法治指數(shù)評(píng)估的理論反思與前瞻

周尚君，王裕根

(1．西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 401120;2．重慶市大渡口區(qū)人民法院，重慶 400080)

近年來(lái)，隨著我國(guó)地方法治實(shí)踐的全面展開，法治指數(shù)(the rule of law index)逐漸成為衡量地方法治建設(shè)水平的重要手段和工具。自2006年余杭啟動(dòng)法治指數(shù)評(píng)估以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)法治指數(shù)的研究和關(guān)注持續(xù)升溫。不少學(xué)者對(duì)我國(guó)推行法治指數(shù)的理論維度、路徑選擇以及正當(dāng)性論證都做了較為系統(tǒng)的研究，但也有不少學(xué)者理性審視法治指數(shù)評(píng)估的利弊。無(wú)疑，法治指數(shù)評(píng)估理論研究不僅是中國(guó)整個(gè)理論法學(xué)自身發(fā)展的客觀需要，也是中國(guó)法治實(shí)踐發(fā)展的必然要求。法治指數(shù)作為我國(guó)推進(jìn)法治發(fā)展變革的一項(xiàng)重要手段和方法，不僅在理論方法上具有創(chuàng)新性，而且在實(shí)踐上可能成為推動(dòng)中國(guó)法治建設(shè)轉(zhuǎn)型的一股新力量。因此，回顧并反思我國(guó)學(xué)界對(duì)法治指數(shù)研究的重大理論和實(shí)踐問題，研析其代表性論點(diǎn)，有助于明確我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估理論研究的方向，充分發(fā)揮法治指數(shù)評(píng)估理論推動(dòng)法治實(shí)踐的重要作用。

一、法治指數(shù)的源流

為什么會(huì)有法治指數(shù)?從世界層面上看，法治指數(shù)評(píng)估的興起與20世紀(jì)60年代左右發(fā)生于美國(guó)的“法律與發(fā)展運(yùn)動(dòng)”和社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)有關(guān)?！胺膳c發(fā)展運(yùn)動(dòng)”運(yùn)用定量比較分析不同國(guó)家法律制度的結(jié)構(gòu)以尋求法律輸入國(guó)與輸出國(guó)的最大公約數(shù)，目的是進(jìn)行法律移植與輸出;［1］社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)運(yùn)用社會(huì)學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)來(lái)評(píng)價(jià)社會(huì)狀況和社會(huì)發(fā)展，目的是用社會(huì)指標(biāo)反應(yīng)、監(jiān)測(cè)、比較、評(píng)價(jià)社會(huì)生活狀況。受兩種運(yùn)動(dòng)的影響，法治領(lǐng)域的評(píng)估日益成為衡量世界各個(gè)國(guó)家或地區(qū)法治發(fā)展水平的重要手段。然而，改革開放后，我國(guó)的法治建設(shè)雖取得系列成績(jī)，但仍舊沒有一套科學(xué)的法治建設(shè)考核體系來(lái)評(píng)估，而在世界銀行全球治理指數(shù)①?gòu)?996年開始，世界銀行連續(xù)推出年度《全球治理指數(shù)報(bào)告》，該報(bào)告成為衡量被考量國(guó)家政府施政水平的一個(gè)重要依據(jù)。其中，對(duì)不同國(guó)家的法治狀況進(jìn)行評(píng)估并計(jì)算相應(yīng)的法治指數(shù)是世界銀行全球治理指數(shù)(WGI)的重要內(nèi)容。全球治理指標(biāo)報(bào)告包括6項(xiàng)廣義的治理維度:發(fā)言權(quán)與問責(zé)(Voice and Accountability)、政局穩(wěn)定與無(wú)暴力(Political Stability and Absence of Violence)、政府效能(Government Effectiveness)、監(jiān)管質(zhì)量(Regulatory Quality)、法治(Rule of Law)以及腐敗控制(Corruption Control)。參見世界銀行官網(wǎng):http://info．worldbank．org/governance/wgi/index．a(chǎn)spx#home．以及世界正義工程法治指數(shù)②2006年，由美國(guó)律師協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織，發(fā)起了“世界正義工程”(the World Justice Project)。這是一個(gè)非營(yíng)利性組織，其設(shè)計(jì)了一套衡量國(guó)家法治化程度的量化評(píng)估工具，目的是推進(jìn)各國(guó)法治的發(fā)展。2008年，發(fā)布了一套獨(dú)立的法治指數(shù)，稱為世界正義指數(shù)，該指數(shù)在確立法治指標(biāo)四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，細(xì)化為16項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和68項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。至2014年，世界正義工程已連續(xù)發(fā)表了四份報(bào)告。參見世界正義工程官網(wǎng):http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index．在全球范圍內(nèi)的影響力不斷擴(kuò)充的背景下，借鑒國(guó)外法治指數(shù)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑是一種有效而又便捷的途徑?！皩?duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，與現(xiàn)代法治的理念與實(shí)踐一樣，‘法治指數(shù)’也是一種‘舶來(lái)品’，是在法律全球化背景下一種全新的世界法律地圖，是法律散播(diffusion of law)的一種新形式。”［1］“法治指數(shù)”作為“舶來(lái)品”，散播到我國(guó)，表明國(guó)外法治指數(shù)已成為世界法治發(fā)展的一股新潮流，已經(jīng)并將長(zhǎng)期影響中國(guó)法治建設(shè)。

