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    我國能源體制改革或有大突破

    2015-04-13 04:17:24劉滿平
    中國石化 2015年4期
    關(guān)鍵詞:能源行業(yè)能源改革

    □ 劉滿平

    今年最有可能在能源行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價格形成機制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺改革措施,某些方面或許有較大的突破。

    對于能源體制的定義或范疇,當(dāng)前社會存在一定的認識誤區(qū),簡單地將能源市場主體競爭結(jié)構(gòu)和關(guān)系,例如,能源市場壟斷、價格管制等當(dāng)作能源體制;或者將能源管理與監(jiān)督機構(gòu)當(dāng)作能源體制,對應(yīng)地,將能源體制改革僅僅理解成打破壟斷,價格形成或者重組能源局等方面的改革,這種認識不夠全面。準(zhǔn)確地說,能源體制是指一定區(qū)域內(nèi)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運行,以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合,包括“能源市場基本制度”“能源市場競爭結(jié)構(gòu)”“能源市場運行機制”和“能源市場管理與監(jiān)管體制”等四大構(gòu)成因素,所以,能源體制改革應(yīng)包括上述四大構(gòu)成因素全方位的改革。

    多項政策已出臺

    對能源行業(yè)來說,2014年是極其重要的一年,也是從全局、整體角度謀劃開篇之年。無論從思想認識、戰(zhàn)略規(guī)劃等頂層設(shè)計方面,還是能源產(chǎn)業(yè)鏈條及能源國有企業(yè)自身方面,政府決策部門及能源企業(yè)自身出臺了眾多政策措施或者改革方案。

    □ 能源價格逐步市場化。東方IC 供圖

    頂層設(shè)計方面:最終明確能源的商品屬性,捋清了之前長期以來對能源產(chǎn)品到底是福利或公共產(chǎn)品還是商品的爭論;提出發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,明確了未來能源體制機制改革的市場化方向;創(chuàng)造性提出包括能源體制革命在內(nèi)的“能源革命”;印發(fā)了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)》,明確了堅持“節(jié)約、清潔、安全”的戰(zhàn)略方針,確立“降煤、穩(wěn)油、增氣”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整總體思路;發(fā)布《能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案》,對能源領(lǐng)域大氣污染防治工作進行全面部署。通過了新一輪電力體制改革方案,初步確定了“四放開—獨立—加強”的改革思路。

    能源產(chǎn)業(yè)方面:一是能源稅收制度改革。2014年12月1日啟動煤炭資源稅改革,主要包括清理涉煤收費基金、煤炭資源稅由從量計征改為從價計征,同時調(diào)整原油、天然氣等資源稅政策。資源稅改“稅費并存”為“清費立稅”,以及去年12月18日提高石油特別收益金起征點、取消成品油中的價格調(diào)節(jié)基金,既規(guī)范了稅收行為,體現(xiàn)了稅制改革方向,又在一定程度上減輕了企業(yè)的負擔(dān),引導(dǎo)企業(yè)合理開發(fā)利用資源。二是產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度改革。出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》,促進油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放,解決上、下游多元化市場主體的開放需求問題。三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入制度改革。國家發(fā)改委決定在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目,其中能源行業(yè)有60多個項目;另外,還出臺《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》,明確鼓勵、支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施。四是價格機制改革。由于國際油價下跌,按照國內(nèi)成品油定價機制,國家先后10多次調(diào)整了成品油價格,同時3次上調(diào)了成品油消費稅,取消了燃油附加費。按照天然氣價格“三步走”策略,去年8月份國家上調(diào)非居民用存量天然氣門站價0.4元/立方米。電價方面,選擇深圳市進行電網(wǎng)輸配電價改革試點,為進一步深化電價和電力體制改革奠定基礎(chǔ)。

    改革面臨諸多有利因素

    2015年是“十二五”的最后一年,也是推動能源體制革命落地的行動之年,一些重大改革措施將會出臺。從目前形勢看,今年我國能源體制改革面臨著較多有利因素,同時也面臨一定的不利因素。

    有利因素主要有:

