農(nóng)村集體土地征收的困境與對策探析

練丹琴

房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展掀起了房屋征收的熱潮。在房屋征收如火如荼的開展過程中，政府、開發(fā)商、村民的利益錯(cuò)綜交織，矛盾重重，愈演愈烈。這本是改善民生的工程卻因?yàn)槔娴募m紛引發(fā)了一系列事故，造成了社會(huì)不穩(wěn)定的因素。2007年重慶九龍坡區(qū)因村民與開發(fā)商補(bǔ)償未達(dá)成一致，僵持三年，被稱為“史上最牛釘子戶”;到2014年武漢硚口區(qū)拆遷戶因是外來戶不同意拆遷補(bǔ)償后門口被擺上花圈“如不搬遷，全家升天”，干群矛盾激化。而黨的十八大首次將征地制度改革寫進(jìn)政府報(bào)告，要求提高農(nóng)民在土地增值收益中的比例以緩解矛盾。

一、農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展歷程。中國的土地分屬于于國有土地和農(nóng)民集體土地，城市的絕大部分土地屬于國家所有，而農(nóng)村地區(qū)則歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有。城鎮(zhèn)化步伐的加快加上房地產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展，城市用地急劇緊張。我國法律明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體土地在未轉(zhuǎn)化成國有土地之前征用于商業(yè)用途，這也就意味著具有中國特色的農(nóng)村集體土地補(bǔ)償制度的產(chǎn)生。農(nóng)民擁有現(xiàn)在的宅基地或者農(nóng)田并不是通過有償獲取，一般都是幾代人連續(xù)生活在一個(gè)地方而自然屬于他們。因此，農(nóng)村集體土地的征地補(bǔ)償只是改變其土地性質(zhì)為國有土地的基礎(chǔ)上給予一定的補(bǔ)償。許多人認(rèn)為政府征用土地是為了公共利益，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與民生，應(yīng)受到保護(hù)而僅僅需要給農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并不需要負(fù)太多的責(zé)任。1986年，我國通過了第一部《土地管理法》，明確規(guī)定用農(nóng)村土地年產(chǎn)倍數(shù)法作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并采取一些方法補(bǔ)償失地農(nóng)民的日后生活。而改變了以往含糊不清的適當(dāng)補(bǔ)償?shù)恼f法。隨著時(shí)代的發(fā)展，土地征收制度已然不能適應(yīng)社會(huì)的要求，越來越多的個(gè)體農(nóng)民想要成為利益訴求表達(dá)的主體，想要積極參與到整個(gè)土地征收過程。利益格局的改變也意味著利益雙方的博弈。2007年通過的《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收集體所有土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。

2.土地征收過程中出現(xiàn)的問題。中國已是市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代，但征地政策在很多方面仍然屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在實(shí)踐操作中出現(xiàn)不符合時(shí)代要求的問題。根據(jù)我國現(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律，土地補(bǔ)償費(fèi)用和被證人安置補(bǔ)助費(fèi)的總額不能超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。眾所周知，土地的利用價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了30年，那30年后的收益是不屬于農(nóng)民的，農(nóng)民徹底失去了曾屬于他們的土地，而這項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行也就損害了被征收人的利益。在農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋乇徽魇蘸?，名為公共利益，但卻為商業(yè)用途。由于土地征收用于商業(yè)用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要高于公共利益用途的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且出于“經(jīng)濟(jì)人”的考慮，政府會(huì)間接的方式征用土地，等到開發(fā)商投資建設(shè)時(shí)被征收人已簽訂協(xié)議。很多時(shí)候村民僅僅是通過已至通知而得知土地將要被征收，個(gè)人所擁有的參與權(quán)、表決權(quán)、決策權(quán)形同擺設(shè)，政府封鎖關(guān)鍵信息，大部分村民只能接受土地被征用的事實(shí)。這也就造成了許多拆遷糾紛事件，因政府種種隱瞞實(shí)情，損害村民利益而導(dǎo)致部分村民采取極端方式表達(dá)自己的憤怒與不滿。

