高校教代會職權(quán)落實過程中的問題及對策

宋希永

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，北京 100029）

教代會是我國高校特有的組織形式，它是參照企業(yè)職工代表大會制度而建立的。從1985年教育部、全國教育工會頒布《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）以來，教代會制度經(jīng)過了三十多年的探索發(fā)展時期；2012年，教育部32號令《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）頒布施行，標(biāo)志著教代會制度成為一項規(guī)范、成熟的高校民主管理制度。從《暫行條例》到《規(guī)定》的制度跨越，其中最引人矚目的就是教代會的職權(quán)問題，這是因為職權(quán)的內(nèi)涵是否切實、豐富，直接關(guān)系到教代會制度發(fā)展的張力和效力。

一、教代會職權(quán)的內(nèi)涵

（一）教代會職權(quán)的演變

教職工代表大會作為“教職工依法參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的基本形式”，其最為重要、最為核心的內(nèi)容是教代會的職權(quán)問題。1985年頒布的《暫行條例》規(guī)定教代會的職權(quán)有四項①，可概括為“審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、審議決定權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)”。

2012年1月1日，《規(guī)定》頒布施行，突破《暫行條例》四項職權(quán)的限制，將教職工代表大會職權(quán)拓寬為聽取、討論、審議、評議、監(jiān)督、建議等八項，這極大擴展和豐富了教代會職權(quán)的內(nèi)涵，為教代會制度的發(fā)展注入了活力和動力。

（二）《規(guī)定》中教代會職權(quán)的內(nèi)涵及其關(guān)系

雖然有學(xué)者認(rèn)為“從《暫行條例》到《規(guī)定》本質(zhì)上是一次制度變遷，是教職工代表大會制度的變更、替代、交易和轉(zhuǎn)換?！盵1]但事實上，兩個制度有一脈相承的關(guān)系。僅就兩個文本中規(guī)定的教代會職權(quán)而言，《規(guī)定》中的八項職權(quán)②即與《暫行條例》的四項職權(quán)有著緊密的聯(lián)系。同時，與《暫行條例》相比，《規(guī)定》關(guān)于教代會的職權(quán)更加豐富和詳細，是對原有四項職權(quán)的補充和優(yōu)化。其變化主要體現(xiàn)在：

1、增加了“聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議”，這順應(yīng)了我國目前各高校積極建立現(xiàn)代大學(xué)制度的時代趨勢；

2、由單純聽取“校長的工作報告”擴展為“聽取學(xué)校年度工作、財務(wù)工作、工會工作報告以及其他專項工作報告”，這符合校務(wù)公開的要求，也是許多學(xué)校在教代會工作實踐中已經(jīng)達到的程度；

3、對于“討論通過學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利”等事宜這一內(nèi)容，刪掉了“由校長頒布施行”這樣的表述，這體現(xiàn)了教代會民主權(quán)利與學(xué)校行政權(quán)力之間的一種制約平衡的關(guān)系；

4、增加了“審議學(xué)校上一屆（次）教職工代表大會提案的辦理情況報告”的內(nèi)容，這體現(xiàn)了提案工作在教代會工作中的重要性以及教代會對自我的監(jiān)督；

5、強調(diào)了教代會“按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部”，相比《暫行條例》中的內(nèi)容，該表述更加簡潔有力；

6、增加了“監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實”、“討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的以及學(xué)校與學(xué)校工會商定的其他事項”等表述，有效突出了教代會會議之外（教代會閉會期間）教代會職權(quán)的貫徹落實。

通過比較我們可以看出，《規(guī)定》是在《暫行條例》的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)前學(xué)校民主管理的新情況、新問題，從不同方面對教代會職權(quán)的明確明晰、深化優(yōu)化。這八項職權(quán)可以進一步歸納為三個方面，即討論建議權(quán)、討論通過權(quán)和評價監(jiān)督權(quán)。其中“討論建議權(quán)是基礎(chǔ)，討論通過權(quán)是核心，評議監(jiān)督權(quán)是關(guān)鍵?！盵2]討論建議權(quán)的基礎(chǔ)性表現(xiàn)在它是一個聽取民意、匯聚民智的過程，這有效保證了教代會民主決策的民主化、科學(xué)化和人性化，為決策的順利貫徹營造了氛圍，創(chuàng)造了條件。討論通過權(quán)的核心地位表現(xiàn)在經(jīng)過教代會通過的學(xué)校決策才能施行，未通過的決策則不能施行；某種層面上，未經(jīng)教代會討論通過直接實施的學(xué)校重大事項不具有效力，這種權(quán)利效力的預(yù)先設(shè)定，將教代會的民主權(quán)利擴展大到最大化。評議監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵性表現(xiàn)在教代會權(quán)力根本上只是學(xué)校眾多權(quán)力的一種，教代會只是學(xué)校諸多治理主體中的一個，賦予教代會評議監(jiān)督權(quán)，則充分保證了教代會在現(xiàn)代大學(xué)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”這一治理結(jié)構(gòu)中的民主管理地位。

