監(jiān)督電子權(quán)力:信息科技廉政風(fēng)險防控要論

柯珠軍

(廣州市紀委監(jiān)察局，廣東廣州 510046)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。運用現(xiàn)代信息技術(shù)監(jiān)督權(quán)力的運行過程，是加強廉政風(fēng)險防控，構(gòu)建不能腐的防范機制，將權(quán)力關(guān)進制度籠子里的重要手段之一。隨著電子政務(wù)和業(yè)務(wù)信息化的不斷發(fā)展，信息科技手段被越來越廣泛地運用到權(quán)力規(guī)范運行、權(quán)力制約和監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)，信息科技自身存在的問題和風(fēng)險也逐漸顯現(xiàn)出來，其運用過程產(chǎn)生的信息科技廉政風(fēng)險逐漸成為高智能腐敗行為易發(fā)多發(fā)的新領(lǐng)域，并成為權(quán)力是否被有效地關(guān)進制度籠子的關(guān)鍵影響因素所在。為了積極預(yù)防信息科技風(fēng)險滋生的腐敗問題，加強對從事科技防控人員的管理，強化對智能監(jiān)督的再監(jiān)督，廣州市紀委聯(lián)合廣東省信息安全測評中心等相關(guān)專業(yè)機構(gòu)，在對大量信息科技風(fēng)險引發(fā)的腐敗案件進行案例分析和理論研究的基礎(chǔ)上，在廣州公共資源交易中心開展了信息科技廉政風(fēng)險防控的實證研究，根據(jù)研究情況，形成了該調(diào)研報告。

一、信息科技廉政風(fēng)險為新型腐敗披上合法“隱身衣”

(一)信息科技廉政風(fēng)險的定義及其主要表現(xiàn)形式

近年來，與信息科技廉政風(fēng)險有關(guān)的腐敗案件逐漸增多，諸如利用計算機違規(guī)泄露國家秘密、違規(guī)刪除網(wǎng)上通緝令、違規(guī)辦理社會保障業(yè)務(wù)、違規(guī)修改考試成績、違規(guī)刪除交通違章記錄、非法統(tǒng)計醫(yī)療信息等。通過對信息科技廉政風(fēng)險引發(fā)腐敗的行為特征分析，我們嘗試對信息科技廉政風(fēng)險進行定義——信息科技廉政風(fēng)險主要指國家公職人員及委托人員憑借自身權(quán)力、職務(wù)便利或影響力，利用與信息系統(tǒng)有關(guān)的內(nèi)部控制缺陷或漏洞，違規(guī)操縱或破壞信息系統(tǒng)及信息數(shù)據(jù)資產(chǎn)，做出不廉潔行為的可能性。“無情”的科技只是防控的一種工具，本身不存在廉潔或不廉潔問題，正是潛在的腐敗分子參與并利用它為“有情”的人腦服務(wù)，才可能產(chǎn)生此類問題。信息科技這把雙刃劍在提升工作效率、規(guī)范權(quán)力運行、增強監(jiān)督實效的同時，也在客觀上增加了利用信息科技廉政風(fēng)險實施高智能腐敗行為的可能。當(dāng)前利用信息科技廉政風(fēng)險實施腐敗的主要表現(xiàn)形式有以下幾種。

一是利用信息系統(tǒng)實施徇私舞弊。主要指腐敗人員違規(guī)修改計算機信息系統(tǒng)程序編碼，讓系統(tǒng)運行按照腐敗人員的意志執(zhí)行，從而達到不可告人目的。如2009年武漢經(jīng)濟適用房公開搖號的6連號事件。武漢市國土房產(chǎn)測繪中心劉某利用職務(wù)之便，將作弊軟件程序和作弊人員信息裝入經(jīng)濟適用房公開搖號電腦，導(dǎo)致材料作假的6人搖中連號。［1］