    一是高層高度重視,是推動能源體制改革的強大動力。在十八屆三中全會所提出的全面深化改革任務(wù)中,只有能源領(lǐng)域的改革被上升到革命的高度,這是其他行業(yè)所沒有享受到的“待遇”。從改革到革命,既顯示中央高層對能源改革的高度重視,也暗含著能源體制改革的壓力和緊迫性。

    二是國際、國內(nèi)能源市場供需相對寬松是能源體制改革的一個重要前提條件。歷史經(jīng)驗表明,在能源需求快速增長、供需偏緊的時期,很難進行能源體制改革,因為保證能源供給,滿足能源需求是第一要素。如今,全球能源供需狀況和供應(yīng)格局產(chǎn)生了很大變化,賣方競爭加劇、買方需求不足、供給過剩,如果沒有地緣政治的干擾,短期內(nèi)能源供應(yīng)將相對寬松。國內(nèi)也是如此,經(jīng)濟進入新常態(tài),增速放緩導(dǎo)致能源需求增長放緩,煤炭、電力、石油等主要能源行業(yè)產(chǎn)能過剩,難以再像過去那樣出現(xiàn)大幅度波動和規(guī)模性短缺的現(xiàn)象,為推進體制改革,提高能源利用效率創(chuàng)造了一個相對穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境條件。

    三是以頁巖油氣為代表的新能源的發(fā)展和新技術(shù)的提升,是推動能源體制改革的重要支撐。在市場機制的作用下,美國出現(xiàn)了頁巖油氣革命,推動了美國能源獨立,這顯示了能源體制改革對能源安全的重要作用。另外,對于電力行業(yè)來說,隨著交易平臺、智能電網(wǎng)等技術(shù)平臺的建設(shè)和完善,為電力體制改革提供了相對較好的技術(shù)支撐。

    四是社會對治理環(huán)境污染的緊迫感為能源體制改革提供了操作空間。當(dāng)前,霧霾等環(huán)境污染及日益凸顯的能源約束,已讓公眾切身感受到能源消費引發(fā)的環(huán)境問題,公眾支持通過推動體制改革治理霧霾,緩解能源約束。一方面會愿意選擇更加清潔的能源消費方式,另一方面也會比較愿意為環(huán)境治理分擔(dān)成本。這樣,能源體制改革比較容易獲取公眾的理解和支持。國際經(jīng)驗也表明,民眾對清潔發(fā)展的認可,可以倒逼政府和企業(yè)清潔發(fā)展,美國上世紀(jì)70年代的環(huán)保革命就是一個很好的例子。

    不利因素主要有:

    一是能源體制“碎片化”改革的問題。事實上,能源體制改革的口號和具體措施已提出多年,但總的來看,之前的改革過多地局限于某一部分,沒有頂層設(shè)計,沒有系統(tǒng)性和全盤性,過于分散和“碎片化”,導(dǎo)致社會存在“體制改革就是漲價”的誤解。

    二是缺乏一個合理的能源體制改革風(fēng)險或成本分?jǐn)倷C制。任何一項改革都既有收益又存在一定的風(fēng)險,需要付出一定的成本。目前推進能源體制改革,將面臨降低能源消耗與保持經(jīng)濟高速發(fā)展的矛盾、保障國家能源安全與當(dāng)前國際能源市場動蕩的矛盾等風(fēng)險,對于這些風(fēng)險,如何應(yīng)對,成本如何分?jǐn)?,目前還沒有達成一個詳細的共識。

    三是能源行業(yè)不同主體之間利益博弈。推動能源體制改革,勢必會改變目前的利益分配格局,從而帶來新一輪的利益博弈過程。之前獲得利益的能源企業(yè)不愿意因改革帶來巨大的利益損失,對推動改革的意愿不強,甚至暗中阻撓。

    □ 能源領(lǐng)域市場化定價改革提速。李曉東 供圖

    改革或有大突破

    初步判斷,今年最有可能在能源行業(yè)準(zhǔn)入和行業(yè)結(jié)構(gòu)、價格形成機制、政府調(diào)控和監(jiān)管等方面出臺改革措施,某些方面或許有較大的突破。