法治指數(shù)評(píng)估在我國(guó)的興起既是法治發(fā)展自身規(guī)律性的表現(xiàn)，也是推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的必然選擇。“對(duì)于后發(fā)展國(guó)家來(lái)說(shuō)，建構(gòu)型法治的推進(jìn)更需要一個(gè)客觀和量化的分析評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量法治發(fā)展水平，校準(zhǔn)法治建設(shè)的局部目標(biāo)定位?！保?］受全球法治發(fā)展指標(biāo)(indicators)化、指數(shù)(indexes)化的影響，目前我國(guó)在法治評(píng)估領(lǐng)域的變革表現(xiàn)為兩類:以香港、余杭為代表推行法治指數(shù);以深圳市為代表推進(jìn)法治政府評(píng)估。而面對(duì)未來(lái)法治指數(shù)評(píng)估的發(fā)展預(yù)測(cè)，錢弘道教授認(rèn)為，法治指數(shù)作為中國(guó)未來(lái)法治建設(shè)的重要增長(zhǎng)點(diǎn)，既是中國(guó)推進(jìn)法治的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是法治中國(guó)進(jìn)程的見證和探索。［3］但有學(xué)者認(rèn)為，法治指數(shù)只是“工具性”的，一旦更有效率的工具手段出現(xiàn)了——假設(shè)“幸福指數(shù)”“平安指數(shù)”或“和諧指數(shù)”成為了地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)或業(yè)績(jī)考核的標(biāo)桿，那么法治評(píng)估工程就可能成為曇花一現(xiàn)的“爛尾工程”。“拿一個(gè)數(shù)字來(lái)化約代言法治工程，很可能導(dǎo)致將注意力放錯(cuò)了地方，淡化甚至掩蓋了法治建設(shè)中一些關(guān)鍵性的問題?！保?］也即，法治指數(shù)引入我國(guó)是否會(huì)成為推進(jìn)法治建設(shè)的重要手段或者衡量法治發(fā)展水平的標(biāo)桿，國(guó)內(nèi)學(xué)界持不同的心態(tài)。既如此，那么就很有必要梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)法治指數(shù)評(píng)估理論研究的問題意識(shí)，以期全面審視法治指數(shù)評(píng)估理論的焦點(diǎn)問題。

