宋代的政權(quán)治理及其當(dāng)代借鑒
——以控制論為視角

■方寶璋 李中福

宋代的政權(quán)治理及其當(dāng)代借鑒
——以控制論為視角

■方寶璋 李中福

宋代政策工具制定和實(shí)施的關(guān)鍵是控制主體（君主與各級(jí)官吏），強(qiáng)調(diào)控制主體（各級(jí)官吏）的選拔、任用、監(jiān)察與考核，而管制、協(xié)調(diào)、服務(wù)政策等工具則依據(jù)控制客體（民眾）的行為而制定和實(shí)施，旨在達(dá)到有序、高效與和諧，實(shí)現(xiàn)長治久安。在政策實(shí)施的控制過程中，重視負(fù)反饋、前饋機(jī)制和市場反饋調(diào)節(jié)。宋代政策工具控制系統(tǒng)對(duì)當(dāng)代的借鑒主要有：治國首先必須治黨、治吏；綜合使用協(xié)調(diào)、服務(wù)、管制政策工具；重視反饋機(jī)制的作用，達(dá)到治理控制綜合效果最優(yōu)。

控制論；宋代；政策工具

方寶璋，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)史首席教授、博士生導(dǎo)師；

李中福，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，南昌大學(xué)信息工程學(xué)院講師。（江西南昌 330013）

宋代復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治活動(dòng)產(chǎn)生了一些前所未有的問題，使政府管理思想更趨豐富且頗有創(chuàng)新性,但目前以控制論為視角的研究較少。本文試從控制論的視角，考察宋代的有關(guān)制度政策，分析宋代政策工具的思想與實(shí)踐，發(fā)掘闡述其中暗含的哲理，進(jìn)而為我國現(xiàn)行政府管理體制全面深化改革提供歷史啟迪。

一、制定和實(shí)施政策工具的控制主體與客體

無論從主體還是從客體看，管理控制都是人（管理者）進(jìn)行的控制和對(duì)人（被管理者）進(jìn)行的控制。人是核心的要素，所有的管理活動(dòng)都是通過人來完成的，這在宋代也不例外。從嚴(yán)格意義上說，在封建君主專制政體之下，真正的控制主體只有一人，即封建君主，而各級(jí)官吏則具有雙重身份：對(duì)民眾來說，他們是控制主體，代表封建王朝制定和實(shí)施各種政策工具，對(duì)國家進(jìn)行管理；但相對(duì)于封建君主和上司來說，他們又是控制客體，受到封建君主和上司的支配。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的委托代理理論告訴我們，委托代理關(guān)系是“一個(gè)人或一些人（委托人）委托一個(gè)人或一些人（代理人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系”［1］。財(cái)產(chǎn)所有者是委托人，財(cái)產(chǎn)經(jīng)營者是代理人。這種委托代理關(guān)系在中國古代國家管理中也是同樣存在的。在封建君主專制制度下，君主就是整個(gè)國家的所有者，即所謂 “普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。而各級(jí)官吏則是君主的代理人，接受君主的委托管理全國各種事務(wù)。但是從人的私利本性來說，雙方的目標(biāo)必然存在不一致的地方，都是為自己謀取利益的最大化。封建君主作為委托人，盡力維護(hù)其家天下的最大權(quán)益；各級(jí)官吏作為代理人，為獲取更高的官職和更大的權(quán)力，享受更高的俸祿和獲得更多的尋租機(jī)會(huì)，可能會(huì)損害委托人的利益。同時(shí)，委托人和代理人之間存在的信息不對(duì)稱，會(huì)引起事前的“逆向選擇”和事后的“道德風(fēng)險(xiǎn)”等代理問題。這種代理問題使委托人具有控制主體的身份，對(duì)代理人（已具有了控制客體的身份）進(jìn)行控制監(jiān)督。在宋代，這種控制監(jiān)督主要是通過對(duì)各級(jí)官吏選拔、任用、監(jiān)督、考核四個(gè)方面進(jìn)行的。

在選官方面，宋代注意選拔德才兼?zhèn)涞娜瞬?。在科舉內(nèi)容上重經(jīng)義、明法，有助于提高官吏的執(zhí)政能力和判案水平。在考試中把唐代的別頭試、糊名法制度化，并創(chuàng)立了謄錄法，有利于公平競爭，防止科場中徇私舞弊，更好地為國家選拔具有真才實(shí)學(xué)的人才，優(yōu)化官僚隊(duì)伍。

宋代任官制度大致可分為三個(gè)層面：“自兩府而下，至侍從官，悉廩圣旨，然后除授，此中書不敢專也。自卿監(jiān)而下及已經(jīng)進(jìn)擢，或寄祿至中散大夫者，皆由堂除，此吏部不敢預(yù)也。自朝議大夫而下，受常調(diào)差遣者，皆歸吏部，此中書不可侵也?！保?］(P8964-8965)宋朝通過這三個(gè)層面任官制度，使皇帝、宰執(zhí)、吏部分別擁有不同層面的任官權(quán)，從而通過任官權(quán)牢牢掌握對(duì)各級(jí)官吏的控制權(quán)。宋朝廷尤其重視選任監(jiān)司，因?yàn)楸O(jiān)司任用得當(dāng)，就能委托監(jiān)司選好州縣官，把地方治理好。

