盤查制度內(nèi)涵芻議

楊鵬

(天津公安警官職業(yè)學(xué)院 治安系 天津 300382)

一、盤查制度的必要性

盤查制度設(shè)立的目的是打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安。很多國家都設(shè)立了盤查制度，只是名稱不同，如英國的“阻攔與搜索”，日本的“職務(wù)質(zhì)問”，美國的“阻攔與拍觸”等。據(jù)有關(guān)資料顯示，日本在1998年1月至1998年11月中至少有七分之一的刑事案件是通過“職務(wù)詢問”方式破獲的。查閱我國新聞，通過盤查打擊違法犯罪的成功經(jīng)驗(yàn)比比皆是，如2011年深圳特區(qū)報(bào)訊，寶安警方路面機(jī)動(dòng)盤查突擊隊(duì)成立兩個(gè)月來共抓獲各類嫌疑人58名，其中刑事拘留7人、行政拘留38人;繳獲管制刀具22把、贓物手機(jī)16部、精神類毒品“紅五”3105顆、k粉100余克;查獲偽造的各類國家機(jī)關(guān)工作證件、軍服、警服、銀行卡等物品一批;查扣假套牌車輛35臺(tái)、被盜搶車輛2臺(tái)、非法營運(yùn)車輛1臺(tái)、違法上路行駛汽車16臺(tái)、摩托車567臺(tái)、電動(dòng)車564臺(tái)。

盤查制度不僅可以打擊違法犯罪，在預(yù)防犯罪方面也起著重要作用。據(jù)我國公安部對(duì)8省12城市的24個(gè)看守所在押兩搶犯罪嫌疑人的調(diào)查，有3115%的犯罪嫌疑人承認(rèn)，他們最害怕、最顧忌的是公安民警在街面。民警在固定點(diǎn)位盤查，還可以巡邏盤查，這樣增加街面警力，提高了處警的機(jī)動(dòng)性。

盤查具有收集信息的功能。隨著科技的進(jìn)步，我們已經(jīng)步入大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過分析整理數(shù)據(jù)信息，掌握分析治安動(dòng)態(tài)，嫌疑人行動(dòng)軌跡是公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)治安的重要手段，也是必然選擇。淘寶、京東等電商所需數(shù)據(jù)是客戶主動(dòng)提供的，即在客戶瀏覽商品頁面，購買商品時(shí)，這些數(shù)據(jù)已經(jīng)被電商采集。而公安機(jī)關(guān)所需的數(shù)據(jù)，比如身份信息，人臉信息，指紋，行動(dòng)軌跡，嫌疑人或者說大部分公眾是不愿意提供給公安機(jī)關(guān)的。所以公安機(jī)關(guān)可以充分利用盤查這一措施，在重點(diǎn)時(shí)間、重點(diǎn)地點(diǎn)盤查，采集、積累相關(guān)數(shù)據(jù)。

二、警察盤查的概念

現(xiàn)階段，理論界都是從相關(guān)法律法規(guī)的角度對(duì)警察盤查概念加以界定，典型觀點(diǎn)有如下幾種:岳光輝老師認(rèn)為公安盤查是基于警察作為維護(hù)社會(huì)治安、穩(wěn)定社會(huì)秩序、打擊違法犯罪活動(dòng)的法定地位而派生出來的一項(xiàng)具有行政強(qiáng)制性的職權(quán)，其對(duì)于警察在日常治安行政管理活動(dòng)中及時(shí)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪有著積極的作用;鄭曦博士認(rèn)為盤查是指警察對(duì)于可疑人員及其他人員進(jìn)行現(xiàn)場詢問或檢查;萬毅教授認(rèn)為盤查是警察對(duì)可疑人員和可疑場所臨時(shí)進(jìn)行阻攔、盤問、檢查。

《人民警察法》第9條第1款規(guī)定:“維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查;經(jīng)盤問、檢查?！备鶕?jù)此規(guī)定，實(shí)施盤查的條件是:主體須是公安機(jī)關(guān)人民警察;實(shí)施目的須是為了維護(hù)社會(huì)治安秩序;實(shí)施盤查必須遵循一定的法定程序;實(shí)施目標(biāo)對(duì)象是形跡可疑和有違法犯罪嫌疑的人;盤查具體包括盤問和檢查，即盤問嫌疑人和檢查被盤問人隨身物品、車輛等;盤查分為當(dāng)場盤查和留置盤問。所以，第一、二種觀點(diǎn)缺乏對(duì)盤查目的的界定，第三種觀點(diǎn)沒有界定盤查的實(shí)施對(duì)象，法定程序。