二、法治指數(shù)評(píng)估辨正

圍繞法治指數(shù)評(píng)估理論，國(guó)內(nèi)學(xué)界主要從法治指數(shù)評(píng)估的評(píng)估路徑、指標(biāo)設(shè)置、計(jì)量和統(tǒng)計(jì)以及定量意義等問題展開。對(duì)這些問題的見解不同形成了法治指數(shù)評(píng)估的“路徑”之辨、“指標(biāo)”之辨、“方法”之辨以及“定量”之辨。經(jīng)過(guò)法治指數(shù)評(píng)估的路徑、指標(biāo)、方法以及定量等方面理論的研究后，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)注的重大理論問題便是如何構(gòu)建本土的法治指數(shù)。批判的目的是為了建構(gòu)，從某種意義上說(shuō)，構(gòu)建一套本土法治指數(shù)是我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估理論研究的中心任務(wù)和最終目的。本土構(gòu)建與法治指數(shù)評(píng)估的路徑、指標(biāo)、方法以及定量分析緊密聯(lián)系，相互貫穿。其關(guān)系模型圖可用圖1表示。

圖1 國(guó)內(nèi)法治指數(shù)評(píng)估理論關(guān)系

(一)法治指數(shù)評(píng)估路徑之辨

法治指數(shù)評(píng)估路徑指的是構(gòu)建法治指標(biāo)體系、選擇評(píng)估方法和技術(shù)以及為達(dá)到法治評(píng)估的目的所應(yīng)采取的法治評(píng)估途徑、線路和策略。研究法“路徑”問題是在探索構(gòu)建本土法治指數(shù)之前的必要理論準(zhǔn)備。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)法治指數(shù)的推進(jìn)路徑有三種不同的理論:“體制性路徑說(shuō)”“價(jià)值性路徑說(shuō)”和“綜合路徑說(shuō)”?！绑w制性路徑說(shuō)”重點(diǎn)評(píng)估國(guó)家或地區(qū)的法制制度和機(jī)構(gòu)是否符合或者達(dá)到了法治規(guī)劃的基本要求?！皟r(jià)值性路徑說(shuō)”重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)實(shí)生活中法治現(xiàn)實(shí)是否符合法治價(jià)值以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了法治的價(jià)值?！熬C合路徑說(shuō)”認(rèn)為體制性路徑和價(jià)值性路徑實(shí)乃同構(gòu)同源的關(guān)系，各有利弊，應(yīng)兼采二者優(yōu)勢(shì)相互補(bǔ)充:制度性進(jìn)路對(duì)以價(jià)值性進(jìn)路開展的法治評(píng)估進(jìn)行“指示”與“引導(dǎo)”;價(jià)值性進(jìn)路對(duì)以制度性進(jìn)路開展的法治評(píng)估進(jìn)行“擴(kuò)展”與“驗(yàn)證”。［5］如果用A、B、C分別代表體制性、價(jià)值性、綜合性三種路徑的指標(biāo)范圍，三者的關(guān)系可以用圖2模型表示。

圖2 體制性、價(jià)值性、綜合性路徑關(guān)系

從余杭的法治指數(shù)實(shí)踐來(lái)看，其法治指標(biāo)和公眾滿意度調(diào)查內(nèi)容都體現(xiàn)了法治建設(shè)的規(guī)劃和政府履職考核的因素，因而是一種體制性推進(jìn)進(jìn)路。與余杭一樣，香港法治指數(shù)也選擇“體制性路徑”對(duì)法治進(jìn)行評(píng)估。從世界法治正義工程法治指數(shù)實(shí)踐來(lái)看，其選擇一種“價(jià)值性路徑”，重點(diǎn)關(guān)注法治的普適價(jià)值在各國(guó)的實(shí)現(xiàn)程度。而“綜合性路徑”采取一種“折中”的優(yōu)勢(shì)，較好地避免了體制性路徑和價(jià)值性路徑在法治評(píng)估的主體、內(nèi)容、方法、范圍以及功能方面存在的弊端，未來(lái)可能成為我國(guó)探索建立本土法治指數(shù)理論路徑的最優(yōu)選擇。但問題是，這種理想的“折中”方案如何去實(shí)踐，以及如何去界定實(shí)踐中的每一個(gè)操作步驟是一種“折中”的體現(xiàn)，這值得進(jìn)一步研究。從實(shí)踐上看，各種不同的法治指數(shù)路徑都會(huì)在不同的國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)生不同的功能和效果。這主要是因?yàn)椴煌膰?guó)家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)體制存在差異。合理的做法便是，選擇一條真正符合本國(guó)或地區(qū)法治發(fā)展?fàn)顩r和規(guī)劃的法治指數(shù)評(píng)估路徑。