宋代的監(jiān)察官吏制度也比前代更為嚴(yán)密。中央設(shè)御史臺(tái)為監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)百官隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)糾彈。宋代的地方監(jiān)察制度在古代頗具特色。一是路級(jí)設(shè)監(jiān)司，即轉(zhuǎn)運(yùn)司、提刑司和常平司，通過分割地方路級(jí)事權(quán)達(dá)到加強(qiáng)中央集權(quán)，通過互察、互申、共同參與某項(xiàng)事務(wù)達(dá)到互相監(jiān)督，共同擁有監(jiān)察地方官員的職責(zé)。二是州郡設(shè)通判，既是州郡副長官，又是州郡監(jiān)察官，擁有監(jiān)察知州及所部州縣官吏的職權(quán)。宋代御史和監(jiān)司是皇帝的耳目之官，后者還執(zhí)掌一路的大權(quán)，因此，一般由皇帝選任，以便更好地對(duì)宰相及高級(jí)官吏進(jìn)行監(jiān)察，并加強(qiáng)對(duì)地方控制。州郡通判一般也不能由州郡長官奏辟或保舉，使通判能行之有效地監(jiān)察州郡長官。

宋代對(duì)官吏的考核是治吏的重要工具，與前代相比有重要發(fā)展。一是在主持考課的官吏中，監(jiān)察官的作用逐漸加強(qiáng)。這不僅保證了考核的如實(shí)公允，而且顯示出考核具有督察官吏、肅清吏治的職能。二是朝廷在考核地方官員時(shí)，比較科學(xué)地設(shè)置了一套簡約、易于操作的以人口、墾田、賦稅、獄訟、盜賊、賑恤等為考核內(nèi)容的考核指標(biāo)。尤其在對(duì)官吏經(jīng)濟(jì)政績考核時(shí)，采取比祖額之增虧、比遞年（謂前一年）之增虧等多項(xiàng)指標(biāo)，并給予相應(yīng)獎(jiǎng)懲。這些方法使對(duì)官吏經(jīng)濟(jì)政績的量化考核評(píng)估比較準(zhǔn)確、客觀公正和科學(xué)合理，在一定程度上發(fā)揮了激勵(lì)的作用，促使官員廉政勤政，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展。

從時(shí)間序列上，在宋代對(duì)官吏的選拔、任用、監(jiān)察、考核中，任用是核心。選拔側(cè)重于事前控制，屬于積極控制，因?yàn)槿邕x拔出的官吏均是德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才，那就大大減少了在任用官吏環(huán)節(jié)的失控，防患于未然。監(jiān)察側(cè)重于事中同步控制，基本上仍可屬于積極控制，即在官吏任職期間，如隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題隨時(shí)提出糾彈，及時(shí)制止任用官吏環(huán)節(jié)出現(xiàn)的失控，防患于萌芽?？己藙t側(cè)重于事后控制，屬于消極控制，即在官吏某一階段任職期結(jié)束時(shí)進(jìn)行檢查評(píng)估，這對(duì)官吏雖然有激勵(lì)機(jī)制，但如發(fā)現(xiàn)任用官吏失控問題，很難彌補(bǔ)其造成的危害損失，同時(shí)也毀掉了一批官吏，因此，只能起懲弊于后的作用。

在宋代政策工具控制系統(tǒng)中，控制主體是關(guān)鍵，政策工具制定和實(shí)施的最終效果還是取決于控制主體。因此，宋代君主在治理國家中，與其說治民，毋寧說是在治官，換言之，通過治官達(dá)到治民。韓非早就指出：“吏者，民之本、綱者也，故圣人治吏不治民。”［3］(P781)中國古代歷朝最高統(tǒng)治者為維護(hù)自己對(duì)全國臣民的控制，高度重視治吏，其主要手段就是加強(qiáng)對(duì)官吏的選拔、任用、監(jiān)察與考核。

二、政策工具的控制手段及目標(biāo)

管理控制主要是通過對(duì)人行為的控制來達(dá)到其目標(biāo)的?？偟恼f來，宋代的控制主體依據(jù)控制客體的三種不同性質(zhì)的行為，采取不同的政策工具。

（一）管制為主的政策工具

朝廷對(duì)謀反、叛逆、殺人、盜竊、官吏貪贓等嚴(yán)重的社會(huì)犯罪采取嚴(yán)厲的禁戒與鎮(zhèn)壓，如派軍隊(duì)緝拿、逮捕社會(huì)犯罪分子，然后依據(jù)刑法予以嚴(yán)厲的懲處，對(duì)那些嚴(yán)重威脅其統(tǒng)治的農(nóng)民和士兵起義，甚至派軍隊(duì)予以鎮(zhèn)壓。隱瞞戶口和嚴(yán)重兼并土地，會(huì)影響國家的賦稅征收、徭役征派，并使田賦負(fù)擔(dān)不均，為此，朝廷依靠手中擁有的權(quán)力，對(duì)百姓強(qiáng)制實(shí)施戶口登記和劃定，頒布法令限制占田，對(duì)田地進(jìn)行核查，以此作為征收賦稅的依據(jù)。朝廷為解決財(cái)政上入不敷出的危機(jī)，對(duì)茶、鹽、酒等實(shí)行嚴(yán)密的專賣管制，嚴(yán)厲打擊私產(chǎn)私販，以此來保證國家成為壟斷利潤的獨(dú)占者。朝廷把貨幣制造和發(fā)行大權(quán)牢牢地掌握在自己手中，借此取得對(duì)社會(huì)財(cái)富的支配權(quán)。