二、農(nóng)村集體土地征收過程中出現(xiàn)困境的原因

1.“公共利益”被泛化?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”。然而，農(nóng)村集體土地并不等同于國有土地。集體土地所有權(quán)不是真正意義上的所有權(quán)，這是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式，集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者，最終命運(yùn)仍由國家決定。所以，在征用農(nóng)村集體土地時(shí)首先要把它轉(zhuǎn)化為國有土地。“公共利益”是土地被征用的前提條件，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種娛樂場所的繁榮也陷入用地緊張的窘境，因此，征用土地用作盈利性質(zhì)的建設(shè)就已經(jīng)屬于濫用。而在現(xiàn)行的土地制度下，“公共利益”就被無限擴(kuò)大化，私人利益、單位部門利益或者商業(yè)利益都在搭乘“公共利益”的便車。

2.農(nóng)村集體土地征收程序不健全?？v使農(nóng)村集體土地歸村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但是在土地征收過程中主動(dòng)權(quán)仍然掌握在政府手上，被征收人只擁有事后參與的權(quán)利。雖然經(jīng)過多年的努力，土地管理法對農(nóng)村土地征收程序作出了較大的改進(jìn)，如土地征收審批權(quán)的嚴(yán)謹(jǐn)性，可減少征收權(quán)行使的濫用程度。但是，征地事件的依然頻頻發(fā)生說明我國農(nóng)村土地還存在很多問題。我國憲法和土地管理法明確規(guī)定農(nóng)村土地征收必須以公共利益為前提，但是至今沒有一部完善的法律法規(guī)清晰的規(guī)定公共利益的定義且沒法何時(shí)公共利益的目的。被征收人作為集體土地的所有權(quán)擁有者卻在土地征收過程中無法參與，往往處于被通知的對象，在整個(gè)過程失去了本應(yīng)有的參與權(quán)、知情權(quán)等，這也是導(dǎo)致土地征收過程中出現(xiàn)大量矛盾的原因。征地出現(xiàn)爭議時(shí)，往往都是由政府出面協(xié)調(diào)解決，這也就意味著政府機(jī)關(guān)集運(yùn)動(dòng)員和裁判員一身，缺乏一套完整的裁決實(shí)體，引起更大的民憤。

3.農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償不到位。在整個(gè)征地過程中最敏感的就是補(bǔ)償問題，被征收人與征收人在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上難以達(dá)成共識。2011年修改的條例加入市場價(jià)格這個(gè)機(jī)制，防止征地補(bǔ)償價(jià)格過低而損害被征收人的利益。但是政府在評估被拆遷的土地時(shí)所用的評估機(jī)構(gòu)往往不能保持中立態(tài)度，雖然村民可對評估結(jié)果提出異議，但是評估機(jī)構(gòu)一般屬于政府建設(shè)部門或者與政府機(jī)關(guān)有某種利益關(guān)系的部門，這樣就難以給出公正、具有公信力的評估結(jié)果，補(bǔ)償差距的拉大造成的悲劇不斷上演。人在某種程度上具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性，由人組成的政府在一定程度上具有政府自利性。政府自利性是指政府具有自我服務(wù)的傾向和尋求自身利益最大化的屬性，它包括政府的一切組織和個(gè)人對權(quán)力、財(cái)富、機(jī)會(huì)等的追求。由于政府擁有自由裁決權(quán)，政府打著“公共利益”的旗號以低于市場價(jià)值的價(jià)格，征收集體土地，卻以市場經(jīng)濟(jì)手段高價(jià)轉(zhuǎn)讓集體土地，賺取高額差價(jià)。

