地方政府融資平臺典型模式研究

■楊飛虎 孟祥慧

一、前言

根據(jù)國發(fā)［2010］19號文中關(guān)于地方政府融資平臺的定義可知，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有對政府投資項目融資的獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。從1987年“上海久事”開始，地方政府融資平臺在各地紛紛出現(xiàn)。1994年中央實行“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的分稅制改革，同年《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)行債券，這一系列政策約束,使地方政府在加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展方面面臨“地方財政吃緊”壓力，地方政府融資平臺則逐漸成為政府進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的有效融資手段。

2008年為克服國際金融危機(jī)影響，中央出臺的四萬億投資計劃，使得各級地方政府融資平臺尤其是區(qū)縣級政府融資數(shù)量迅速膨脹、信貸總額不斷增加。這也使得地方政府融資平臺弊端開始不斷顯現(xiàn)并惡化，其中債務(wù)危機(jī)問題愈演愈烈。中央政府意識到這一點(diǎn)，并從2009年開始著手制定一系列嚴(yán)格的政策對地方政府融資平臺進(jìn)行清理和整頓。2014年國務(wù)院在下發(fā)的 《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見的通知》（國發(fā)［2014］18號）中，明確指出要剝離融資平臺公司政府融資職能，嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)額度并建立以地方債券為主體的舉債融資機(jī)制。同年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號文），指出通過賦予地方政府依法適度舉債權(quán)、推廣政府與社會合作模式、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)督等措施，來加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。除了中央政府對地方政府融資平臺進(jìn)行一系列政策約束及規(guī)范外，地方政府融資平臺本身還面臨規(guī)模臃腫、融資及償債渠道單一、融資舉債規(guī)模大、潛在風(fēng)險凸顯、政企不分、公司治理結(jié)構(gòu)不完善、信息透明度欠缺、難以有效監(jiān)督等問題。根據(jù)當(dāng)前一系列宏觀政策要求及融資平臺自身存在的問題可以看出，若要擺脫當(dāng)前一系列“困境”，地方政府融資平臺必須實現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)全面轉(zhuǎn)型。就當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策形勢而言，積極推廣國發(fā)［43］號文所提示的PPP（公私合營）模式來吸引社會資本參與公共項目建設(shè)，使得公益性項目產(chǎn)生穩(wěn)定性收益等的市場化模式迫在眉睫。

國外公共領(lǐng)域地方政府融資模式相對比較成熟，例如美國的市政債券融資模式、德國租賃融資模式、法國特許經(jīng)營模式、英國私人主動提供模式等。2008年四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃掀起了地方政府融資平臺的搭建熱潮，我國學(xué)者對地方政府融資平臺融資模式看法不盡相同。如趙壁在上海多元模式、重慶八大投共同發(fā)展模式、天津分級分散管理政府融資模式與北京政府主導(dǎo)、社會創(chuàng)新參與的模式進(jìn)行對比的基礎(chǔ)上，提出了北京市發(fā)展可持續(xù)發(fā)展融資模式的政策建議。［1］杜彥坤等從債務(wù)管理角度分析我國現(xiàn)有融資模式，并建議地方政府選擇債券模式、政策性銀行貸款模式以及多元市場化模式。［2］許堯在系統(tǒng)介紹德法兩國政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的政府融資模式、美國市場主導(dǎo)型政府融資模式，以及英日兩國市場與政府并舉的國外經(jīng)典城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施政府融資模式的基礎(chǔ)上，對我國構(gòu)建新型城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的政府融資模式提出相關(guān)政策建議。［3］鄭思齊等研究認(rèn)為土地價格、土地出讓和城市建設(shè)的互動機(jī)制，形成了我國城市建設(shè)中所特有的“以地生財，以財養(yǎng)地”政府融資模式。［4］嚴(yán)劍峰認(rèn)為，公共設(shè)施使用費(fèi)用模式、股份公司運(yùn)作模式、市政債券融資模式、項目融資模式、私人提供政府購買的模式等十余種模式，是地方政府重大公共項目可選擇的政府融資模式。［5］李尤介紹了國內(nèi)上海市市場化多元融資模式、深圳市特許經(jīng)營模式、重慶市的“八大投”融資模式、北京市的政府補(bǔ)貼融資模式等。［6］上述學(xué)者從不同的角度探析了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域地方政府的角色及融資平臺搭建模式，本文基于上述研究進(jìn)一步探析當(dāng)前我國地方政府融資平臺典型模式。