宋代朝廷在財(cái)政賦稅的治理中，雖然沒有采取像禁戒與鎮(zhèn)壓那么剛性的強(qiáng)制，但總的傾向還是一致的，即通過國家命令、政策等予以實(shí)施。如在征收各種苛捐雜稅時(shí)，必然不同程度地遭到百姓的抵觸和反抗，政府如要按時(shí)足額予以征收，必須采用各種強(qiáng)制手段，如催科，懲治拖欠不交、拒絕交納者。宋代節(jié)流中的裁減冗兵、冗官，更要依賴自上而下的強(qiáng)制途徑，即皇帝通過頒布詔書，強(qiáng)制性地命令有關(guān)軍隊(duì)或部門予以精簡。至于集中財(cái)權(quán)，事關(guān)權(quán)力的分配和官僚機(jī)制的調(diào)整，只有依靠最高控制主體的權(quán)威，通過詔令圣諭，才有可能強(qiáng)制執(zhí)行。

兩宋在300余年的統(tǒng)治中，自始至終面臨著不同程度的內(nèi)憂外患，社會(huì)矛盾比較尖銳，財(cái)政上入不敷出的危機(jī)時(shí)有發(fā)生。面對(duì)這種形勢(shì)，宋朝廷通過實(shí)施嚴(yán)密的管制，即禁戒、鎮(zhèn)壓、命令等強(qiáng)制性的手段，以穩(wěn)定社會(huì)，克服財(cái)政危機(jī)，從而達(dá)到使整個(gè)國家能正常有序運(yùn)轉(zhuǎn)的控制目標(biāo)。

（二）協(xié)調(diào)為主的政策工具

宋代封建商品經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，為順應(yīng)這一歷史潮流，政府在管理中逐漸引入市場激勵(lì)機(jī)制、自由競爭機(jī)制和民營部門的管理方法與手段，以最大限度地發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)、提高財(cái)政收入，進(jìn)而穩(wěn)定統(tǒng)治。在特許經(jīng)營與契約治理方面，對(duì)一些傳統(tǒng)的政府經(jīng)營領(lǐng)域，如對(duì)鹽、茶、酒的專賣，有意識(shí)地引進(jìn)市場機(jī)制，逐步探索從直接全面專賣到間接部分專賣的實(shí)踐；創(chuàng)造性地以高商業(yè)利潤吸引商人，把解決沿邊軍需供給難題納入市場化體系；在酒坊、官田、鹽井、河渡、商稅場務(wù)等推行買撲承包制，通過投標(biāo)競爭，激活經(jīng)營機(jī)制，壓縮政府管理成本，保證國家財(cái)政收入最大化，并促進(jìn)市場的公平競爭和資源的合理配置；在礦冶業(yè)上完成了從官府壟斷經(jīng)營到承買制、從勞役制到雇募制、從定額制到抽分制的轉(zhuǎn)化，激活了生產(chǎn)者的主動(dòng)性和積極性，克服了官營壟斷的僵化體制和低效率，降低管理成本，從而提高礦冶業(yè)的經(jīng)營效益。

宋朝無論是勸勉農(nóng)民耕墾，還是課民植樹，主要還是采取正面獎(jiǎng)賞激勵(lì)或給予優(yōu)惠條件的辦法，一般不采取行政性的強(qiáng)制手段。因?yàn)橹挥胁扇衩愕霓k法，才能提高生產(chǎn)者的積極性，收到耕墾、植樹的最佳效益。同時(shí)，朝廷把勸課農(nóng)桑作為考核各級(jí)地方官員必不可少的內(nèi)容，以此督促官員充分發(fā)揮這一政策工具的應(yīng)有作用。在宋代，朝廷和各級(jí)地方官員常發(fā)布勸農(nóng)文，宣傳務(wù)農(nóng)重谷國策，引導(dǎo)民眾積極務(wù)農(nóng)、勤于耕作。據(jù)《文淵閣四庫全書》檢索，宋代是中國古代頒布勸農(nóng)文數(shù)量最多的朝代。

宋朝由于先后對(duì)遼、西夏、金的戰(zhàn)爭，使軍費(fèi)支出龐大，加上冗官、冗費(fèi)，財(cái)政危機(jī)不時(shí)發(fā)生，沿邊長期大規(guī)模的遠(yuǎn)途軍需供給成為朝廷面臨的一大難題。與此同時(shí)，高度發(fā)達(dá)的商品經(jīng)濟(jì)使不少有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到私營工商業(yè)的優(yōu)越性，紛紛主張?jiān)诠贍I工商業(yè)中注入私營工商業(yè)自由競爭的積極因素。因此，無論對(duì)特許經(jīng)營與契約治理，還是對(duì)勸勉與調(diào)解治理，使用以協(xié)調(diào)為主的政策工具，可以達(dá)到使整個(gè)社會(huì)高效運(yùn)作的控制目標(biāo)。［5］（P131）