三、解決農(nóng)村集體土地征收困境的相應(yīng)對策

1.明確公共利益概念，區(qū)分公益性征收與商業(yè)性征收。公共利益的代表者是政府存在的合法性，這也同樣要求政府需要為社會(huì)的發(fā)展負(fù)責(zé)。由于公共利益概念模糊性才導(dǎo)致征用土地過程中出現(xiàn)了可操作性。因此，對公共利益的界定可以采用列舉、概括條款的方式，同時(shí)也可以借鑒有類似立法條列的地區(qū)過國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，選取出比較多數(shù)地區(qū)認(rèn)為的公共利益類型，作為我們的界定公共利益的參照。鑒于被征用土地用作盈利性質(zhì)的商業(yè)用途還是公共利益的建設(shè)引起的矛盾，本文認(rèn)為與其回避商業(yè)性土地征收，打著公共利益的幌子暗地操作，不如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)勇敢的承認(rèn)商業(yè)性土地征地行為，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管，讓其在陽光下運(yùn)行。這樣也可以避免政府利用公益性拆遷低支付給被拆遷戶的賠償款，同時(shí)運(yùn)用商業(yè)性拆遷向開發(fā)商收取高額賠償，運(yùn)用價(jià)格牟取暴利。

2.建立集體土地征收公正、透明的程序。公眾參與政府決策分為制度性參與和非制度性參與。在目前情況下公眾制度性參與一般包括聽證會(huì)、坐談會(huì)等?！皼]有救濟(jì)就沒有權(quán)利”，這句亙古不變的法律諺語告訴我們:當(dāng)公眾參與政府決策事務(wù)從自愿行為轉(zhuǎn)變?yōu)榉ǘǔ绦蚝螅妳⑴c農(nóng)村集體土地征收的過程便是依法參與，權(quán)利得到了充分的保障。制定一套具體的土地征收程序既是發(fā)展民生的要求又限定了政府自由的裁量權(quán)，確保了公平性、正義性。涉及土地征收的信息應(yīng)采取公示，且對于公眾的疑惑應(yīng)給予合理詳細(xì)的解釋幫助村民了解實(shí)況。況且，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，不能簡單的由多數(shù)人來決定少數(shù)人的權(quán)益。就像馬基雅維利所說“少數(shù)服從多數(shù)本身就不是公平的”。在中國，多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織由村委會(huì)或者村干部掌控，他們與組織或機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，不僅不能維護(hù)公共利益，反而損害公眾的利益。因此，村民應(yīng)作為個(gè)體參加土地征收的談判會(huì)議中，充分表達(dá)自己的利益訴求，這樣才能更好的保障自己的土地權(quán)益。

3.完善集體土地征收補(bǔ)償制度，豐富征地補(bǔ)償方式。補(bǔ)償機(jī)制既要考慮公眾的長遠(yuǎn)生計(jì)，也要權(quán)衡當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承擔(dān)能力。對被征地的農(nóng)民的補(bǔ)償應(yīng)涉及到生存保障和今后的就業(yè)和發(fā)展問題。當(dāng)然，對農(nóng)民的征地補(bǔ)償不可能按照土地未來的使用價(jià)值制定標(biāo)準(zhǔn)，而是在農(nóng)地原用途補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上將被征用的農(nóng)村用地未來的增值收益確定一個(gè)恰當(dāng)?shù)谋壤箛摇⑥r(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)體彼此之間合理分配，這樣既能保證農(nóng)民的基本生活，也能獲取土地的增值收益?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償仍然比較多采用農(nóng)業(yè)用地產(chǎn)值的數(shù)倍作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而沒有考慮到農(nóng)民未能適應(yīng)城市的工業(yè)化和現(xiàn)代化。在缺乏未來生活保障的情況下，農(nóng)民即使身在城市，但內(nèi)心依然認(rèn)為自己是城市中新貧困群體。其次，補(bǔ)償?shù)姆绞揭话愣际怯秘泿?，而沒有采取多種方式。貨幣固然是補(bǔ)償?shù)闹匾绞?，但貨幣的大量存放容易造成貶值，且會(huì)造成部分村民坐吃山空的結(jié)果，不能解決村民長期的生活問題。因此，在采用貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞降耐瑫r(shí)，也可以采取“土地分紅”、“土地入股”等方式，以分期發(fā)放作為補(bǔ)償方式，這樣既緩解了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政壓力，也為村民提供了長期的生活保障。

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