    1.能源行業(yè)可能將實行市場準(zhǔn)入“負面清單”制度,行業(yè)進入壁壘將得到有效消除。

    十八屆三中全會通過的全面深化改革決定,要求“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度,在制定負面清單基礎(chǔ)上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”。目前,上海自由貿(mào)易區(qū)正在進行“負面清單”制度試點。按照今年經(jīng)濟體制改革總體部署,國家或許公布實行市場準(zhǔn)入“負面清單”制度的具體實施意見或方案,全國范圍內(nèi)將全面推行市場準(zhǔn)入“負面清單”制度。作為行業(yè)壟斷程度高、市場競爭不充分、政府干預(yù)過多、市場準(zhǔn)入門檻高、競爭地位不平等的能源行業(yè)來說,最有必要也最應(yīng)該實行“負面清單”制度。

    2.能源行業(yè)市場化改革步伐加快,部分環(huán)節(jié)或領(lǐng)域的壟斷局面將會逐步打破,價格日趨市場化。

    油氣行業(yè):2015年,油氣體制改革將成為能源體制改革的重中之重,在油氣產(chǎn)業(yè)上、中、下游,可能均會出臺一些改革措施。

    在上游環(huán)節(jié),在國務(wù)院授權(quán)下,由國土資源部對準(zhǔn)入資質(zhì)做出新的符合現(xiàn)今實際和改革要求的解釋。在油氣區(qū)塊的獲得資質(zhì)上,修改之前的行政授予方式,以頁巖油、頁巖氣或新增常規(guī)油氣區(qū)塊為突破口,采取招標(biāo)方式,允許其他經(jīng)注冊登記合法的石油公司進入。同時,加強對區(qū)塊開采的監(jiān)督檢查,要求區(qū)塊占用者必須定期報告工作并上繳地質(zhì)資料。建議區(qū)塊依法退出機制,防止油企只占不采、只占不退,導(dǎo)致大量已探明儲量長期被空置而不能投入開發(fā)、貢獻產(chǎn)量。另外,要求資源勘探開發(fā)區(qū)塊持有者在保護商業(yè)秘密和權(quán)益的年限后按工作階段上交地質(zhì)資料,作為國家基礎(chǔ)性、公益性信息資源。從事涉及該地該項資源勘探開發(fā)和相關(guān)研究者都可按規(guī)定向國家的資料管理部門申請獲得這些資料信息,以節(jié)約勘探開發(fā)和相應(yīng)研究經(jīng)費,不做重復(fù)工作。在中游環(huán)節(jié),對于運輸管網(wǎng)來說,現(xiàn)階段將三大石油公司所建管網(wǎng)分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大,可以按照“財務(wù)獨立—業(yè)務(wù)獨立—產(chǎn)權(quán)獨立”三步走的戰(zhàn)略逐步推進管道業(yè)務(wù)與生產(chǎn)、配氣、銷售業(yè)務(wù)分開,并向第三方公平提供輸送和儲運服務(wù),出臺《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》的具體實施細則。對于儲備庫來說,放開投資準(zhǔn)入限制和價格管制,引入社會資本多家投資、多家經(jīng)營,并執(zhí)行獨立核算。在下游環(huán)節(jié),放開成品油經(jīng)營批發(fā)資格限制,改當(dāng)前城市天然氣特許經(jīng)營機制為許可經(jīng)營制,以促進競爭。

    在油氣價格機制方面,考慮到成品油定價改革相對比較成熟,社會適應(yīng)性強,改革難度相對較小,可以試點將成品油定價權(quán)下放給企業(yè),并由第三方機構(gòu)發(fā)布國際原油價格權(quán)威信息,增加透明度。盡快實行天然氣價格并軌三步走策略,將增量氣和存量氣價格并軌后,像深圳輸配電價改革試點一樣擇機選擇上海、新疆等地實行天然氣價格形成機制改革試點,探索天然氣輸配氣價改革經(jīng)驗。另外,建議在川渝地區(qū)或新疆試點開展能源綜合改革試驗,打破壟斷,放開價格管制,以能源改革推動經(jīng)濟發(fā)展。