（三）服務(wù)為主的政策工具

宋代以服務(wù)為主的治理思想與實(shí)踐主要體現(xiàn)在政府救助和興辦公共事業(yè)方面。宋人在天災(zāi)人禍較為頻繁的情況下，構(gòu)建了十分系統(tǒng)的社會(huì)求助體系。一是在平時(shí)，政府救助工作主要圍繞著收養(yǎng)貧困人口、醫(yī)治貧困病患者和埋葬貧困死者而展開，設(shè)立了福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、漏澤園、養(yǎng)濟(jì)院等眾多的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行這項(xiàng)工作。二是在災(zāi)害發(fā)生之前，朝廷通過興修水利、重視滅蝗、植樹造林、完善糧食倉儲(chǔ)等防患于未然。三是在災(zāi)害發(fā)生期間，朝廷采取盡早就地賑災(zāi)，盡可能防止災(zāi)情蔓延惡化；就地在安置災(zāi)民、防止傳染病流行、穩(wěn)定社會(huì)等方面比異地安置更為有利。同時(shí)，朝廷還通過以工代賑、多方籌集賑災(zāi)經(jīng)費(fèi)、荒年募兵等多種措施來控制減輕災(zāi)情。四是在災(zāi)害發(fā)生之后，朝廷通過資助災(zāi)民口糧、返程經(jīng)費(fèi)，配給土地，提供糧種、農(nóng)具，減免賦稅等幫助災(zāi)民盡快恢復(fù)生產(chǎn)。［6］（P32-37）

宋代還重視興辦公共事業(yè)，為全體民眾，尤其是其中的弱勢(shì)群體，提供保護(hù)和救助。如朝廷通過興建農(nóng)田水利工程、治河、植樹造林等，使民眾避免遭受水旱之災(zāi)；通過修建城池、種植樹木形成軍事防御帶，以抵御外敵的入侵；通過修建橋梁道路、疏通河道、治理港口、市政建設(shè)和管理以維護(hù)交通暢通、行旅安全；通過城市防火滅火體制建設(shè)，來保護(hù)市民的生命與財(cái)產(chǎn)安全；通過將排水、供水系統(tǒng)納入城市規(guī)劃中，為市民生活提供方便。

宋代天災(zāi)人禍頻仍，但由于朝廷重視社會(huì)救助和興辦公共事業(yè)，因此，即使在自然災(zāi)害、北宋滅亡的巨大沖擊下，內(nèi)部還是比較和諧穩(wěn)定，沒有失去民心，使南宋長期偏安東南。總之，宋代以服務(wù)為主的政策工具，其主要達(dá)到使整個(gè)社會(huì)緩和矛盾、和諧穩(wěn)定的控制目標(biāo)。［7］（P29-33）

綜上所述，從控制論的角度看，宋代政策工具大致分為三個(gè)層面和一個(gè)關(guān)鍵。第一層面是以政府管制為主的治理，通過命令、禁戒、鎮(zhèn)壓等手段強(qiáng)制民間組織及個(gè)人遵守、服從。管制較容易實(shí)施和管理，效果具有直接性，更適用于作為處理危機(jī)的工具，能使社會(huì)在嚴(yán)密控制下保持有序。但管制會(huì)限制自愿性和私人活動(dòng)，可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的低效率、高成本，控制質(zhì)量下降，并可能出現(xiàn)反彈，產(chǎn)生社會(huì)與政府的對(duì)立，甚至惡化為沖突等。［8］（P131-133）第二層面是以政府協(xié)調(diào)為主的治理，通過市場化協(xié)商、引導(dǎo)、調(diào)解等途徑使政府與民間組織、個(gè)人自愿平等合作，動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與，最大限度增進(jìn)共同利益。政府協(xié)調(diào)為主的治理能降低政府管制的成本，提高參與方的積極性，有效配置資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免社會(huì)與政府的對(duì)立，能使社會(huì)保持高效的運(yùn)作。但是，這種治理會(huì)弱化政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的直接控制，有時(shí)短期之內(nèi)還會(huì)減少財(cái)政收入，削弱政府的權(quán)力。第三層面是政府通過對(duì)社會(huì)的服務(wù)，即通過救助進(jìn)行賑災(zāi)、救濟(jì)，興辦公共事業(yè)等。其著眼點(diǎn)是保障弱勢(shì)群體最起碼的生存條件，為全體民眾提供必要的公共產(chǎn)品，從而使社會(huì)保持和諧穩(wěn)定。一個(gè)關(guān)鍵是任何政策工具必須通過各級(jí)官吏加以執(zhí)行，因此應(yīng)加強(qiáng)對(duì)官吏的選拔、任用、監(jiān)察和考核。［9］（P56）

三、政策工具中的反饋機(jī)制

就控制論自身的內(nèi)在要求看，一個(gè)系統(tǒng)如要達(dá)到控制目標(biāo)，就必須具有反饋功能。因?yàn)橛辛朔答?，才有可能接收必要而充分的外部信息，作為新的輸入，及時(shí)對(duì)熵增方向施以暫時(shí)的、局部的逆轉(zhuǎn)，借以調(diào)節(jié)、糾正系統(tǒng)的偏差，保持系統(tǒng)的穩(wěn)定平衡，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的目標(biāo)。如果沒有反饋，或反饋不足、反饋過度，或反饋方式選擇不當(dāng)，都會(huì)造成系統(tǒng)的失衡無序，甚至解體。

在中國古代，宋代是政治上比較寬松開明的時(shí)代。宋太祖曾立下誓碑，要求皇帝子孫不誅殺大臣、士大夫和言事人。揆諸史籍，太祖之后諸位皇帝，基本上做到了謹(jǐn)守誓約，比較優(yōu)待知識(shí)分子，除非罪大惡極，一般不予誅殺；對(duì)上書言事、犯顏直諫之人，一般都較寬容，更不會(huì)加罪處以極刑。［10］（P181-184）