二是濫用操作，違規(guī)辦理或查詢相關(guān)業(yè)務(wù)。主要指腐敗人員濫用自身管理權(quán)限、盜用計算機賬號或利用業(yè)務(wù)程序漏洞違規(guī)辦理或查詢相關(guān)業(yè)務(wù)的違規(guī)行為。如2004年廣州8名地鐵員工利用羊城通在地鐵站票亭里充值成功后，數(shù)據(jù)要幾秒鐘的時間才能傳到羊城通公司數(shù)據(jù)庫的漏洞，強行斷電或者中途抽卡，阻止數(shù)據(jù)上傳到羊城通公司的數(shù)據(jù)庫里，這樣羊城通卡里充進了錢，但數(shù)據(jù)庫里沒有相應(yīng)的記錄。［2］又如深圳三民警受賄12萬元，濫用職權(quán)違規(guī)為犯罪分子彭某撤銷網(wǎng)上追逃令事件。［3］

三是利用職務(wù)之便，越權(quán)修改或查詢后臺數(shù)據(jù)。主要指腐敗人員利用維護設(shè)備和系統(tǒng)的便利，違規(guī)修改或查詢后臺數(shù)據(jù)，包括計算機信息系統(tǒng)運行參數(shù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及相關(guān)監(jiān)管日志等。如2008年到2011年期間，時任江蘇省海安縣人民醫(yī)院網(wǎng)絡(luò)管理中心主任的王某利用職務(wù)之便違規(guī)統(tǒng)計醫(yī)院藥品銷售的使用信息(俗稱“統(tǒng)方”)賣給各大醫(yī)藥廠商，4年的時間輕松獲利超過百萬。［4］

(二)信息科技廉政風(fēng)險產(chǎn)生原因分析

表面原因是新形勢下腐敗行為與反腐敗對抗升級的結(jié)果。信息科技廉政風(fēng)險是由信息科技風(fēng)險演變而來的。運用信息科技手段對傳統(tǒng)業(yè)務(wù)流程實施優(yōu)化、固化及風(fēng)險智能防控等措施之后，許多傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)廉政風(fēng)險得到了有效控制和消除。而信息科技運用過程產(chǎn)生的信息科技風(fēng)險，如自然因素、技術(shù)缺陷和管理漏洞等未得到及時有效的防控，在腐敗與反腐敗斗爭形勢日益加劇的情形下，腐敗分子必將部分信息科技風(fēng)險演變成信息科技廉政風(fēng)險。

深層次的原因是現(xiàn)實職權(quán)經(jīng)職權(quán)電子化轉(zhuǎn)變成電子權(quán)力的結(jié)果。濫用職權(quán)是腐敗產(chǎn)生的主要原因。隨著電子政務(wù)建設(shè)的不斷推進，國家公職人員手中的職權(quán)因信息技術(shù)手段的廣泛運用正逐漸轉(zhuǎn)變成電子權(quán)力。電子權(quán)力包括電子業(yè)務(wù)權(quán)力和電子技術(shù)權(quán)力兩部分，電子業(yè)務(wù)權(quán)力是現(xiàn)實權(quán)力在計算機程序上的映射或嵌入，電子技術(shù)權(quán)力是職權(quán)電子化時衍生的一種新型權(quán)力，它對電子業(yè)務(wù)權(quán)力存在潛在的支配能力。職權(quán)電子化從表面上看是權(quán)力被關(guān)進電腦的過程，實質(zhì)上是將權(quán)力關(guān)進“制度+科技”的籠子里。

因此，信息科技廉政風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因就是腐敗分子濫用電子權(quán)力。圖1是從眾多的信息科技腐敗案件中總結(jié)出的信息科技廉政風(fēng)險威脅分析框架示意圖。