二、當(dāng)前地方政府融資平臺典型模式剖析

(一）模式一：政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作

上海市一直走在地方政府融資平臺改革的最前端，其融資方式實現(xiàn)了從大規(guī)模國內(nèi)外舉債為主，到土地批租為重點(diǎn)再到以發(fā)行股票等資本化運(yùn)營為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變；深圳市根據(jù)“政府主導(dǎo)、自主經(jīng)營”的原則吸引民營資本參與建設(shè)，整合、盤活、用好土地資產(chǎn)，以市場化運(yùn)作方式積極推動政府重大項目的政府融資開發(fā)建設(shè)；北京市則形成了“整合資源、特許經(jīng)營”的模式來吸引民間資本參與。

該模式政府不再在項目建設(shè)過程中進(jìn)行“獨(dú)裁”，而是為項目建設(shè)引導(dǎo)方向并實施有效的監(jiān)督，通過引入有效市場競爭機(jī)制來促使項目管理體系更加完善和科學(xué)。在具體建設(shè)項目管理過程中，地方政府先組建項目法人公司，再依據(jù)競爭性的原則選擇工程管理公司。一般情況下，項目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式對項目進(jìn)行建設(shè)。與此同時，堅持“投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管”分離的原則來提高項目建設(shè)效率。

此類地方政府融資平臺多數(shù)不依靠政府財政，而是嘗試多元市場化融資手段進(jìn)行融資。除了政府財政支持與補(bǔ)貼之外，該模式還通過國際市場融資、發(fā)行建設(shè)債券與項目融資等手段籌集建設(shè)資金。為保障資金來源的可持續(xù)性與地方政府融資平臺的良性發(fā)展，其不僅投資于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還與資本市場對接，將經(jīng)營產(chǎn)生的盈利部分反哺公益性項目。收益性較差的公益性項目，由政府提供一定額度的補(bǔ)貼來保證資金來源。

一般情況下，東部沿海發(fā)達(dá)的省級地方政府融資平臺屬于這類模式，尤其以具有良好的宏觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上海市政府融資平臺為代表。此類地方政府融資平臺的特點(diǎn)具體體現(xiàn)為將政府作為領(lǐng)路人，引入市場機(jī)制來提高建設(shè)項目的效率，同時提升項目的收益。這類地方政府融資平臺一直走在市場化轉(zhuǎn)型的前端，在不斷嘗試經(jīng)濟(jì)手段過程中得到完善。當(dāng)然，其是建立在龐大的資本市場、雄厚的財政、完善的市場機(jī)制基礎(chǔ)上的，該地方政府融資平臺模式的應(yīng)用具有一定范圍內(nèi)的局限性。

（二）模式二：“綜合性平臺”+“專業(yè)性平臺”

重慶市的“渝富+八大投”共同發(fā)展模式通過對規(guī)費(fèi)、國債、土地、稅收返還、存量資產(chǎn)五個方面注入資本金，來保障政府融資平臺融資能力及實力。與此同時，為防范債務(wù)風(fēng)險，重慶市堅持“三個不擔(dān)?！焙汀叭齻€平衡”方針來有效地控制債務(wù)風(fēng)險問題，其獨(dú)特之處還體現(xiàn)為各個領(lǐng)域的專業(yè)性地方政府融資平臺之間為競爭性的關(guān)系。四川省則通過整合22家國有大企業(yè)建立綜合性地方政府融資平臺，從而形成了特有的“1+N”模式。重慶、四川地方政府融資平臺模式，成為西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府融資平臺建設(shè)的良好范例。

該模式首先搭建省級綜合性地方政府融資平臺，在此基礎(chǔ)上搭建負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域的專業(yè)性地方政府融資平臺。綜合性地方政府融資平臺通過對專業(yè)性地方政府融資平臺控股，間接參與項目管理并負(fù)責(zé)整合各項優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)及資源。在具體運(yùn)作過程中政府將資產(chǎn)注入融資平臺公司，當(dāng)融資平臺具備貸款條件后進(jìn)行融資，將籌集到的資金投資到具體建設(shè)項目中。融資平臺公司的正常有效運(yùn)作，主要依靠政府各種資本的投入及政府綜合管理能力。其主要通過儲地進(jìn)行融資再投入建設(shè)的模式來保證短期建設(shè)資金，并充分利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后的土地增值收益進(jìn)行融資。當(dāng)然，其也采用信托融資、債券融資、項目融資等方式進(jìn)行多渠道融資，但其應(yīng)用范圍比較小。

