五道防線防范國資流失

王君衛(wèi)

不久前，國務(wù)院國資委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開了第十七次全體會議，研究了《防止國有資產(chǎn)流失和內(nèi)部人控制意見》，據(jù)報道，在內(nèi)部人控制方面，該意見創(chuàng)新性地引入了權(quán)力清單和責(zé)任清單，用以約束國企負(fù)責(zé)人行為;而在防范國有資產(chǎn)流失上也首次采用了負(fù)面清單管理。

但是，僅僅在國資委層面出臺政策，對國有資產(chǎn)流失的治理并不能從根本上解決問題，因?yàn)閲匈Y產(chǎn)流失的本質(zhì)是國有資產(chǎn)的多級代理成本問題。如果沒有看到這一本質(zhì)，那就只抓住國有資產(chǎn)流失問題的表象，治理國有資產(chǎn)流失只把板子僅僅打在國有企業(yè)身上，治理國有資產(chǎn)流失的效果將大打折扣。

國有資產(chǎn)從實(shí)際所有者全體人民，到國有企業(yè)的經(jīng)理層，一共有五級委托代理關(guān)系（不包括國有資本投資運(yùn)營公司在內(nèi)），最初的委托人為全體人民，最終的代理人為國有企業(yè)的經(jīng)理人，其中全國人大、政府、國資委、國有企業(yè)（董事會）在整個委托-代理鏈條中充當(dāng)著雙重角色。

基于國有資產(chǎn)的多層委托代理分析，治理國有資產(chǎn)流失，可以針對不同層級的代理問題進(jìn)行分類治理。一方面對每一層級進(jìn)行制度設(shè)計，明確代理人職責(zé)與約束機(jī)制，完善相應(yīng)的法律制度;另外一方面是加強(qiáng)信息透明。在政府、國資委等具有公權(quán)力的代理人環(huán)節(jié)，其必須在法定范圍內(nèi)履行代理權(quán)，以“法無授權(quán)不可為”為原則;在國有企業(yè)董事會、經(jīng)理層環(huán)節(jié)，應(yīng)充分釋放其活力，其作為代理人，其可“法無禁止皆可為”?；谶@一設(shè)想，最大限度降低代理成本，以實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的根本性治理，可建立五道防線。

第一道防線：完善國有資產(chǎn)法律制度

在這道防線，主要是針對作為國有資產(chǎn)的第一級委托人全國人大，其應(yīng)當(dāng)履行建立法律制度保障的職責(zé)。因國有資產(chǎn)的非人格化，與私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)存在差異，必須有完善的國有資產(chǎn)的法律法規(guī)體系對其保護(hù)，否則會出現(xiàn)“所有者缺位問題”。例如，發(fā)生在2005年的國有資產(chǎn)流失“郎顧之爭”，最終的結(jié)局是，顧雛軍被判構(gòu)成虛報注冊資本罪、違規(guī)披露和不披露重要信息罪、挪用資金罪數(shù)罪并罰判處其有期徒刑10年。可以看到這些罪名與國有資產(chǎn)流失均無直接關(guān)系，這便凸顯了法律在國有資產(chǎn)流失治理中的尷尬地位。

完善國有資產(chǎn)法律制度，還存在很大空間。如，隨著混合所有制的推動，在國有資本不占控制地位的混合所有制企業(yè)中，也面臨著如何防止國有資本怠于維護(hù)自己的權(quán)益，而造成隱形流失的問題。另外，還有如何以具體法律落實(shí)《憲法》規(guī)定的“國有經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量，國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”同時，在制訂具體法律后，全國人大常委會還應(yīng)當(dāng)做好執(zhí)法檢查。

第二道防線：分類推進(jìn)政企分開

政府作為國有資產(chǎn)代理人，其自身的目標(biāo)出現(xiàn)了多元化，會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，可通過政企分開降低代理成本。政府作為代理人，一方面對國有資產(chǎn)有保值增值、利潤最大化等業(yè)績目標(biāo);另一方面政府具有社會管理、宏觀調(diào)控、增加就業(yè)等政績目標(biāo)。實(shí)踐中，政府往往是犧牲業(yè)績?nèi)ゾS護(hù)政績，導(dǎo)致國有資產(chǎn)發(fā)生政策性流失。例如，一些地方政府將國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓作為招商引資的政績工程，為了多招商引資，經(jīng)常發(fā)生賤賣國有資產(chǎn)而發(fā)生大量流失。還有諸如媒體報道的《國有銀行改制外資饕餮盛宴，一年瘋賺10000億》等金融領(lǐng)域的國有資產(chǎn)流失爭議，都是很好的體現(xiàn)，特別是要防止以政府“改革”名義造成國有資產(chǎn)的流失。