在這樣的政治氛圍下，宋代朝廷上下敢于發(fā)表不同的言論，形成了比較良好的系統(tǒng)反饋機(jī)制，用以調(diào)節(jié)、糾正系統(tǒng)出現(xiàn)的偏差，使政策工具的制定、實(shí)施能達(dá)到長治久安的控制目標(biāo)。如宋神宗時(shí)期掀起熙寧變法，以王安石為首的變法派和以司馬光為首的反變法派展開了激烈的辯論，甚至在神宗面前唇槍舌劍，互相攻擊、爭吵。［11］（P18）但神宗基本上允許不同觀點(diǎn)的存在，即使司馬光后來因意見不被采納而提出辭官，神宗仍一再挽留。神宗對(duì)不同意見的寬容，客觀上使宋朝廷能保持著一個(gè)良好的系統(tǒng)反饋機(jī)制，各種不同意見暢通無阻，上達(dá)最高控制主體皇帝，為其制定、實(shí)施政策工具提供信息參考。［12］（P29）

宋代皇帝不僅為朝廷能面見天尊的大臣提供奏言的制度保障，而且還設(shè)立了登聞鼓院、登聞檢院，專門負(fù)責(zé)接收官民的上書。凡文武官員及士民章奏表疏，涉及有關(guān)朝政得失、公私利害、理雪冤濫，甚至軍期機(jī)密，無成例通進(jìn)的，都可先向登聞鼓院投進(jìn)，上達(dá)皇帝。如被拒絕，再投登聞檢院。檢院收到上書后，如事關(guān)緊急，必須即日上達(dá)皇帝，否則5日一次通進(jìn)。宋代皇帝設(shè)立登聞鼓院、登聞檢院兩個(gè)機(jī)構(gòu)來接收官民上書，可見其對(duì)下情上達(dá)的重視。宋朝皇帝作為國家系統(tǒng)的最高控制主體，在治國中清醒地認(rèn)識(shí)到通過反饋機(jī)制，來調(diào)整、糾正統(tǒng)治政策的偏差失誤。［13］（P29-33）

一般說來，系統(tǒng)的反饋可分為負(fù)反饋和正反饋。使用負(fù)反饋是有意識(shí)、有目的地對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行“校正”，有利于制約偏離目標(biāo)的行為，使系統(tǒng)的運(yùn)行沿著減少偏差的方向發(fā)展，始終趨向于它的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)控制主體的目的。相反，在大多數(shù)情況下，使用正反饋則對(duì)系統(tǒng)會(huì)起增大誤差的作用，使系統(tǒng)的運(yùn)行越來越偏離它的目標(biāo)，甚至失去控制，最終導(dǎo)致系統(tǒng)的解體。宋代皇帝設(shè)立登聞鼓院、登聞檢院，其用意就是保障負(fù)反饋，即官民與朝廷目前的政策法令、施政措施相左的意見、呼聲，或者冤情、怨恨等能上達(dá)天聽，以便于朝廷補(bǔ)偏救弊。如雍熙元年（984），開封民間一位極平常的李姓女子因財(cái)產(chǎn)繼承案件通過登聞鼓院讓太宗皇帝知曉，其影響的結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過這個(gè)案件本身。太宗從這一微小的負(fù)反饋中了解到全國冤情甚多，于是立即采取補(bǔ)救措施，派御史等官員重新審理判決刑獄，處罰了一批懈怠瀆職的官吏，獎(jiǎng)勵(lì)了一批辦事勤勉廉明的官吏，更重要的是制定了地方各州必須10天審理一批囚犯的制度。宋朝皇帝作為最高控制主體，對(duì)負(fù)反饋之重視，由此可見一斑。［14］（P53-55）

更有甚者，宋朝皇帝通過及時(shí)掌握負(fù)反饋，化解了嚴(yán)重威脅其統(tǒng)治的兵變等。如靖康元年（1126）二月，北宋軍民因朝廷罷免抗金名將李綱而群情義憤，“遂撾登聞鼓，山呼動(dòng)地。殿帥王宗濋恐生變，奏上勉從之”［4］(P424)。欽宗皇帝審時(shí)度勢(shì)，立即恢復(fù)了李綱右丞的官職，并讓他擔(dān)任京城防御史，因此而安撫了軍民，平息了一場兵變。

四、當(dāng)代啟示

縱觀中國管理史的變遷，其過程顯示出很強(qiáng)的路徑依賴。宋代的政策工具思想與實(shí)踐，今人看來顯得簡單、粗糙，但其反映的一些理念與哲理，至今仍有深刻的影響。因此，建設(shè)具有中國特色的社會(huì)主義政府管理理論和制度，宋代的歷史經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）治國首先必須治黨、治吏

當(dāng)前，在國家治理中，黨和政府以及各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，作為控制主體，是政策工具制定和實(shí)施的關(guān)鍵。政府的協(xié)調(diào)、服務(wù)、管制等政策工具再好，如果控制主體（執(zhí)政黨和政府）腐敗墮落，以權(quán)謀私，搞權(quán)錢交易，貪污受賄，那么這些政策工具同樣發(fā)揮不了作用，甚至異化為他們以權(quán)謀私的工具。因此，要發(fā)揮好這些政策工具的作用，最關(guān)鍵必須解決好黨和政府的腐敗問題。

宋代的控制理念告訴我們，官員作為政策工具的執(zhí)行者，事關(guān)政府管理好壞的關(guān)鍵。黨和政府要把國家治理好，首先必須把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部控制管理好。在控制管理各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部中，應(yīng)該抓住4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、任用、監(jiān)督與考核，其中任用是中心，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是第一把手任用得當(dāng)，這級(jí)政府或部門的吏治就有了保證。以任用為中心，選拔是任用的事前控制，換言之，是任用的第一道關(guān)口，是最積極、最重要的控制。因?yàn)槿缒茉诘谝坏狸P(guān)口選拔出真正德才兼?zhèn)涞娜瞬?，?yōu)化純潔干部隊(duì)伍，就能使吏治清廉。