這類特征的地方政府融資平臺，主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施水平比較差的西部地區(qū)。由于這類省市地處內(nèi)陸、地形復(fù)雜，基礎(chǔ)設(shè)施的造價高、回收周期長、收益低等，使得地方政府融資平臺市場化水平較東部低，無法吸引大量的民間資金，其主要依靠政府財政資本帶動民間小資本的方式來進(jìn)行融資建設(shè)，形成了“綜合性平臺”+“專業(yè)性平臺”的模式。在地方政府融資平臺漫長的發(fā)展過程中，出現(xiàn)了融資渠道過于單一、政企不分、監(jiān)管不力、還款保障制度不健全等問題。但總體上看，這類以大型地方政府融資平臺帶動大投入的地方政府融資平臺模式，有效帶動了地方大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）模式三：三級政府融資體系

對于處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的省份而言，城市基礎(chǔ)設(shè)施水平相對來說不高，因此急需建立地方政府融資平臺來解決政府融資瓶頸以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。該區(qū)域地方政府融資平臺與國內(nèi)發(fā)達(dá)省份地方政府融資平臺相比，存在效率低下、注冊資本金較低、項目收益過低、債務(wù)風(fēng)險問題突出、治理結(jié)構(gòu)不合理和監(jiān)管不嚴(yán)等問題。其中，河南省、河北省均采用三級政府融資體制進(jìn)行地方政府融資平臺建設(shè)。河南省省級采用“一綜合平臺、多專業(yè)平臺”模式運(yùn)作，其主要服務(wù)于農(nóng)業(yè)、水利、鐵路、交通、土地資源、科技、文化等公共領(lǐng)域；市級主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)等方面的政府融資；縣級則主要為產(chǎn)業(yè)區(qū)與中小企業(yè)服務(wù)。而在河北省三級政府融資體制中，省級采用“一體兩翼、多業(yè)并舉”模式，市級地方政府融資平臺負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級地方政府融資平臺主要負(fù)責(zé)區(qū)縣級城市建設(shè)。

該模式在項目運(yùn)作中，由子公司規(guī)劃設(shè)計項目可行性方案、資金流轉(zhuǎn)報表、風(fēng)險評估預(yù)測報表等，根據(jù)自身資金和資源情況并結(jié)合項目本身確定項目融資金額，編制項目政府投資計劃書并向政府提交申請，政府審核通過后交由公司建設(shè)運(yùn)營。三級融資制主要分為省、市、縣三級，并且三級融資平臺各有特色。第一級為省級，省級融資平臺主要借鑒國內(nèi)經(jīng)典融資平臺模式，以綜合性融資平臺為依托打造專業(yè)性融資平臺；市級政府融資平臺主要負(fù)責(zé)城市建設(shè)等方面的融資；縣級融資平臺與市級融資平臺類似，但其規(guī)模相對較小。省、市、縣三級融資平臺相互配合，通過一系列重點(diǎn)項目的建設(shè)來改善當(dāng)?shù)孛裆?，推動?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

該模式融資主體相對來說比較單一，基本上不使用市場化手段融資，主要依靠財政撥款及銀行信貸進(jìn)行融資。

（四）模式四：特定項目公司

天津市在借鑒“重慶模式”的基礎(chǔ)上不斷探索創(chuàng)新，首先提出以“特定項目公司”取代“城投公司”的做法，收到良好的效果，成為地方政府融資平臺項目建設(shè)中值得借鑒的模式之一。該模式主要通過地方政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，依據(jù)市場化原則選擇項目承建者，對于公益性強(qiáng)、收益差的項目則由地方政府給予一定范圍內(nèi)的現(xiàn)金補(bǔ)貼。特定項目公司模式的獨(dú)特之處在于項目決策的“分級、分層”，分級主要體現(xiàn)在投資范圍上按省市、區(qū)兩級進(jìn)行明確分工，分層主要體現(xiàn)在將過度集中的政府融資項目審批權(quán)下放到各個部門。