    電力行業(yè):將按照新一輪電力體制改革方案確定的改革思路,逐步落實。一是電力大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點范圍逐步擴大,更多的地區(qū)將實行“直購電”試點,“多買、多賣”的市場競爭機制逐步形成。二是“輸配電價改革”試點范圍從深圳擴大到內(nèi)蒙古蒙西電網(wǎng),如果進展順利,一些電力資源豐富或消費區(qū)域,例如東北區(qū)域、新疆或上海等也可能開展此類試點,為準(zhǔn)確監(jiān)管輸配電價提供更豐富的素材。三是電網(wǎng)企業(yè)的一些輔助功能,例如規(guī)劃、設(shè)計或房地產(chǎn)、傳媒等其他不關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)或投資受到抑制,電網(wǎng)企業(yè)業(yè)務(wù)逐步收縮,不再統(tǒng)購統(tǒng)銷,主要集中于從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送等。四是配售電業(yè)務(wù)放開,該領(lǐng)域?qū)⒂楷F(xiàn)出非常多的主體,這是新一輪電改所帶來的最大紅利。筆者認為,今后能夠獲得售電牌照的主體主要包括:不承擔(dān)電力輸配任務(wù)的市縣級供電局,重組為獨立的售電公司,從發(fā)電企業(yè)直接購電,繳納輸電費用,自主向用戶售電;以五大電力為主的發(fā)電企業(yè),在企業(yè)內(nèi)部組建售電部,直接與用戶談判,在大用戶直接交易的同時從事售電或配電業(yè)務(wù);高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、工業(yè)園區(qū)內(nèi)可以組建配售電主體,為園區(qū)或開發(fā)區(qū)內(nèi)部企業(yè)提供售電打包服務(wù);與電網(wǎng)相關(guān)的工程建設(shè)公司,與用戶貼近的節(jié)能服務(wù)公司、公共服務(wù)行業(yè)公司均可有參與售電競爭的機會;分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業(yè)等也有望獲得售電牌照。五是電價方面,上網(wǎng)電價更加體現(xiàn)競價上網(wǎng),終端銷售電價與上網(wǎng)電價及時聯(lián)動。在試行輸配電價改革試點的深圳、內(nèi)蒙古等地,終端銷售電價有可能下調(diào)。

    煤炭行業(yè):煤炭行業(yè)產(chǎn)能相對分散,是相對開放的競爭市場,競爭程度與油氣、電力行業(yè)相比處于最高水平。行政性壟斷主要體現(xiàn)在進出口方面。目前我國具備煤炭進出口資格的企業(yè)只有神華集團、中煤集團、五礦集團和山西煤炭進出口集團等4家,這在一定程度上限制了煤炭的進出口貿(mào)易。雖然國家鼓勵進口,但外資企業(yè)卻未獲得煤炭進口許可證的權(quán)利,只能和國內(nèi)煤炭進出口企業(yè)合作,顯然將阻礙煤炭進出口市場的競爭,可以考慮放寬進出口限制。最后,在當(dāng)前國內(nèi)煤炭行業(yè)低迷的時候,主要的改革措施應(yīng)是繼續(xù)執(zhí)行2014年出臺的煤炭行業(yè)脫困政策,更多地遵循市場規(guī)律,關(guān)鍵要調(diào)整好供求關(guān)系,重點對煤礦違法違規(guī)建設(shè)生產(chǎn)、不安全生產(chǎn)、超能力生產(chǎn)和劣質(zhì)煤生產(chǎn)消費等4個方面嚴(yán)格治理。

    3. 進一步健全和完善能源行業(yè)基本市場制度。

    能源行業(yè)基本市場制度主要包括能源法律法規(guī)制度和能源稅收制度。對于前者,無論是從目前的行業(yè)管理上看還是從改革和發(fā)展的要求上看,涉及能源的法規(guī)體系都還不夠完善,有的要新立,有的要補充修改。2015年,國家將完成一些法律法規(guī)的清理、修改和新立,還會為適應(yīng)新的形勢修訂和制定過去由能源企業(yè)執(zhí)行的一大批國標(biāo)、行標(biāo)和內(nèi)部規(guī)章等。對于能源稅收制度,主要是執(zhí)行新的煤炭資源稅、成品油消費稅政策,并在征收環(huán)節(jié)、方式,稅收優(yōu)惠方面出臺一些細則。同時,進一步加強涉及能源行業(yè)不合理的行政事業(yè)性基金、收費等清理。例如,各種附加在電力、成品油價格里面的基金、收費項目。

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