綜上，筆者認(rèn)為盤查是指公安機(jī)關(guān)人民警察為維護(hù)社會(huì)秩序，依法對(duì)形跡可疑和有違法犯罪嫌疑的人進(jìn)行截停、盤問、檢查的職務(wù)行為。

三、盤查的性質(zhì)

當(dāng)前，對(duì)于盤查的性質(zhì)有三種代表性觀點(diǎn)。第一觀點(diǎn)，盤查是行政行為。這其中也有爭議，有的認(rèn)為是行政法律行為，有的認(rèn)為是行政事實(shí)行為;第二種觀點(diǎn)，盤查是偵查行為。比如臺(tái)灣學(xué)者鄭善印認(rèn)為盤查的目的在于發(fā)現(xiàn)犯罪，故應(yīng)屬于犯罪偵查階段，是司法行為。第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為盤查具有行政行為和刑事司法行為雙重屬性，比如學(xué)者萬毅認(rèn)為盤查是一種介于行政警察和司法警察職能之間、介于刑事偵查程序與行政調(diào)查程序之間、也介于警察法與刑事訴訟法之間的、具有雙重屬性的警察行為。

之所以形成理論上的分歧，有以下幾點(diǎn)原因:

第一，盤查的主體是公安機(jī)關(guān)，而公安機(jī)關(guān)就具有雙重屬性，即行政管理職能和刑事偵查職能。那么警察在進(jìn)行盤查時(shí)，到底是在行使行政權(quán)還是刑事權(quán)能呢?正是這兩種職能交織在一起的，造成了區(qū)分的困難。

第二，通過警察的盤查，針對(duì)不同情況，會(huì)形成不同的結(jié)果。盤查之后，沒發(fā)現(xiàn)可疑情況，放行被盤查人;有可能發(fā)現(xiàn)被盤查人有行政違法行為，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)入治安案件查處程序;還可能發(fā)現(xiàn)被盤查人有犯罪嫌疑，則應(yīng)對(duì)其進(jìn)行刑事強(qiáng)制措施。當(dāng)通過盤查發(fā)現(xiàn)被盤查人有犯罪嫌疑而對(duì)其行使刑事強(qiáng)制措施從而進(jìn)入刑事偵查程序時(shí)，盤查行為很容易被認(rèn)為是后續(xù)的刑事偵查行為的開始環(huán)節(jié)，被后續(xù)的偵查所吸收，即認(rèn)為盤查也就是刑事司法行為的開端。

第三，盤查的實(shí)施環(huán)節(jié)上的措施和刑事強(qiáng)制措施外在表現(xiàn)相似。比如盤查中使用的攔截、盤問、檢查再加上繼續(xù)盤問等措施和刑事訴訟法中拘留、訊問、逮捕很相似，增加了區(qū)分的難度。

認(rèn)為盤查是偵查行為和認(rèn)為盤查具有雙重屬性這兩種觀點(diǎn)存在兩個(gè)問題，第一存在前提錯(cuò)誤，第二混淆了盤查和偵查的界限。

第一，前提錯(cuò)誤。盤查的對(duì)象是有違法犯罪嫌疑的人，不是針對(duì)一個(gè)具體案件的嫌疑人。也就是說盤查的目的不僅具有追究犯罪的目的，同時(shí)還應(yīng)維護(hù)社會(huì)秩序，打擊違法行為的目的。只有在盤查的當(dāng)事人有犯罪嫌疑，當(dāng)事民警對(duì)其進(jìn)行刑事強(qiáng)制措施，而后進(jìn)入刑事訴訟環(huán)節(jié)，才可以講先前的盤查行為是為追訴犯罪服務(wù)的。這只是盤查的處理結(jié)果之一。

第二，混淆了盤查和偵查的區(qū)別。因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)當(dāng)事人形跡可疑，有違法犯罪嫌疑，所以對(duì)其進(jìn)行當(dāng)場盤查，這是一種事前的主動(dòng)的檢查。如果發(fā)現(xiàn)有犯罪嫌疑，將要啟動(dòng)刑事訴訟程序，也就是說此時(shí)盤查行為已經(jīng)結(jié)束了，下面的拘傳等行為都是刑事偵查行為，此時(shí)已經(jīng)進(jìn)入了偵查階段?？梢姡P查與偵查的時(shí)間界限就是看警察的相關(guān)職務(wù)行為是在違法犯罪行為被發(fā)現(xiàn)前還是之后啟動(dòng)的;二者實(shí)施的法律依據(jù)不同，盤查是《人民警察法》賦予警察的權(quán)力，偵查是《刑事訴訟法》賦予警察的權(quán)力。