圖1 信息科技廉政風(fēng)險廉政威脅分析框架

(三)利用信息科技廉政風(fēng)險腐敗的主要特征及危害

一是隱蔽性高，利用其腐敗的行為一旦發(fā)生造成的危害和損失較大。利用信息科技廉政風(fēng)險實施的腐敗行為往往可以規(guī)避由信息科技固化的權(quán)力約束機制，不易被發(fā)現(xiàn)或察覺。其中特別要防范職權(quán)電子化過程中的信息科技廉政風(fēng)險，定制各類信息系統(tǒng)“鐵籠子”時一旦存在不按制度要求打造或特意預(yù)留“后門”的情形時，這些本該使制度剛性化的信息系統(tǒng)反倒成為權(quán)力的傀儡，并造成權(quán)力已被關(guān)進制度籠子的假象，其危害極大。

二是滲透性強，容易產(chǎn)生“小官大貪”的現(xiàn)象。電子業(yè)務(wù)權(quán)力與電子技術(shù)權(quán)力共同運行在同一個信息系統(tǒng)上。腐敗分子一旦掌握一個嚴重的信息系統(tǒng)漏洞就可以利用其滲透性強的特點，逐步獲得“超級”的電子權(quán)力，進而凌駕于所有制約機制之上，容易產(chǎn)生“小官大貪”的事件。

三是取證難，腐敗分子消除相關(guān)證據(jù)較為容易。利用信息科技廉政風(fēng)險實施的腐敗行為通常可以繞開傳統(tǒng)電子監(jiān)察或清除系統(tǒng)相關(guān)日志，導(dǎo)致案發(fā)后技術(shù)取證難，對真正實施人員難以確定。腐敗人員借機推責(zé)或謊稱外部黑客所為，以達到混水摸魚，為自己和他人牟取非法利益的目的。

目前，信息科技廉政風(fēng)險逐步蔓延到電信、金融、教育、醫(yī)院和政府等行業(yè)。根據(jù)《國家電子政務(wù)“十二五”規(guī)劃》要求，到“十二五”期末全國政務(wù)部門主要業(yè)務(wù)信息化覆蓋率，中央和省級超過85%，地市和縣區(qū)分別平均達到70%、50%以上，縣級以下街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和社區(qū)(行政村)的政務(wù)平均達到50%、30%以上?？萍际侄螌⒅鸩街握^大部分權(quán)力運行及公共服務(wù)平臺，信息科技廉政風(fēng)險也隨之?dāng)U大和蔓延。

二、信息科技廉政風(fēng)險成為傳統(tǒng)廉政風(fēng)險防控盲區(qū)

“防控廉政風(fēng)險，增強工作實效”［5］是中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》明確提出的工作要求。廣東省委《關(guān)于貫徹落實中央〈建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃〉實施辦法》提出要“用科技的手段破解黨風(fēng)廉政建設(shè)面臨的難題，更加科學(xué)有效地防治腐敗”［6］?！爸贫?科技”已經(jīng)成為現(xiàn)代社會治理腐敗的新模式，它極大地提升了反腐敗工作的科學(xué)性和有效性。但科技手段本身一旦出現(xiàn)問題，必將導(dǎo)致“皮之不存，毛將焉附”的后果，信息科技廉政風(fēng)險正是這一問題的產(chǎn)生根源，它給科技防控工作帶來了負能量。在對現(xiàn)實權(quán)力進行職權(quán)電子化的過程中，電子權(quán)力的行使主體、運行流程及內(nèi)涵都發(fā)生了重大的變化，傳統(tǒng)的廉政風(fēng)險防控方法已無法有效對其進行準確排查，必須積極把握新形勢下權(quán)力運行的新特點，將信息科技廉政風(fēng)險納入對電子權(quán)力的整體廉政風(fēng)險防控之中，才能確保廉政風(fēng)險防控工作的全覆蓋，從而科學(xué)有效地規(guī)范電子權(quán)力的運行。