財政資金、股權(quán)劃轉(zhuǎn)、資本注入、資產(chǎn)證券化、企業(yè)債券、項目收益轉(zhuǎn)增是該模式融資資金的主要來源，但是以土地增值收益為抵押向銀行間接融資仍占有重要比例。對于非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目與經(jīng)營性項目這三類不同項目，公司資金來源與負(fù)責(zé)建設(shè)領(lǐng)域不同，這就是所謂的“特定項目公司”的模式。盈利少并涉及公共事業(yè)的非經(jīng)營項目，主要由財政出資建設(shè)；具有一定收益性的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，由建設(shè)部門和財政局共同配合出資；收益大、公益性較小的經(jīng)營性項目，由項目公司自行籌集資金。

這類地方政府融資平臺模式是在現(xiàn)有地方政府融資平臺的模式上，進(jìn)行積極探索的結(jié)果，其主要特點(diǎn)為分級、分散管理及對不同項目給予區(qū)別對待，有效地提高了地方政府融資項目運(yùn)作效率，但存在資金分散、效益低、監(jiān)管不力等問題。

（五）模式五：政府主導(dǎo)、銀行信貸

該模式運(yùn)作是：地方政府財政部門對項目公司提出的項目計劃進(jìn)行審批，項目計劃通過后，地方政府以地方政府信譽(yù)對地方政府融資平臺進(jìn)行擔(dān)保，銀行根據(jù)項目情況及地方政府融資平臺資產(chǎn)對地方政府融資平臺進(jìn)行嚴(yán)格審核，審核通過后將信貸融資資金投入建設(shè)項目。

近年來，地市級政府融資平臺進(jìn)行積極探索，不斷嘗試運(yùn)用市場手段來拓寬融資渠道，不斷為地方政府融資平臺資金來源注入新活力，但此模式仍以土地資本抵押向銀行貸款融資為主。

在此類地方政府融資平臺運(yùn)營的過程中，政府參與項目建設(shè)的決策、監(jiān)管和管理，解決了“多頭管理、多頭授信”的問題，大大提高了效率，但地方政府融資平臺過多依賴政府財政、銀行信貸融資的特點(diǎn)，使得地方政府融資平臺面臨巨大的債務(wù)風(fēng)險問題。

（六）模式六：土地出讓、政府授信

該模式地方政府融資平臺運(yùn)作仍是較為單一的政府推動下的城投公司融資模式，即在區(qū)縣級政府批準(zhǔn)下成立隸屬于區(qū)縣級人民政府的區(qū)縣級國有獨(dú)資公司，區(qū)縣級政府則成為地方政府融資平臺項目建設(shè)的擔(dān)保人與決策者。

區(qū)縣級地方政府融資平臺融資渠道，主要有對于項目的啟動起到重要作用的財政直接投入，以及土地出讓收益等。區(qū)縣級政府融資平臺也積極嘗試BOT、BT、TOT等項目融資方式，但其為輔助性融資方式。一般普通區(qū)縣級政府融資平臺主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但有些發(fā)達(dá)地區(qū)例如江蘇省常州市武進(jìn)高新區(qū)除了對基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的政府投資外，還以發(fā)展的眼光投資于當(dāng)?shù)氐目萍?、環(huán)保以及服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。

區(qū)縣級地方政府融資平臺在資金、資源及宏觀政策方面均處于劣勢，普遍存在起步晚、規(guī)模較小、實力較弱、主要依靠政府等弊端。多年來，區(qū)縣級政府對地方政府融資平臺不斷進(jìn)行改善，取得了一定成效。

三、研究結(jié)論及政策建議

通過對我國地方政府融資平臺模式的剖析可以看出，行政級別越高其地方政府融資平臺起步越早，模式相對成熟，其向市場化轉(zhuǎn)型的條件更有利。同時，規(guī)模較小、數(shù)量較多、風(fēng)險大的區(qū)縣級政府融資平臺數(shù)量過多以及地方政府融資平臺泛濫，導(dǎo)致地方政府融資平臺問題不斷惡化并引發(fā)債務(wù)危機(jī)。對于地方政府融資平臺的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境及政策背景而言，尤其是國發(fā)［43］號文發(fā)布后，地方政府融資平臺面臨清算退出、合并、轉(zhuǎn)型三種選擇。在加快工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的大環(huán)境下地方政府融資平臺又面臨機(jī)遇。因此，在當(dāng)前宏觀環(huán)境下，地方政府融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型勢在必行。