筆者同意盤查是行政行為的觀點(diǎn)，具體講筆者認(rèn)為盤查是一種行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防、制止或控制危害社會(huì)的行為發(fā)生，依法采取的對(duì)有關(guān)對(duì)象的人身、財(cái)產(chǎn)和行為自由加以暫時(shí)性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段。行政強(qiáng)制措施有如下特點(diǎn):一是即時(shí)性;二是具有一定強(qiáng)制性;三是臨時(shí)性和輔助性;四是非制裁性。通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，盤查的啟動(dòng)通常比較急迫，不以確定義務(wù)的具體行政行為存在為前提條件。只要發(fā)現(xiàn)有人形跡可疑，具有違法犯罪嫌疑，警察就可以進(jìn)行當(dāng)場盤問，無須審批，不必有行政處罰裁定，這就是盤查的即時(shí)性。被盤查人應(yīng)當(dāng)配合警察，在被盤問人不配合、反抗的情況下，可以使用合理的強(qiáng)制力。當(dāng)場盤問不具有制裁性，根據(jù)當(dāng)場盤問的結(jié)果做出不同的處理結(jié)果(上文已述)。

有的學(xué)者認(rèn)為盤查是一種行政事實(shí)行為。如我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山將盤查認(rèn)定為一種行政踐行行為，系一種實(shí)際行動(dòng)，或者稱為事實(shí)行為。筆者不同意這種觀點(diǎn)。

行政事實(shí)行為沒有設(shè)定權(quán)利義務(wù)的意思表示，而警察的盤查具有法律授權(quán)，不以被盤查人意志為轉(zhuǎn)移，只要具備盤查的啟動(dòng)條件，警察就可以獨(dú)立行使盤查措施，對(duì)當(dāng)事人具有強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力足以設(shè)定、變更或消滅被盤查人的權(quán)利和義務(wù)，如截停是限制公民的人身自由，盤問不當(dāng)可能侵犯公民隱私，檢查物品限制了公民對(duì)其本人占有財(cái)產(chǎn)處置的權(quán)利，而且公安機(jī)關(guān)追求這種法律結(jié)果的出現(xiàn)，這顯然符合行政行為的特征，所以，盤查不是行政事實(shí)行為。

需要注意，我國警察盤查制度賦予了人民警察截停盤問的權(quán)利、檢查相關(guān)身份證件的權(quán)利、還有檢查相關(guān)物品。權(quán)利及繼續(xù)盤問的權(quán)利，這些權(quán)能與警察其他權(quán)能容易混淆，所以應(yīng)進(jìn)行比較，加以區(qū)分。

(1)盤查與查驗(yàn)身份證的區(qū)別。

有學(xué)者認(rèn)為查驗(yàn)身份證權(quán)能包含于盤查制度，我不同意這種觀點(diǎn)。《中華人民共和國居民身份證法》第15條規(guī)定:“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗(yàn)居民身份證:(一)對(duì)有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的;(二)依法實(shí)施現(xiàn)場管制時(shí)，需要查明有關(guān)人員身份的;(三)發(fā)生嚴(yán)重危害社會(huì)治安突發(fā)事件時(shí)，需要查明現(xiàn)場有關(guān)人員身份的;(四)法律規(guī)定需要查明身份的其他情形。”只有第1款與盤查規(guī)定保持一致，是盤查的一項(xiàng)權(quán)能，啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是有違法嫌疑。第2、3、4款表明在一定條件下可以降低啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行查驗(yàn)身份，這是獨(dú)立于盤查的權(quán)能。

(2)盤查與治安案件調(diào)查措施——檢查的區(qū)別

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第68條:“對(duì)與違法行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進(jìn)行檢查。檢查時(shí)，人民警察不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示工作證件和縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)開具的檢查證。對(duì)確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場檢查?！蓖ㄟ^比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，治安檢查的目的是為了收集查處治安案件的證據(jù)，適度的對(duì)象是涉及治安案件的場所、物品和人身。適用的程序依據(jù)是《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，所以檢查和盤查二者差異很大。

(3)盤查與搜查的區(qū)別

《刑事訴訟法》第134條:“為了收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人，偵查人員可以對(duì)犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人的身體、物品、住處和其他有關(guān)的地方進(jìn)行搜查。”可見搜查的目的是收集刑事案件證據(jù)，查獲犯罪人，法律依據(jù)是《刑事訴訟法》，與盤查的區(qū)別也是顯而易見的。

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