二、教代會職權(quán)落實中存在的主要問題及表現(xiàn)

（一）教代會制度建設(shè)的核心問題是職權(quán)落實問題

盡管有學(xué)者認(rèn)為《規(guī)定》“在其制度創(chuàng)新過程中由于其改革邏輯和創(chuàng)新阻力的相互作用，表現(xiàn)出創(chuàng)新的時滯性和核心制度供給的缺失性，還有較大的制度創(chuàng)新空間，尚需作出新一輪的變更和調(diào)整”，[3]但不可否認(rèn)，《規(guī)定》的頒布施行標(biāo)志著“我國教代會制度法律地位提升；適用范圍擴大；職責(zé)權(quán)利強化；制度質(zhì)量提高；制度建設(shè)加強；制度體系完善等變化?！盵4]因此，當(dāng)前對于教代會的發(fā)展而言，最重要、最迫切的不是制度的再創(chuàng)新，而是在現(xiàn)有制度背景下對既有職權(quán)的貫徹和落實。也就是說，當(dāng)前教職工代表大會制度建設(shè)的核心問題是教職工代表大會職權(quán)的落實問題。

事實的情況也證明了我們的推斷，我們在調(diào)查研究中關(guān)注到這樣一個案例：2013年3月15日下午，在重慶某大學(xué)二屆五次教職工代表大會暨工會會員代表大會上，因為對審議中的績效工資改革方案草案不滿，部分教職工在會場樓外高唱國歌，隨即到校門口聚集。相關(guān)信息和圖片經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)快速傳播后，引起社會的廣泛關(guān)注。[5]

這一事件看似普通，但卻非常典型，足以引起我們的關(guān)注和思考：

首先，這一事件發(fā)生在教育部32號令（即《規(guī)定》）頒布施行一年多的背景下，這是否說明現(xiàn)有教代會制度仍然不能完全解決問題？

其次，教代會本應(yīng)是“教職工依法參與學(xué)校民主管理與監(jiān)督的基本形式”，矛盾緣何會在教代會召開的時候激化？

再次，審議通過工資改革方案原本就是《規(guī)定》明確的教代會職權(quán)，為何卻成了矛盾激化的導(dǎo)火索？

對于這些問題的回答最合理的解釋就是：《規(guī)定》雖然明確了教代會的職權(quán)，但是現(xiàn)實中卻沒有很好地貫徹落實，這導(dǎo)致教代會制度形同虛設(shè)、教代會工作流于形式，問題也就不可避免。進一步追蹤該事件我們發(fā)現(xiàn)，矛盾的源頭確實是因為該校領(lǐng)導(dǎo)在教代會上要強行通過工資改革方案，而對于這一方案，廣大教職工認(rèn)為非常不合理。③

（二）當(dāng)前我國教代會職權(quán)落實中存在的主要問題

透過該事件，可以看到當(dāng)前教代會工作中存在兩方面問題：一是一些高校領(lǐng)導(dǎo)對教代會制度認(rèn)識不到位，不尊重教代會的職權(quán)，認(rèn)為教代會職權(quán)必須服從行政職權(quán)，從而使教代會的作用流于形式；二是教代會代表的作用發(fā)揮不充分，當(dāng)教職工的權(quán)益受到侵害時，不能提出有效辦法加以解決，反而采取極端方式，激化了矛盾。

具體說來，教代會職權(quán)落實中的問題可以進一步概括為三個方面：

1.職權(quán)落實的不到位問題。這表現(xiàn)在《規(guī)定》明確了這方面的職權(quán)，但是在現(xiàn)實中這種職權(quán)卻被擱置、架空、替代。例如，《規(guī)定》明確教代會“按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部”，但是經(jīng)調(diào)研很少有學(xué)校教代會實施。