（一）增強(qiáng)地方政府融資平臺自身綜合實力及可持續(xù)發(fā)展力

當(dāng)前我國地方政府融資平臺與政府關(guān)系過于密切，大部分融資平臺僅僅是地方政府融資的“空殼”，由地方政府“撐腰”的地方政府融資平臺自身實力弱。因此，首先應(yīng)完善地方政府融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)，提升企業(yè)專業(yè)經(jīng)營水平及專業(yè)管理人才建設(shè)，恢復(fù)其為一般企業(yè)法人的市場法人地位，使其成為獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的競爭性企業(yè)。其次，整合、重組地方政府融資平臺原有資金及資源，并在其基礎(chǔ)上不斷注入可變現(xiàn)資本，挖掘更多優(yōu)質(zhì)資源來增強(qiáng)地方政府融資平臺造血能力及償債能力。同時，應(yīng)建立與資金“借、用、管、還”相匹配的機(jī)制，提升地方政府融資平臺的資金使用效率。

（二）擴(kuò)大經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍及融資渠道

地方政府融資平臺應(yīng)由單一的投資收益低的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，擴(kuò)展到公益性領(lǐng)域與經(jīng)營性領(lǐng)域，以保障地方政府融資平臺產(chǎn)生穩(wěn)定的收益現(xiàn)金流。對于無收益的純公益項目，由政府財政舉債融資建設(shè)；對于有一定收益的準(zhǔn)公共建設(shè)項目，采用國發(fā)［43］號文所提示的PPP（公私合營）模式；對于收益性項目則采用如資產(chǎn)證券化、融資租賃、股票籌資、境外融資等市場化手段，以優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)融資主體多元化。

（三）改變政企不分現(xiàn)狀，厘清政府與地方政府融資平臺關(guān)系

地方政府與地方政府融資平臺的密切關(guān)系，主要體現(xiàn)在項目建設(shè)融資及項目建成后的債務(wù)償還等方面。對于項目建設(shè)融資方面，地方政府應(yīng)剝離其政府性職能；對于項目建設(shè)債務(wù)償還，應(yīng)妥善甄別及處理當(dāng)前存量債務(wù)及地方政府或有債務(wù)，明確政府與企業(yè)之間的償債責(zé)任。同時，鼓勵地方政府融資平臺成為“自主舉債、自借自還”的市場化主體，地方政府則是優(yōu)化決策及監(jiān)督引導(dǎo)者。

（四）規(guī)范地方政府融資平臺發(fā)債機(jī)制

地方融資平臺債券的發(fā)行符合公平性及代際性原則，其對于未來能產(chǎn)生一定現(xiàn)金流的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，不失為一種有效的融資模式。國發(fā)［43］號文發(fā)布后，發(fā)行傳統(tǒng)的地方城投債難度增大，因此急需轉(zhuǎn)變發(fā)債方式及發(fā)債機(jī)制。建立嚴(yán)格的地方政府融平臺的信用評價體系，界定債券發(fā)行信用等級；完善地方政府融資平臺信息披露機(jī)制，使融資平臺舉債公開、透明運(yùn)行；政府對融資平臺進(jìn)行及時有效監(jiān)督，嚴(yán)格控制融資平臺發(fā)債規(guī)模及退出機(jī)制，建立相關(guān)責(zé)任追究制度等。

［1］趙壁．可持續(xù)發(fā)展視角下的北京市政府融資研究［D］．北京：財政部財政科學(xué)研究所，2009．

［2］杜彥坤，邵靖．我國地方政府融資模式與債務(wù)管理分析[J］．調(diào)查研究，2010,(9）．

［3］許堯．我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府投融資模式研究［D］．成都：西南財經(jīng)大學(xué)，2014．

［4］鄭思齊．“以地生財，以財養(yǎng)地”——中國特色城市建設(shè)投融資模式研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究，2014，(8)．

［5］嚴(yán)劍峰．地方政府重大公共項目投融資模式選擇與實施［J］．地方財政研究，2014，(7)．

［6］李尤．我國地方政府融資模式研究——以西安市政府融資為案例［D］．西安：西北大學(xué)，2014．