(二)法治指數(shù)評(píng)估指標(biāo)之辨

法治指數(shù)評(píng)估的關(guān)鍵在于法治指標(biāo)(the rule of law indicators)的設(shè)置，而法治指標(biāo)的設(shè)置直接依賴于對(duì)“法治”內(nèi)涵的理解。什么是法治?《牛津法律詞典》把“法治”解釋為一個(gè)無(wú)比重要的，在內(nèi)容上卻未曾被界定、甚至是不可能被界定的概念。而有關(guān)“法治”的觀念就像“法”那樣有著古老的歷史。西方學(xué)界從古至今，都有過(guò)諸多論述和探討。①例如，亞里士多德認(rèn)為法治應(yīng)包含兩層含義:已成立的法律獲得普遍的服從;而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。賽爾茨尼克認(rèn)為法治的基本要素是用公民秩序的理性原則限制官員的權(quán)力。韋伯認(rèn)為法治秩序的指標(biāo)表現(xiàn)在科層制活動(dòng)的持續(xù)性、客觀性、權(quán)責(zé)分明、等級(jí)化監(jiān)控、嚴(yán)格區(qū)別公與私的關(guān)系、禁止官職的買賣和繼承、公務(wù)員人格獨(dú)立、專業(yè)化。富勒認(rèn)為法律應(yīng)包括八個(gè)內(nèi)在道德性:普遍性、公開性、不溯及既往、清晰明確、不自相矛盾、可行性、穩(wěn)定性、一致性。我國(guó)著名法學(xué)家張文顯教授認(rèn)為，法治就是一個(gè)同時(shí)包含了自由、平等、人權(quán)、憲政、效益等諸多價(jià)值內(nèi)涵的復(fù)合性概念。［6］李步云教授認(rèn)為，法治的基本要求是法制完備、主權(quán)在民、人權(quán)保障、權(quán)力制約、法律平等、法律至上、依法行政、司法獨(dú)立、程序公正、黨要守法。［7］錢弘道教授認(rèn)為法治是一個(gè)包含多重價(jià)值內(nèi)涵的集體性概念，從功能論的角度看，法治包含兩層核心含義:限制政府權(quán)力和保障公民權(quán)利。［8］因而，古今中外，學(xué)者對(duì)“法治”觀念的探討，可謂眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。

盡管法學(xué)家們提出了一系列關(guān)于構(gòu)成法治的觀點(diǎn)，但并沒有一個(gè)在國(guó)際上認(rèn)可“法治”的概念。然而，“法治”仍被認(rèn)為是一種有重要意義的理念。也許關(guān)于“什么是法治”的爭(zhēng)論永遠(yuǎn)不會(huì)停息，但仍有必要設(shè)計(jì)一套法治指標(biāo)體系來(lái)幫助人們測(cè)度實(shí)踐中的法治觀念。由于對(duì)“法治”的內(nèi)涵理解不同，所以導(dǎo)致法治指標(biāo)設(shè)置也存在差異。國(guó)內(nèi)學(xué)界針對(duì)國(guó)家和地方兩個(gè)不同層面提出了相應(yīng)的指標(biāo)設(shè)計(jì)構(gòu)想。①就地方而言，有學(xué)者提出“八指標(biāo)論”，即地方法治的一級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括物質(zhì)投入、立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、守法與公民意識(shí)、法律資源與服務(wù)以及社會(huì)參與滿意度指標(biāo)等八個(gè)指標(biāo)(參見廖奕:《法治如何評(píng)估?——以中國(guó)地方法治指數(shù)為例》，《蘭州學(xué)刊》，2012第12期);有學(xué)者提出“五指標(biāo)論”，即地方法治的一級(jí)指標(biāo)應(yīng)包括民主政治、法制完善、依法行政、公正司法、公民普法(參見朱未易:《地方法治建設(shè)績(jī)效測(cè)評(píng)體系構(gòu)建的實(shí)踐性探索——以余杭、成都和香港等地區(qū)法治建設(shè)為例的分析》，《政治與法律》，2011第1期。就國(guó)家層面而言，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家的法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)把憲政法治、法律的制定與秉性、法律的威信、依法行政、司法獨(dú)立與公正作為指標(biāo)(參見陳海燕、張慶旭:《社會(huì)主義法治評(píng)價(jià)指標(biāo)量化研究》，《科學(xué)社會(huì)主義》，2009第4期)。從法治指數(shù)的實(shí)踐來(lái)看，“法治”內(nèi)涵在世界正義工程法治指數(shù)、香港法治指數(shù)以及余杭法治指數(shù)評(píng)估體系中也理解不一。世界正義工程和余杭選擇“九指標(biāo)論”，而香港選擇“七指標(biāo)論”。②世界正義工程最新法治指標(biāo)參見世界正義工程官網(wǎng):The World Justice Project Index 2014 report。2014-11-9．http://worldjusticeproject．org/rule-of-law-index。余杭法治指標(biāo)參見:錢弘道，等．法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例［M］．北京:法律出版社，2013．其具體指標(biāo)設(shè)置情況見表1。