目前，在選拔公務(wù)員和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)流行職位或職務(wù)考試，這有它的必要性。但是，我們必須意識(shí)到，干部的“德”很難通過考試測驗(yàn)出來，“德”必須通過具體、細(xì)致的考察。在考察干部的德行時(shí)，其生活作風(fēng)、群眾口碑等應(yīng)作為重要的參考。從目前發(fā)現(xiàn)的官員腐敗問題來看，絕大多數(shù)官員貪污受賄等經(jīng)濟(jì)問題與平時(shí)生活奢侈、道德敗壞等密切相關(guān)，而且其劣跡在群眾中早已傳聞。即使“才”能通過考試得到大致了解，但也并不全面，還要通過考核平時(shí)的業(yè)績和實(shí)際才干，才能得出比較全面客觀的結(jié)論，最終作為選拔干部的依據(jù)。

當(dāng)今，領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，與權(quán)力過于集中和缺乏制約監(jiān)督，尤其是各級(jí)黨和政府中第一把手權(quán)力過大、監(jiān)督缺位有很大的關(guān)系。因此，黨和政府在任用干部時(shí)必須把好第二道關(guān)口，即對(duì)干部的監(jiān)督。監(jiān)督是事中同步控制，貫穿于干部任期的整個(gè)過程，也屬于積極的控制。通過監(jiān)督可以有效對(duì)權(quán)力實(shí)施制約、監(jiān)控，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。目前，我國監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置體制是上級(jí)業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)和同級(jí)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，這弱化了監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督制約。借鑒宋代御史監(jiān)察機(jī)關(guān)直屬皇帝領(lǐng)導(dǎo)的制度安排，我國監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置體制的改革可分為兩步進(jìn)行：第一步是先變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)關(guān)不再受同級(jí)黨政的領(lǐng)導(dǎo)，就可處于相對(duì)獨(dú)立的地位，更好地行使自己的權(quán)力。第二步是逐步強(qiáng)化和完善各級(jí)人民代表大會(huì)，使之承擔(dān)和充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的作用，真正負(fù)起監(jiān)督各級(jí)政府的作用。待這一制度成熟完善后，再將各級(jí)監(jiān)察、監(jiān)督機(jī)關(guān)隸屬各級(jí)人民代表大會(huì)管轄，從而實(shí)現(xiàn)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，穩(wěn)妥解決各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)，尤其是第一把手監(jiān)督缺位、權(quán)力無法得到制約和監(jiān)督的問題。

當(dāng)前，黨和政府對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核還沒有充分獎(jiǎng)善懲惡，經(jīng)常流于形式、走過場?？己穗m然側(cè)重于干部在某一任職期結(jié)束時(shí)的事后檢查評(píng)價(jià)，屬于消極控制，但其作為對(duì)各級(jí)干部的第三道控制關(guān)口，還是很有必要的，具有懲弊于后和激勵(lì)的作用，并且通過考核可以更好地提拔德才兼?zhèn)?、政績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部。正由于考核是控制各級(jí)干部的第三道關(guān)口，因此，首先，我們可借鑒宋代的做法，組織紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門與組織人事部門配合，切實(shí)發(fā)揮考核在提高各級(jí)干部執(zhí)政能力、廉政勤政、優(yōu)化干部隊(duì)伍等方面應(yīng)有的作用。其次，必須科學(xué)設(shè)置一套考核指標(biāo)體系。當(dāng)前，政府管理活動(dòng)日益復(fù)雜化，考核指標(biāo)因考核對(duì)象的不同而不同，使考核指標(biāo)體系設(shè)置困難。宋代以人口、墾田、賦稅、獄訟、盜賊、賑恤等作為考核指標(biāo)體現(xiàn)了以簡馭繁、抓關(guān)鍵點(diǎn)和重點(diǎn)指標(biāo)、可操作性強(qiáng)的設(shè)計(jì)思路，并通過將其量化使考核準(zhǔn)確化、科學(xué)化，從而避免了考核的主觀隨意性。當(dāng)今，我們?cè)谠O(shè)計(jì)干部考核指標(biāo)體系時(shí)，也應(yīng)該化繁為簡，從紛繁復(fù)雜的各項(xiàng)指標(biāo)中找出能準(zhǔn)確反映官員政績的關(guān)鍵指標(biāo)，根據(jù)評(píng)價(jià)內(nèi)容分項(xiàng)確定權(quán)重，根據(jù)考核結(jié)果計(jì)算得分，然后按照得分評(píng)定優(yōu)良、合格與否各個(gè)等級(jí)，依據(jù)等級(jí)予以獎(jiǎng)懲。只有把考核落到實(shí)處，才能克服流于形式、走走過場的弊端。

（二）綜合運(yùn)用協(xié)調(diào)、服務(wù)、管制三種政策工具

從新中國成立至改革開放前，我國由于受“極左”思潮的影響，在政府管理體制中過分強(qiáng)調(diào)管制為主的政策性工具，即所謂的加強(qiáng)無產(chǎn)階級(jí)專政，而對(duì)協(xié)調(diào)為主的政策性工具則重視不夠，很少使用。從現(xiàn)代的政府治理理論看，如何應(yīng)用好以協(xié)調(diào)為主的政策性工具，是衡量政府管理控制社會(huì)能力和水平的關(guān)鍵性指標(biāo)，也是政府管理從統(tǒng)治到治理的標(biāo)志。