一是權(quán)力行使的主體發(fā)生了改變，部分現(xiàn)實權(quán)力完全從現(xiàn)實職權(quán)人身上轉(zhuǎn)移到電腦。按傳統(tǒng)分崗查險的原則，無情的電腦代替了有情的人腦，原有業(yè)務(wù)崗位的廉政風(fēng)險完全得到了消除之后，往往忽略無情電腦背后的電子技術(shù)權(quán)力崗位存在的廉政風(fēng)險。電腦只是人的意志執(zhí)行者，原有業(yè)務(wù)崗位的廉政風(fēng)險只是轉(zhuǎn)移到了電子技術(shù)權(quán)力崗位上，并變成信息科技廉政風(fēng)險。因此我們評估電腦是否無情，必須結(jié)合對電子技術(shù)權(quán)力崗位的信息科技廉政風(fēng)險防控情況。

二是電子權(quán)力存在變異的可能性?，F(xiàn)實權(quán)力在職權(quán)電子化過程中由于未遵守相關(guān)法律法規(guī)而導(dǎo)致電子業(yè)務(wù)權(quán)力設(shè)置及運轉(zhuǎn)流程與現(xiàn)實權(quán)力的法定運行規(guī)則不一致，比如違規(guī)擴大電子業(yè)務(wù)權(quán)力、虛設(shè)電子業(yè)務(wù)崗位(是指在現(xiàn)實中找不到相對應(yīng)的崗位)及違規(guī)改變法定權(quán)力運行規(guī)則。如果不以電子業(yè)務(wù)崗位和電子權(quán)力運行流程為評估對象，按照傳統(tǒng)廉政風(fēng)險評估的思路，從現(xiàn)實崗位及現(xiàn)實權(quán)力運行流程展開對電子業(yè)務(wù)權(quán)力的廉政評估，其評估結(jié)果將會產(chǎn)生失真的問題，并無法發(fā)現(xiàn)電子權(quán)力因信息科技廉政風(fēng)險原因發(fā)生的變異行為。

三是衍生了一種新型權(quán)力，即電子技術(shù)權(quán)力?，F(xiàn)實權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)殡娮訖?quán)力后，因為產(chǎn)生了電子技術(shù)權(quán)力，電子權(quán)力的內(nèi)涵超越了現(xiàn)實權(quán)力。電子業(yè)務(wù)權(quán)力運行規(guī)則掌握在了電子技術(shù)崗位工作人員手上，其權(quán)力可能在電子業(yè)務(wù)權(quán)力之上，從而產(chǎn)生極大的廉政風(fēng)險。傳統(tǒng)廉政風(fēng)險防控并未將電子技術(shù)權(quán)力及產(chǎn)生的信息科技廉政風(fēng)險納入防控范疇，只是重點關(guān)注運用信息科技手段將現(xiàn)實權(quán)力關(guān)進“科技+制度”的鐵籠，導(dǎo)致電子技術(shù)權(quán)力游離在籠子之外，容易產(chǎn)生籠子之外還存在權(quán)力的現(xiàn)象，并讓掌握電子技術(shù)權(quán)力的人員處于有權(quán)無責(zé)的監(jiān)管盲區(qū)。

三、全面防控信息科技廉政風(fēng)險必須系統(tǒng)治理

防控信息科技廉政風(fēng)險并非是對科技反腐工作的否定，而是順應(yīng)時代發(fā)展，更好地發(fā)揮科技反腐的正能量，有效防范借“科技防腐”之名行腐敗之實的現(xiàn)象，進一步強化權(quán)力的制約和監(jiān)督，扎緊、編實制約權(quán)力的鐵籠，構(gòu)建完善的廉政風(fēng)險防控體系;積極提升紀檢部門對高智能腐敗行為的執(zhí)紀監(jiān)督水平，并防范由此帶來“燈下黑”的問題。根據(jù)廣東省正在制定的《預(yù)防腐敗條例》有關(guān)防控信息技術(shù)應(yīng)用廉潔風(fēng)險的要求，廣州市紀委課題組在廣州公共資源交易中心嘗試采用系統(tǒng)治理的方式，建立黨委、紀委、公眾、第三方評估機構(gòu)共同參與的全面防控信息科技廉政風(fēng)險機制。