2.職權(quán)落實的不平衡問題。這種不平衡既包括學(xué)校與學(xué)校之間的不平衡，也包括八項職權(quán)之間的不平衡。有的學(xué)校做得比較好，有的學(xué)校做得比較差；有的職權(quán)落實得比較好，有的職權(quán)落實得比較差。

3.職權(quán)落實的不規(guī)范問題。主要是在職權(quán)的落實過程中，形式超越了內(nèi)容，關(guān)注了結(jié)果而忽視了程序。比如說學(xué)校教職工獎懲辦法的出臺，由學(xué)校人事部門召開各種意見征求會后通過，表面看也達到了體現(xiàn)教職工民主權(quán)利的效果，但是卻僭越了教代會這一程序。

（三）教代會職權(quán)落實過程中問題的具體表現(xiàn)

通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)教代會職權(quán)落實過程中的問題主要體現(xiàn)在以下方面：雖然有關(guān)學(xué)校教代會的規(guī)定已頒布實施，但一些高校沒有制定相關(guān)的配套制度，導(dǎo)致教代會工作程序不規(guī)范、議程不科學(xué)；一些高校關(guān)注學(xué)校宏觀發(fā)展，僅僅將教代會當(dāng)作貫徹實施學(xué)校決策的手段，不能虛心征求廣大教職工關(guān)于學(xué)校發(fā)展的意見和建議；一些高校教代會制度缺乏剛性，如教代會下設(shè)的專門委員會缺乏有力的約束和具體操作措施、教代會代表提案得不到及時處理等，這使得教代會職權(quán)在實際工作中的有效性大大降低；一些高校教代會工作人員隊伍的選拔、任用機制不健全，激勵機制不完善，致使教代會工作干部及各專門委員會工作人員對高校教代會的專業(yè)知識缺乏，隊伍缺乏動力、活力。

三、進一步落實教代會職權(quán)的實踐及思考

在教代會職權(quán)落實和功能發(fā)揮過程中，有幾組關(guān)系非常重要。理順這些關(guān)系，對于進一步發(fā)揮教代會的作用大有裨益。

（一）協(xié)調(diào)好《規(guī)定》與學(xué)校具體保障措施之間的關(guān)系

教代會制度體制的完善并不直接與教代會工作好壞相關(guān)，要做好教代會工作、落實好教代會職權(quán)關(guān)鍵還在于每個高校認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹《規(guī)定》要求，出臺符合本校實際、體現(xiàn)學(xué)校特色的具體保障措施，將教代會職權(quán)落到實處，推動本校的發(fā)展。

《規(guī)定》只是教育部出臺的一個宏觀指導(dǎo)性文件，具體還需要各地區(qū)和各高校根據(jù)《規(guī)定》再去細化出臺相關(guān)保障措施，確保教代會職權(quán)的落實。以北京地區(qū)為例，《規(guī)定》頒布實施后，北京地區(qū)短時間內(nèi)并沒有頒布自己的實施意見，這導(dǎo)致了各高校的觀望情緒，因為北京市不出臺具體意見，各高校也無法據(jù)此修改本校的教代會方面的規(guī)章制度。

所幸中共北京市委教育工作委員會、北京市教育委員會和中國教育工會北京市委員會聯(lián)合發(fā)文的《關(guān)于加強新形勢下高等學(xué)校教職工代表大會的工作意見》（京教工〔2014〕39號）已于日前頒布實施，同時還發(fā)布了《北京市高等學(xué)校教職工代表大會工作細則》，文件對《規(guī)定》的內(nèi)容進行了細化，一些《規(guī)定》中未曾明確的問題得以明確，這為北京地區(qū)高校據(jù)此修訂本校教代會相關(guān)制度文件、進而保障教代會職權(quán)落實奠定了基礎(chǔ)。