從對(duì)法治內(nèi)涵的理解不同，再到法治指標(biāo)設(shè)置的差異，意味著法治指數(shù)設(shè)計(jì)方案存在差異。法治指數(shù)設(shè)計(jì)方案有沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)?國(guó)內(nèi)學(xué)者仁者見仁、智者見智。但無(wú)論何種法治指數(shù)設(shè)計(jì)方案都不應(yīng)偏離法治指數(shù)的本來(lái)目的——法治水平的測(cè)度。問題就在于，法治指數(shù)設(shè)計(jì)時(shí)是否考慮把法治的物質(zhì)投入、法治資源的利用情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等非實(shí)質(zhì)性法治內(nèi)容納入法治指標(biāo)考核的范圍。如果把這些非實(shí)質(zhì)性法治內(nèi)容納入，那就應(yīng)該做出強(qiáng)有力的論證，證明其與法治內(nèi)涵和法治建設(shè)具有重要關(guān)系。就目前中國(guó)的法治評(píng)估實(shí)踐而言，不同評(píng)估指標(biāo)的設(shè)置往往與評(píng)估的目的直接相關(guān)。這種法治評(píng)估、制度評(píng)估等評(píng)估活動(dòng)往往與國(guó)家的愿景、地方發(fā)展以及時(shí)代的使命相一致。這就增加了評(píng)估的復(fù)雜性和難度。但無(wú)論如何，法治指數(shù)設(shè)計(jì)方案不應(yīng)偏離法治的普適價(jià)值，在關(guān)注法治指標(biāo)設(shè)置科學(xué)性的同時(shí)，也應(yīng)注重方案的可行性和合理性。

表1 世界正義工程法治指數(shù)、香港法治指數(shù)、余杭法治指數(shù)的指標(biāo)對(duì)比

(三)法治指數(shù)評(píng)估方法之辨

法治指數(shù)評(píng)估方法主要包括法治數(shù)據(jù)的計(jì)量方法和統(tǒng)計(jì)方法，雖純屬技術(shù)層面的問題，但也是法治指數(shù)評(píng)估理論研究不可或缺的一部分。從系統(tǒng)論的角度看，法治指數(shù)是一個(gè)系統(tǒng)工程。任何一個(gè)操作步驟直接影響整個(gè)法治數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果。［9］因而，有效的、科學(xué)的計(jì)量統(tǒng)計(jì)方法直接影響到法治指數(shù)的真實(shí)性和客觀性。