我國的改革開放取得了舉世矚目的偉大成就，但隨著改革的縱深發(fā)展，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題。對(duì)其中一些問題，政府必須采取協(xié)調(diào)為主的政策性工具才能妥善解決。如對(duì)因利益分配的變化引起的社會(huì)各階層的矛盾、因貧富差距引起的不安定因素等，政府應(yīng)積極主動(dòng)地予以協(xié)調(diào)平衡，可采取稅收性工具予以調(diào)節(jié)，對(duì)高收入人群征收所得稅，多收入多征，少收入少征，從而達(dá)到公平與效益的兼顧，既要考慮縮小收入分配的差距，又要貫徹按勞分配、多貢獻(xiàn)多得的激勵(lì)機(jī)制。由于因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而引起的環(huán)境生態(tài)問題，政府應(yīng)從市場性工具入手，環(huán)境污染應(yīng)計(jì)入企業(yè)生產(chǎn)成本，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)治理環(huán)境費(fèi)用。同時(shí)，政府在宏觀調(diào)控中應(yīng)倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)，治污減排，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府在經(jīng)濟(jì)管理中，應(yīng)堅(jiān)持與企業(yè)平等對(duì)話，不強(qiáng)制、不包辦，充分尊重企業(yè)的合理利益與經(jīng)營自主權(quán)，尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府既不越位，也不缺位，重在宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)，幫助企業(yè)解決遇到的問題。

當(dāng)前，我國社會(huì)總體上是和諧的，但也存在不少影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的因素。面對(duì)這些因素，政府必須通過服務(wù)性為主的政策工具予以解決，對(duì)民眾提供保護(hù)與救助，這是政府應(yīng)盡的職責(zé)。如對(duì)百姓就業(yè)難問題，政府應(yīng)通過職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為失業(yè)者提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)，通過職業(yè)培訓(xùn)提高他們?cè)倬蜆I(yè)的能力，從而提高社會(huì)總體就業(yè)率，尤其是弱勢(shì)群體的就業(yè)率。政府應(yīng)有效控制日益高漲的房價(jià)，籌資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，妥善解決城市居民住房難問題。

當(dāng)今，政府使用服務(wù)性政策工具的重要內(nèi)容是社會(huì)救助。對(duì)重大的天災(zāi)人禍，由于情況緊急且耗資巨大，往往要由政府動(dòng)員組織全國的力量，對(duì)受災(zāi)地區(qū)和災(zāi)民提供無償援助。當(dāng)突發(fā)性的災(zāi)害得到有效控制后，政府應(yīng)盡可能動(dòng)員和組織災(zāi)民進(jìn)行生產(chǎn)自救，或?yàn)閺V大災(zāi)民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，盡快恢復(fù)受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)和正常的生活秩序。在平時(shí)，政府應(yīng)重視對(duì)困難群眾的救助，完善城市低保、農(nóng)村五保供養(yǎng)、特困戶的救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助等制度，完善優(yōu)撫安置政策。政府應(yīng)發(fā)展以扶老、助殘、救孤、濟(jì)困為重點(diǎn)的社會(huì)福利，提高福利水平，保障弱勢(shì)群體基本的生活條件。

改革開放以來，我國雖然綜合國力日益強(qiáng)大，但也存在著一些令人擔(dān)憂的隱患，如官員腐敗問題屢懲不絕；社會(huì)不穩(wěn)定因素難以消除，因此，我們?cè)谕晟普畢f(xié)調(diào)、服務(wù)為主的政策工具時(shí)，絲毫不能放松以管制為主的治理，黨和政府代表中國最廣大人民的根本利益，對(duì)嚴(yán)重危害廣大民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重威脅國家獨(dú)立統(tǒng)一、安定團(tuán)結(jié)的犯罪分子、外部侵略勢(shì)力，要實(shí)行嚴(yán)厲管制和堅(jiān)決還擊。

對(duì)管理者來說，管制并不意味著局限于處理對(duì)抗性的矛盾，有些非對(duì)抗性的矛盾在采取協(xié)調(diào)、服務(wù)為主的治理時(shí)，也可適當(dāng)輔以管制性的治理。如前所述，對(duì)當(dāng)代嚴(yán)重的資源耗竭、環(huán)境污染問題，政府以協(xié)調(diào)性政策工具為主，但也可適當(dāng)運(yùn)用管制性政策工具，強(qiáng)制執(zhí)行節(jié)能減排，關(guān)閉或遷移一些污染嚴(yán)重的企業(yè)。這對(duì)節(jié)約能源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路，都是非常必要的。又如政府重視糧食生產(chǎn)，存儲(chǔ)足夠的糧食以備荒年是屬于服務(wù)性的政策工具。另一方面，政府為保證糧食的生產(chǎn)與充足的供給，必須對(duì)那些大片占用良田的行為予以管制，嚴(yán)格用地審批制度，特別是對(duì)非農(nóng)田用地更要從嚴(yán)審批。

另外，我們必須清醒地看到，管制有很大的局限性，容易導(dǎo)致低效甚至無效，激化矛盾沖突，因此，隨著社會(huì)的不斷文明進(jìn)步，國民素質(zhì)的日益提高，國內(nèi)外環(huán)境的總體穩(wěn)定，政府應(yīng)盡量少用管制性的政策工具，多運(yùn)用協(xié)調(diào)和服務(wù)性政策工具。