（二）協(xié)調(diào)好教代會代表與非教代會代表之間的關(guān)系

教職工代表是教代會的主體，不僅代表自己，更代表著廣大非教代會代表的教職工，要為更多的教職工理性地表達訴求，因此，選好教代會代表、培養(yǎng)代表能力對于行使和落實教代會職權(quán)尤為重要。當(dāng)前，教代會制度雖然得以貫徹實施，但一些學(xué)校教代會代表的產(chǎn)生不規(guī)范、不科學(xué)，代表的部門分布、年齡結(jié)構(gòu)、性別構(gòu)成等不盡合理，如行政管理崗位的代表占比太高而教師代表比例較小，這與《規(guī)定》中教師代表要占到60%的要求不符；還有一些學(xué)校教代會代表不稱職、不負責(zé)，代表能力低下，連自己都代表不了，更談不上代表廣大教職工；更為普遍的是，《規(guī)定》明文規(guī)定“凡與學(xué)校簽訂聘任聘用合同、具有聘任聘用關(guān)系的教職工，均可當(dāng)選為教職工代表大會代表”，但在具體實踐中，很多學(xué)校的教代會代表只從事業(yè)編制在職教職工中產(chǎn)生，把更多的非事業(yè)編制教職工排除在外。

可見，協(xié)調(diào)好教代會代表與非教代會代表之間的關(guān)系，就是要把好代表選舉關(guān)、培訓(xùn)關(guān)、考核關(guān)，使教代會代表更稱職。具體來說，就是要在教代會工作中做到：首先制定科學(xué)合理的選舉機制，保證代表的群眾性和代表性；代表產(chǎn)生后，要對他們加強培訓(xùn)教育，給予正確引導(dǎo)，拓寬其代表的思路，提高其代表的水平；教代會工作不是止步于教代會代表的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而是通過教代會代表向更多的非教代會代表宣傳、滲透、反饋學(xué)校的發(fā)展意圖，爭取更多教職工的理解和支持，使他們變被動接受為主動參與；同時，不斷加強激勵機制，通過評選優(yōu)秀提案等方法，調(diào)動教代會代表代表教職工為學(xué)校做貢獻的積極性。

（三）協(xié)調(diào)好教代會會議期間與閉會期間工作形式的關(guān)系

教代會最直接、最重要的工作形式是教代會會議，教代會會議是落實教代會職權(quán)的最重要載體。但是在實踐過程中一些學(xué)校往往過分依賴教代會會議本身，而忽視教代會閉會期間的工作，這不利于教代會職權(quán)的充分落實。當(dāng)前許多學(xué)校每年只召開一次教代會，會期一般是一兩天，甚至半天。在如此低的頻率下、如此短的會期內(nèi)，能夠處理和解決的問題少之又少，對于問題分析和討論的深度也非常有限，這就需要不斷開拓教代會閉會期間的工作形式，建立教代會閉會期間的長效工作機制，以保證教代會代表源頭參與，充分行使教代會的職權(quán)。

這就需要高校在充分依靠教代會會議這一載體行使教代會職權(quán)的同時，廣泛開拓教代會閉會期間的職權(quán)行使渠道。當(dāng)前，高校教代會閉會期間的工作只有教代會常設(shè)主席團會議和教代會代表主題巡視等常規(guī)形式，這顯然不夠。我們要積極探索閉會期間的工作模式，通過新學(xué)期教師座談會、新退休教職工座談會等形式，拓寬教代會發(fā)揮作用的渠道；通過邀請專家對教代會代表進行專題培訓(xùn)、開展工會工作理論研究等方式，不斷提高教代會的工作水平；通過黨政工聯(lián)席會、校領(lǐng)導(dǎo)接待日和教代會代表通報會、咨詢會、聽證會等形式來推進教代會工作。

（四）協(xié)調(diào)好教代會與學(xué)校其他治理主體之間的關(guān)系

教代會職權(quán)的落實除了關(guān)注教代會會本身外，還需要處理它與其他治理主體之間的關(guān)系?，F(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的基本框架是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”，教代會作為學(xué)校民主管理的重要形式，必須要處理好與其他治理主體的關(guān)系，才能將自身的作用發(fā)揮到最大化。

《規(guī)定》第六條指出：“教職工代表大會在中國共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作?！边@表明學(xué)校黨委與教代會之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，“處理好教代會與黨委的關(guān)系，需要教代會明確角色、找準(zhǔn)定位，不越權(quán)、不包攬，主動請示，爭取支持；學(xué)校黨委特別是書記要注意發(fā)揮教代會的作用，不能把教代會邊緣化、‘潛伏’化”[6]。

