歐盟安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其預(yù)防性服務(wù)（上）

歐盟成員國(guó)對(duì)工人的安全健康經(jīng)歷了從“保護(hù)”到“預(yù)防”的轉(zhuǎn)變歷程。在開(kāi)展職業(yè)健康服務(wù)方面，芬蘭的綜合服務(wù)模式、捷克的傳統(tǒng)服務(wù)模式、德國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)提供服務(wù)模式、瑞典區(qū)域性群體服務(wù)模式等都是很有借鑒意義的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有益探索。本文將分上、下兩期進(jìn)行介紹。

本文重點(diǎn)對(duì)歐盟安全生產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及其開(kāi)展的預(yù)防性服務(wù)進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹，與中國(guó)的情況進(jìn)行對(duì)比，并提出改進(jìn)建議。

從“保護(hù)”到“預(yù)防”

1900年，歐洲出臺(tái)了第一部《勞動(dòng)保護(hù)法》，重點(diǎn)是對(duì)工人進(jìn)行勞動(dòng)保護(hù)，使其在勞動(dòng)過(guò)程中免受事故危害。在歐洲不同的國(guó)家，設(shè)有勞動(dòng)監(jiān)察員等不同的體制，由勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行職業(yè)危害控制。

20 國(guó)家安全監(jiān)管總局國(guó)際交流合作中心 劉佳世紀(jì)60年代，歐洲出臺(tái)了關(guān)于職業(yè)醫(yī)學(xué)的一個(gè)條例，對(duì)工人保護(hù)的態(tài)度發(fā)生了變化，不僅僅關(guān)注安全問(wèn)題，也開(kāi)始考慮工人的健康問(wèn)題了。一些公司開(kāi)始為其員工提供職業(yè)健康服務(wù)。

20世紀(jì)70年代，大多數(shù)歐盟成員國(guó)都出臺(tái)了關(guān)于職業(yè)健康與安全生產(chǎn)方面的法律法規(guī)，將兩者進(jìn)行了整合，預(yù)防事故、危害性接觸與過(guò)勞等風(fēng)險(xiǎn)，從“依照規(guī)定”發(fā)展到“理解導(dǎo)致事故與疾病的原因”，并培養(yǎng)控制“工作環(huán)境”中危險(xiǎn)因素的能力。

20世紀(jì)80年代，在大多數(shù)歐盟國(guó)家，外部職業(yè)健康服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)始為企業(yè)提供安全生產(chǎn)與職業(yè)健康兩個(gè)方面的預(yù)防性服務(wù)。

1985年，國(guó)際勞工組織（ILO）發(fā)布了《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》（第161號(hào)公約）。

1989年，歐盟出臺(tái)的《框架指令》，是歐盟所有成員國(guó)應(yīng)該遵守的一部基礎(chǔ)性法律，其中第7條規(guī)定用人單位應(yīng)有相關(guān)能力或資質(zhì)來(lái)保障工人的安全與健康。如果用人單位自身不具備相關(guān)條件，必須指定“中介機(jī)構(gòu)”來(lái)提供技術(shù)支持和相關(guān)服務(wù)。該中介機(jī)構(gòu)應(yīng)具有必要的在“企業(yè)”或“機(jī)構(gòu)”實(shí)行與預(yù)防所有職業(yè)性危害相關(guān)活動(dòng)的能力。這些“中介機(jī)構(gòu)”可以是內(nèi)部人員或外部機(jī)構(gòu)人員。內(nèi)部人員與外部機(jī)構(gòu)人員必須具有必要的能力與資質(zhì)，并且人數(shù)應(yīng)足夠。內(nèi)部人員與外部機(jī)構(gòu)人員必須相互協(xié)作。在歐盟不同的成員國(guó)里，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)定和實(shí)施辦法也不盡相同。有些歐盟成員國(guó)要求必須選擇外部中介機(jī)構(gòu)提供有償?shù)姆?wù)，而有些歐盟國(guó)家則強(qiáng)制規(guī)定安全生產(chǎn)與職業(yè)健康服務(wù)由事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)提供。

1989年6月12日，歐盟出臺(tái)了一項(xiàng)理事會(huì)指令，對(duì)外部預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。歐盟各成員國(guó)自身也制定了一些規(guī)定，如企業(yè)如何獲得預(yù)防性服務(wù)，這些預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備哪些必要的資質(zhì)等。歐盟成員國(guó)之間也采取了不同的策略，如：2003年前，荷蘭、丹麥所有企業(yè)（或某些行業(yè)）強(qiáng)制要求選擇外部機(jī)構(gòu)提供的有償服務(wù)；德國(guó)、法國(guó)、愛(ài)沙尼亞、芬蘭強(qiáng)制要求事故保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供預(yù)防性服務(wù)；瑞典則是三方（政府、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)）共同投資進(jìn)行預(yù)防性服務(wù)；2003年后，丹麥則是由自由市場(chǎng)來(lái)提供預(yù)防性服務(wù)。