在這一級代理人，降低代理成本主要是通過分類推進(jìn)建立國有企業(yè)與政府的“防火墻”，避免行政干預(yù)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。主要做法是，一是要完全隔離政府與商業(yè)類國有企業(yè)的關(guān)系，徹底政企分開;二是將政府與政策性或公共產(chǎn)品類國有企業(yè)的關(guān)系納入法治范圍，依法規(guī)范政府參與企業(yè)決策。

第三道防線：市場化、法治化管資本

國資委的設(shè)立，是防止國有資產(chǎn)流失的重要舉措，是國有資產(chǎn)的第三級代理人。其成立之后，相繼出臺了《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見》等規(guī)范性文件，使得國有資產(chǎn)流失得到有效遏制。但是，由于目前國資委“管人管事管資產(chǎn)”是一種完全行政化的管理模式，導(dǎo)致國有企業(yè)缺乏活力，因而其本身也成為導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的環(huán)節(jié)。

降低這一級代理人的成本，一方面是要規(guī)范其履行出資人方式，用法治化的手段代替過去的審批手段，例如制訂國有資本運(yùn)營的制度規(guī)范、國家所有權(quán)政策等;另外，應(yīng)加強(qiáng)管資本能力建設(shè)，如改組組建國有資本投資運(yùn)營公司，實(shí)現(xiàn)國有資本投資運(yùn)營的專業(yè)化、市場化。

第四道防線：開展國有企業(yè)法律治理

國有企業(yè)的董事會與經(jīng)理層，是國有資本委托代理的最后兩個環(huán)節(jié)，也是國有資產(chǎn)流失治理的關(guān)鍵。一般來說國有資產(chǎn)的流失，往往是以國有企業(yè)為載體來實(shí)現(xiàn)的，包括國有企業(yè)改制、國有企業(yè)經(jīng)營、管理、投資。例如，前不久中信國安集團(tuán)的混合所有制改革就引發(fā)了激烈的國有資產(chǎn)流失的爭議，據(jù)媒體披露5家民企以約56.6億元現(xiàn)金，獲得了凈資產(chǎn)155億元的國安集團(tuán)近80%的股權(quán)，就是因其資產(chǎn)定價、股東遴選等環(huán)節(jié)沒有公開而產(chǎn)生的。針對這兩個環(huán)節(jié)，主要是通過開展國有企業(yè)的法律治理來實(shí)現(xiàn)，能夠使國有企業(yè)的行為納入到法治范圍內(nèi)，當(dāng)然必須有相應(yīng)的配套法律制度來進(jìn)一步規(guī)范國有企業(yè)行為。

國有企業(yè)法律治理的重要環(huán)節(jié)有兩個：一是公司治理與董事會建設(shè)，要嚴(yán)格依照《公司法》的規(guī)定，賦予董事會戰(zhàn)略決策、經(jīng)理層選任、薪酬考核等職權(quán)，同時建立相應(yīng)的董事問責(zé)制度;二是要實(shí)施職業(yè)經(jīng)理人制度，并配套建立市場化的激勵機(jī)制，降低代理成本。

開展國有企業(yè)法律治理的主要內(nèi)容是，國有企業(yè)全體員工共同參與，以各項(xiàng)法律法規(guī)的規(guī)定為核心，以推進(jìn)公司戰(zhàn)略發(fā)展、強(qiáng)化法律風(fēng)險管理、提升危機(jī)處置能力、鏟除內(nèi)部腐敗以及培育全員法律意識為目標(biāo)，運(yùn)用法治方式和手段對企業(yè)的決策、管理與執(zhí)行流程進(jìn)行優(yōu)化，改造國有企業(yè)組織模式，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)運(yùn)營的法治化，最大限度地從根本上降低代理成本，從而杜絕國有資產(chǎn)流失。

第五道防線：建立司法保護(hù)機(jī)制

在委托代理鏈條中，除了用制度規(guī)范完善委托代理關(guān)系外，還應(yīng)當(dāng)引入外部的監(jiān)督機(jī)制和司法救濟(jì)，作為國有資產(chǎn)流失治理的最后一道防線。目前，司法實(shí)踐中大多數(shù)是針對國有資產(chǎn)流失涉及的犯罪行為進(jìn)行司法追究，對未涉及犯罪的隱形國有資產(chǎn)流失因國有資產(chǎn)的非人格化，沒有主體來維權(quán)。十八屆四中全會提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，因此應(yīng)探索在國有資產(chǎn)流失治理中，引入檢察機(jī)關(guān)公益訴訟。