提出重新組建反貪總局，加強(qiáng)對(duì)腐敗案件的查辦力度。一系列新機(jī)構(gòu)成為司法改革的載體。

司法改革中有一部分，由各個(gè)機(jī)關(guān)自身的職權(quán)就可以完成。但另一部分涉及頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容，則需要借助這次全國兩會(huì)進(jìn)一步討論確定，變成更具操作性的法律法規(guī)。

中國社科院法學(xué)所副所長莫紀(jì)宏表示，兩會(huì)上，最高法和最高檢的工作報(bào)告必定要對(duì)如何貫徹落實(shí)四中全會(huì)決定提出的各項(xiàng)司法改革舉措，拿出具體的行動(dòng)方案。而代表和委員對(duì)兩高報(bào)告提出的意見和建議，也將推動(dòng)落實(shí)四中全會(huì)決定中的司法改革舉措。

事實(shí)上，作為全面推進(jìn)依法治國的開局之年，今年兩會(huì)除了兩高報(bào)告外，政府工作報(bào)告和人大工作報(bào)告也都著重體現(xiàn)依法治國。

有細(xì)心的網(wǎng)友盤點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，在李克強(qiáng)總理3月5日的政府工作報(bào)告中，“法”字共出現(xiàn)了68次，在去年的報(bào)告中則出現(xiàn)了44次。

3月8日，全國人大常委會(huì)委員長張德江宣讀今年的人大工作報(bào)告，將“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度”列為主要任務(wù)。他說，全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，必須把宣傳、樹立和維護(hù)憲法權(quán)威作為全面推進(jìn)依法治國的重大事項(xiàng)抓緊抓好。

為此，他明確列出，全國人大今年將完善人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制，建立憲法宣誓制度;認(rèn)真做好規(guī)范性文件備案審查工作，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

這幾項(xiàng)任務(wù)也是四中全會(huì)《決定》原文中列出的目標(biāo)。

在報(bào)告中，張德江還做出了一系列立法與修法承諾，包括修改證券法、修改選舉法、地方組織法、代表法、行政復(fù)議法等;推進(jìn)反腐敗國家立法，研究修訂行政監(jiān)察法，制定社區(qū)矯正法、反家庭暴力法、中醫(yī)藥法、慈善事業(yè)法，修改食品安全法、紅十字會(huì)法等。

本次全國人大會(huì)議的一項(xiàng)重要工作，就是審議立法法修正案，立法法的意義是規(guī)范所有法律行為的法，并明確地方政府訂立規(guī)章不得減損法定的公民權(quán)利。

全國人大外事委員會(huì)主任傅瑩在人大的首次新聞發(fā)布會(huì)上表示，“今年我們是全面推進(jìn)依法治國的第一年，所以這部法律的修改就顯得格外的重要。”

據(jù)她透露，此次立法法修改提出了許多具有針對(duì)性的內(nèi)容，譬如“為了加強(qiáng)人權(quán)保障，增加了一個(gè)規(guī)定，就是國務(wù)院部門和地方政府制定任何規(guī)章，只要沒有上位法律、法規(guī)依據(jù)的，不能減損公民權(quán)利，也不能隨意增加公民的義務(wù)”，而這些都體現(xiàn)了依法治國的精神。