從歐盟成員國(guó)的法律規(guī)定中可以看出，不僅有社會(huì)保障方面的規(guī)定（工人賠償、事故保險(xiǎn)康復(fù)等），還有工人工作能力的規(guī)定（勞動(dòng)力維護(hù)）、健康方面的規(guī)定（健康監(jiān)督與預(yù)防方案等）。因此，歐盟的外部服務(wù)法律基礎(chǔ)包括規(guī)定的“三角關(guān)系原則”，及勞動(dòng)市場(chǎng)、社會(huì)保障和健康規(guī)定。

歐盟由不同的外部機(jī)構(gòu)來(lái)為企業(yè)提供職業(yè)健康服務(wù)和支持，有政府的勞動(dòng)監(jiān)察員對(duì)企業(yè)工作場(chǎng)所條件進(jìn)行監(jiān)察，主要任務(wù)是檢查企業(yè)是否遵守法規(guī)，并且是否使用所批準(zhǔn)的設(shè)備；按照法規(guī)要求為企業(yè)提供預(yù)防性服務(wù)（職業(yè)健康服務(wù)），主要任務(wù)是建議咨詢外部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的安全與健康進(jìn)行審計(jì)；審核（自愿）由來(lái)自私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)的具有資質(zhì)的審核人員進(jìn)行，設(shè)備與機(jī)械安全由歐盟具有資質(zhì)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)（如法國(guó)國(guó)際檢驗(yàn)局、挪威國(guó)際檢驗(yàn)局等）進(jìn)行認(rèn)證。

例如，在丹麥，有能力與意志力改善健康與安全狀況的大型企業(yè)，則由自愿認(rèn)證機(jī)構(gòu)（OHSAS-18001）進(jìn)行內(nèi)部服務(wù)；不具備相關(guān)能力，但下決心做好的企業(yè)，則可以進(jìn)行外部預(yù)防性服務(wù)；不具備能力（或具備能力），但是不打算執(zhí)行的企業(yè)，則由勞動(dòng)監(jiān)察員進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。第二類企業(yè)是開(kāi)展外部預(yù)防性職業(yè)健康服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。

歐盟成員國(guó)的有益探索

在《框架指令》第7條中，沒(méi)有列出有關(guān)結(jié)構(gòu)或人員的具體規(guī)定，在方法與結(jié)構(gòu)上成員國(guó)之間存在巨大差異，但共同的模式是：與職業(yè)醫(yī)療康復(fù)相關(guān)的監(jiān)督服務(wù)；對(duì)特殊行業(yè)或領(lǐng)域開(kāi)展預(yù)防性服務(wù)；對(duì)區(qū)域性群體進(jìn)行服務(wù)；在較大企業(yè)的內(nèi)部開(kāi)展職業(yè)健康服務(wù)。不管哪種模式，都可以是私人機(jī)構(gòu)與公共機(jī)構(gòu)的結(jié)合。

芬蘭 綜合服務(wù)的典范

2005年，芬蘭頒布了改善職業(yè)安全與健康服務(wù)的新政府命令，目的是為了擴(kuò)大預(yù)防性服務(wù)的范圍。該指令規(guī)定，用人單位負(fù)責(zé)制定健康與安全政策，并負(fù)責(zé)為所有員工提供職業(yè)健康服務(wù)。職業(yè)健康綜合服務(wù)的內(nèi)容很廣泛，其目的是為了提升企業(yè)預(yù)防事故與疾病的能力；提高工人的“工作能力”，維護(hù)持續(xù)可用的勞動(dòng)力；預(yù)防社會(huì)對(duì)殘疾工人的排斥；通過(guò)用人單位與工人的保險(xiǎn)進(jìn)行部分融資，減少工人賠償與職業(yè)康復(fù)方面的成本壓力等。

芬蘭關(guān)于職業(yè)健康的法規(guī)從只注重“執(zhí)行”向“激勵(lì)與推廣”方向進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。那么，開(kāi)發(fā)預(yù)防性服務(wù)的動(dòng)機(jī)是什么呢？制定職業(yè)安全與健康規(guī)定的目的是為了從注意“保護(hù)”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)“降低危險(xiǎn)工作成本”（“預(yù)防”）這一共同利益。企業(yè)在安全與健康方面“合規(guī)”，不僅可以避免被政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)罰款，還可以減少工人的請(qǐng)病假時(shí)間（損失工時(shí)的數(shù)量）。對(duì)于歐盟的很多大企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果其不能讓自己的客戶信服自己的工作場(chǎng)所安全與健康狀況“良好”，則會(huì)導(dǎo)致客戶中斷與其繼續(xù)合作。