校長是學(xué)校的法人代表，全面負責(zé)教學(xué)、科研和其他行政管理工作，教代會與校長的關(guān)系集中表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與支持、管理與監(jiān)督的關(guān)系。教代會是教職工參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的民主制，校長負責(zé)是一種高度的集中制，處理好教代會與校長的關(guān)系其本質(zhì)是處理好民主與集中的關(guān)系：如果沒有堅實雄厚的民主基礎(chǔ)，校長負責(zé)的集中制就會成為空中樓閣；而如果沒有集中指導(dǎo)下的民主，教代會工作也將會是一盤散沙。因此，二者是相互支持、相輔相成的關(guān)系。

教授治學(xué)就是教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策和管理，在實踐中表現(xiàn)為教授委員會、學(xué)術(shù)委員會等組織形式。教授治學(xué)對于體現(xiàn)教授在學(xué)校中的地位、平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力以及提高學(xué)校管理水平等都具有重要作用。但由于教授只是學(xué)校一部分杰出教師代表，也只能代表一部分教師的意見與利益，因此教授治學(xué)也存在缺陷；而教代會代表的產(chǎn)生，是經(jīng)過民主選舉產(chǎn)生的，從年齡、職稱、性別、學(xué)科、工作性質(zhì)與類別等各方面，都更具有代表性。從這個意義上看，“教代會和教授會是學(xué)校民主管理、重大決策審議以及學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間平衡的兩種互為補充的機制，是教授治學(xué)得以體現(xiàn)的基礎(chǔ)?！?/p>

在教代會發(fā)揮作用的過程中，要避免兩個誤區(qū)：一是認(rèn)為教代會沒有什么作用；二是認(rèn)為教代會能夠替代其他治理主體發(fā)揮作用。明確了這一點，對于我們行使和落實教代會職權(quán)非常重要。

總之，學(xué)校教職工代表大會是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，其當(dāng)前發(fā)展中最重要、最迫切的問題是職權(quán)的落實問題。職權(quán)落實得好，一個學(xué)校的教代會制度就有生命力；職權(quán)落實得不好，教代會的發(fā)展就難以為繼。因此，如何更好地落實教代會職權(quán)是當(dāng)前乃至今后我們研究和做好教代會工作的重要課題。

注釋：

①這四項職權(quán)具體為：（一）聽取校長的工作報告，討論學(xué)校的年度工作計劃、發(fā)展規(guī)劃、改革方案、教職工隊伍建設(shè)等重大問題，并提出意見和建議；（二）討論通過崗位責(zé)任制方案、教職工獎懲辦法，以及其它與教職工有關(guān)的基本規(guī)章制度，由校長頒布施行；（三）討論決定教職工的住房分配、福利費管理使用的原則和辦法，以及其它有關(guān)教職工的集體福利事項；（四）監(jiān)督學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)干部，可以進行表揚、批評、評議、推薦，必要時可以建議上級機關(guān)予以嘉獎、晉升，或予以處分、免職。

②這八項職權(quán)具體為：（一）聽取學(xué)校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議；（二）聽取學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設(shè)、教育教學(xué)改革、校園建設(shè)以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議；（三）聽取學(xué)校年度工作、財務(wù)工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議；（四）討論通過學(xué)校提出的與教職工利益直接相關(guān)的福利、校內(nèi)分配實施方案以及相應(yīng)的教職工聘任、考核、獎懲辦法；（五）審議學(xué)校上一屆（次）教職工代表大會提案的辦理情況報告；（六）按照有關(guān)工作規(guī)定和安排評議學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部；（七）通過多種方式對學(xué)校工作提出意見和建議，監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實，提出整改意見和建議；（八）討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的以及學(xué)校與學(xué)校工會商定的其他事項。

③根據(jù)報道，此次會議審議的績效考核實施方案是此次風(fēng)波的癥結(jié)。該方案被指對一線教職工存有嚴(yán)重歧視，“缺乏對一線教職工的應(yīng)有尊重”。

[1][3]趙軍.制度變遷與改革績效——教職工代表大會制度新舊文本的比較研究[J].高等教育研究,2013，（4）.

[2]陳志標(biāo).加強教代會制度建設(shè)大力推進學(xué)校民主管理[EB/OL].http://www.docin.com/p-568819497.html.

[4]魏建徽.《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》的時代特征[J].工會論壇,2012，（4）.

[5]田文生.重慶工商大學(xué)績效考核方案風(fēng)波調(diào)查[N].中國青年報，2013-03-21（08）.

[6][7]涂秋鴻.簡論教代會與公立大學(xué)其他治理主體的關(guān)系[J].華章，2011，（9）.