（三）重視反饋機(jī)制的作用

反饋、信息和控制是控制論的三要素，任何系統(tǒng)只有通過反饋，才能實(shí)現(xiàn)控制，在治理控制國家中也是如此，管理決策正確與否又和能否及時(shí)準(zhǔn)確地獲取足夠的信息有直接的關(guān)系。決策過程的實(shí)質(zhì)就是信息反饋控制過程，整個(gè)管理活動(dòng)就是信息從輸入到輸出，經(jīng)過反饋再一次重新輸入的過程。

在18日，第十三屆“東風(fēng)日產(chǎn)杯”清華I E亮劍全國工業(yè)工程應(yīng)用案例大賽總決賽正式開賽。通過各參賽隊(duì)現(xiàn)場演講陳述，由62位專家評(píng)委現(xiàn)場打分，最終清華大學(xué)-北京同仁醫(yī)院、吉林大學(xué)和南京航空航天大學(xué)代表隊(duì)獲高校特等獎(jiǎng)，東風(fēng)有限公司東風(fēng)日產(chǎn)大連分公司、浙江正泰電器股份有限公司和東風(fēng)日產(chǎn)乘用車公司風(fēng)神襄陽汽車有限公司代表隊(duì)獲企業(yè)特等獎(jiǎng)。西南科技大學(xué)、華中科技大學(xué)、西安交通大學(xué)代表隊(duì)獲高校一等獎(jiǎng)，北京奔馳汽車有限公司、株洲中車時(shí)代電氣股份有限公司、S MC（中國）有限公司代表隊(duì)獲企業(yè)一等獎(jiǎng)。

宋朝在治國中重視反饋的思想與實(shí)踐，對(duì)當(dāng)代政府也有借鑒意義。首先，黨和政府必須不斷改進(jìn)完善各級(jí)人大和政協(xié)的參政議政制度。習(xí)近平總書記最近就強(qiáng)調(diào)人大、政協(xié)代表應(yīng)該敢于說真話，敢于反映現(xiàn)實(shí)中存在的問題，這充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，作為治國的控制主體，重視人大、政協(xié)代表、各民主黨派、無黨派人士的建言獻(xiàn)策，尤其注意傾聽不同的聲音和意見，有則改之，無則加勉。

中國共產(chǎn)黨作為代表中國最廣大人民的根本利益的政黨，必須廣泛聽取最基層普通民眾的心聲。因此，黨和政府應(yīng)該加強(qiáng)信訪工作，各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)定期接待群眾來訪，耐心細(xì)致了解民情民意，及時(shí)真誠熱情地為普通民眾排憂解難，這樣才能把黨和政府與民眾的矛盾，社會(huì)各階層、各利益團(tuán)體之間的矛盾化解在未然或萌芽狀態(tài)，從而維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

隨著通訊、網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)的日新月異，廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、報(bào)紙雜志等成為重要的傳媒工具。發(fā)達(dá)的媒體不僅起著輿論監(jiān)督作用，更重要的是，對(duì)管理者來說，也是獲取反饋信息最及時(shí)、便捷、廣泛的渠道。當(dāng)前，隨著政治體制改革的逐步深化，民主法治體制的不斷健全完善，黨和政府應(yīng)將憲法規(guī)定的言論自由、新聞自由進(jìn)一步落到實(shí)處。其實(shí)，媒體的一些負(fù)面新聞、負(fù)面報(bào)道，不同于主流意識(shí)的雜音就是一種負(fù)反饋，黨和政府可以從中篩選有價(jià)值的信息用于補(bǔ)偏救弊，使中國特色的社會(huì)主義制度不斷完善，充滿生機(jī)與活力。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)背景下，政府應(yīng)尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的反饋?zhàn)饔?，搞好?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會(huì)管理等各方面的工作。市場價(jià)格反饋機(jī)制能較客觀地反映市場供求，政府如能把不該管的事項(xiàng)大膽交給企業(yè)、市場和社會(huì)，逐步理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，就能降低政府管制成本，有效配置資源，提高效率，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康快速地發(fā)展。

［1］M.C.Jensen&W.H.Meckling.Theory of the Firm:Managerial Behavior,Agency Costs and Ownership Structure.Journal of Financial Economics,1976,(4).

［2］（宋）李燾.續(xù)資治通鑒長編［M］.北京：中華書局，2004.

［3］（戰(zhàn)國）韓非.韓非子［M］.上海：上海人民出版社，1974.

［4］（元）脫脫.宋史［M］.北京：中華書局，1985.

［5］(宋）李心傳.建炎以來系年要錄［M］.北京：中華書局，2013.

［6］(清）徐松.宋會(huì)要輯稿［M］.北京：中華書局，1957.

［7］(宋）謝深甫.慶元條法事類［M］.北京：中國書店，1990.

［8］（宋）竇儀.宋刑統(tǒng)［M］.北京：中華書局，1984.

［9］(宋）張方平.樂全集［M］.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

［10］(宋)馬端臨.文獻(xiàn)通考［M］.北京：商務(wù)印書館，1939.

［11］(宋）李覯.李覯集［M］.北京：中華書局點(diǎn)校本，1981.

［12］（宋）蘇洵.嘉祐集［M］.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

［13］(宋）章如愚.山堂群書考索［M］.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986.

［14］（宋）趙如愚.宋朝諸臣奏議［M］.上海：上海古籍出版社，1999.

【責(zé)任編輯：趙 偉】

D691

A

1004－518X（2015）09－0192-08

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國古代管理思想通史”（13&ZD081）