捷克共和國(guó) 傳統(tǒng)服務(wù)模式

捷克共和國(guó)通過(guò)以下措施對(duì)工人健康進(jìn)行主要任務(wù)監(jiān)督并提供預(yù)防性或治療性服務(wù)：醫(yī)院醫(yī)護(hù)人員對(duì)工人進(jìn)行健康危害的評(píng)估與監(jiān)督；對(duì)工人進(jìn)行培訓(xùn)并向工人提供相關(guān)信息，以及開(kāi)展急救與急癥治療服務(wù)；提供有關(guān)職業(yè)安全、工作適應(yīng)、工作組織與機(jī)械安全方面的建議。

這種服務(wù)模式主要是與醫(yī)療機(jī)構(gòu)相結(jié)合，私營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)需在政府注冊(cè)并經(jīng)政府許可。

德國(guó) 行業(yè)協(xié)會(huì)提供服務(wù)模式

在德國(guó)，按照業(yè)務(wù)類型與員工人數(shù)，強(qiáng)制要求用人單位雇傭職業(yè)醫(yī)師與安全工程師，并強(qiáng)制要求用人單位為員工提供事故保險(xiǎn)以及支付相應(yīng)的保險(xiǎn)費(fèi)用。該保險(xiǎn)由行業(yè)特定機(jī)構(gòu)（DGUv）提供預(yù)防性服務(wù)。DGUv公布事故預(yù)防規(guī)定并進(jìn)行檢查。如果企業(yè)有需求，DGUv可以提供預(yù)防性服務(wù)或建議企業(yè)使用私人服務(wù)機(jī)構(gòu)，費(fèi)用由用人單位承擔(dān)。外部私人服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)包括事故預(yù)防、醫(yī)學(xué)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與技術(shù)安全保護(hù)措施等。

對(duì)于這種私人服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的外部服務(wù)，必須有質(zhì)量保證計(jì)劃，對(duì)其有關(guān)結(jié)構(gòu)、過(guò)程與結(jié)果進(jìn)行審查。

瑞典 區(qū)域性群體服務(wù)模式

在瑞典，由私人健康與安全顧問(wèn)在本地區(qū)域向企業(yè)提供安全與健康咨詢服務(wù)，用人單位對(duì)工人安全與健康承擔(dān)責(zé)任。工人數(shù)量超過(guò)5人的公司必須具有內(nèi)部安全部門，但需要聘請(qǐng)外部顧問(wèn)。預(yù)防性服務(wù)集中于風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防與消除，主要是由醫(yī)師與護(hù)士進(jìn)行醫(yī)學(xué)監(jiān)督以及安全工程師與物理治療師進(jìn)行工作場(chǎng)所環(huán)境改善等。

瑞典的國(guó)家認(rèn)證機(jī)構(gòu)基于自愿的原則提供質(zhì)量評(píng)估，目前僅僅應(yīng)用到了已完成認(rèn)證的服務(wù)機(jī)構(gòu)約50%。

歐盟成員國(guó)之間在獲取預(yù)防性服務(wù)與預(yù)防性服務(wù)覆蓋率方面存在著一些差異，如：比利時(shí)91%的企業(yè)與外部預(yù)防性服務(wù)機(jī)構(gòu)有接觸；芬蘭預(yù)防性服務(wù)涵蓋92 %的勞動(dòng)力；法國(guó)85%的市民可享受到醫(yī)療服務(wù)；瑞典72 % 的企業(yè)與機(jī)構(gòu)可以獲得預(yù)防性服務(wù)；捷克55 %的工人可享受到醫(yī)療；丹麥平均33%的工人可享受到醫(yī)療服務(wù)，在建筑行業(yè)，這一比例為90%；葡萄牙僅有少數(shù)企業(yè)具有預(yù)防性服務(wù)的專業(yè)人士。

歐盟成員國(guó)在職業(yè)健康服務(wù)方面面臨著一些挑戰(zhàn)。總體來(lái)講，歐盟沒(méi)有足夠的資金來(lái)確保向所有員工提供保護(hù)性與預(yù)防性服務(wù)，此外還缺少合格的專業(yè)人員。根據(jù)瑞典情況作出的估算為：5 000名工人1名醫(yī)生與2位護(hù)士、1萬(wàn)名工人1名安全專員是必要的，但是目前顯然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。中小型企業(yè)很少具有該類服務(wù)，也未能涵蓋個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶與高危行業(yè)作業(yè)人員。（未完待續(xù)）

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