一是制定信息科技廉政風(fēng)險防控指引?！盁o規(guī)矩不成方圓”，根據(jù)中紀委《關(guān)于加強廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意見》(中紀發(fā)〔2011〕42號文)精神，結(jié)合行業(yè)信息科技應(yīng)用的特點，有針對性地制定信息科技廉政風(fēng)險防控指引。指導(dǎo)該單位黨委切實落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，科學(xué)有效地開展信息科技廉政風(fēng)險防控工作，增強業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立后對電子權(quán)力的監(jiān)督，形成科學(xué)的自律機制。同時為紀檢部門開展監(jiān)督工作提供測評標準。

二是開展信息科技運用廉潔性評估。信息科技運用廉潔性評估是指在運用科技手段實現(xiàn)權(quán)力運行信息化的過程中，針對與科技信息系統(tǒng)有關(guān)的內(nèi)部控制是否存在易導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生的漏洞或缺陷進行評估，為及時防范、改進控制、消除隱患提供參考。其具體操作參照制度廉潔性評估的做法，由紀檢部門發(fā)揮監(jiān)督作用，依托第三方權(quán)威專業(yè)評估機構(gòu)，根據(jù)信息科技廉政風(fēng)險防控指引對業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)開展事前、事中和事后評估，確保信息系統(tǒng)合法、廉潔、高效運行。同時要求各級黨委部門應(yīng)定期開展信息科技運行廉潔性評估工作，根據(jù)評估結(jié)果不斷完善自身信息科技廉政風(fēng)險內(nèi)控機制，并向定期紀檢部門提供相關(guān)自評報告。信息科技運用廉潔性評估主要內(nèi)容包括職權(quán)電子化過程是否合規(guī)以及是否建立有效的電子權(quán)力的信息科技廉政風(fēng)險內(nèi)控體系等兩方面。

三是升級智能監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對電子權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋。電子監(jiān)察系統(tǒng)屬于整體防控體系的外控環(huán)節(jié)，是確保監(jiān)察對象科技廉政風(fēng)險內(nèi)控機制發(fā)揮作用的重要保障。升級完善電子監(jiān)察系統(tǒng)功能，不僅可以將監(jiān)察對象的電子技術(shù)權(quán)力運行過程納入智能監(jiān)督范圍，還可以有效防范利用信息科技廉政風(fēng)險規(guī)避監(jiān)察或?qū)е卤O(jiān)察失真行為的產(chǎn)生。同時結(jié)合信息科技運用廉潔性評估工作，開展不定期上門檢查，防止業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)成為違紀違法行為的“隱身衣”，確保監(jiān)督結(jié)果的權(quán)威性和有效性。

［1］ 武漢經(jīng)濟適用房“六連號”事件:官商勾結(jié)導(dǎo)演丑?。跡B/OL］．(2009-06-27)．http://news．xinhuanet．com/politics/2009-06/27/content_11611370．htm．

［2］ 羊城通充值途中地鐵員工強行斷電變出25萬橫財［EB/OL］．(2005-12-19)．http://www．gd．xinhuanet．com/newscenter/2005-12/19/content_5844330．htm．

［3］ 收取12萬好處費 三“優(yōu)秀”民警撤銷網(wǎng)上追逃令獲刑［EB/OL］．(2014-03-22)．http://news．ycwb．com/2014-03/22/content_6373912．htm．

［4］ 截斷醫(yī)療系統(tǒng)賄賂之源仍須制度改革［N］．法制日報，2012-06-11．

［5］ 中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃［EB/OL］．(2013-12-25)．http://news． xinhuanet． com/politics/2013 - 12/25/c _118708522．htm．

［6］ 關(guān)于貫徹落實中央《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》實施辦法［N］．廣州日報，2014-05-30．