法治指數(shù)評(píng)估“方法”包括法治數(shù)據(jù)收集方法、法治指標(biāo)的設(shè)置方法、指標(biāo)權(quán)重設(shè)置方法、法治數(shù)據(jù)計(jì)算方法等方面。法治數(shù)據(jù)的計(jì)算方法純屬于技術(shù)層面的問題，它需要數(shù)學(xué)和統(tǒng)計(jì)學(xué)的知識(shí)做支撐。而法治數(shù)據(jù)收集方法主要包括三種:官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)(OFS)、普通人口調(diào)查(GPP)、專家受訪者問卷(QRQ)。這三種方法都被用于世界正義工程、香港、余杭的法治評(píng)估中，所不同的是各自的操作形式和適用對(duì)象。然而，這三種數(shù)據(jù)收集方法為國(guó)內(nèi)學(xué)者所詬病的是:官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)多為政府部門直接提供，富含績(jī)效考核成分，缺乏真實(shí)性;而調(diào)查數(shù)據(jù)也只不過(guò)是不同群體的主觀感知，難以保證客觀性。從“科學(xué)”標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者的質(zhì)疑也無(wú)可厚非，因?yàn)槊恳环N法治指數(shù)的收集數(shù)據(jù)方法都有自己的弊端。問題在于，是否可以尋找多種數(shù)據(jù)收集方法對(duì)同一種數(shù)據(jù)進(jìn)行多重檢驗(yàn)，反復(fù)驗(yàn)證，以盡可能保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性。而這需要在未來(lái)的法治指數(shù)評(píng)估理論研究中進(jìn)一步深化。

德爾菲法是法治指標(biāo)設(shè)置和指標(biāo)權(quán)重設(shè)置常用的方法。香港和余杭在確定法治指標(biāo)權(quán)重時(shí)均采用德爾菲法，即通過(guò)匿名的方式將事先設(shè)計(jì)好的權(quán)重打分表用信件的方式寄給專家作出指標(biāo)重要性的評(píng)價(jià)。［8］采用德爾菲法符合法治的中立性和參與性特征，也最大可能地確保了評(píng)估流程和結(jié)果的科學(xué)性。但需注意的是，采用德爾菲法時(shí)也不可避免會(huì)出現(xiàn)問題:在確定指標(biāo)權(quán)重時(shí)，由于評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)本身所呈現(xiàn)的階段性和局部性，不可避免地出現(xiàn)參與評(píng)價(jià)的專家難以最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)以及不利于專家與評(píng)估組織者的關(guān)系協(xié)調(diào)等問題。［10］當(dāng)然，法治指標(biāo)設(shè)置和權(quán)重設(shè)置的方法不僅包括德爾菲法，而且還包括平均賦權(quán)法、層次分析法、聚類分析法等方法。任何一種法治評(píng)估方法都有優(yōu)缺陷，都不足以保證評(píng)估結(jié)果的完全真實(shí)性，在實(shí)踐中應(yīng)該采用多種評(píng)估方法綜合配套使用。盡管過(guò)程和步驟操作起來(lái)復(fù)雜，但唯有此才可能得出最真實(shí)的法治數(shù)據(jù)。

法治指數(shù)的評(píng)估方法科學(xué)性何在?或許在于，它能跳出以往法學(xué)界對(duì)“法治”觀念的哲學(xué)思辯，以一種中立、客觀的路徑探究法治的實(shí)踐觀念。當(dāng)然，任何一種法治評(píng)估方法只是一種相對(duì)的科學(xué)性。因?yàn)榉ㄖ蔚母拍畹亩嗑S和法治評(píng)估過(guò)程的繁瑣決定了任何一種評(píng)估方法只能相對(duì)測(cè)出法治的實(shí)踐觀念。事實(shí)上，那種以方法的科學(xué)性來(lái)宣稱法治指數(shù)評(píng)估的準(zhǔn)確性，不過(guò)是沒有認(rèn)識(shí)到每一種方法評(píng)估的局限性和法治評(píng)估過(guò)程的復(fù)雜性而已。

(四)法治指數(shù)評(píng)估定量之辨

法治指數(shù)的評(píng)估定量能夠通過(guò)系列數(shù)據(jù)集來(lái)量化法治指標(biāo)，并且能夠利用統(tǒng)計(jì)和數(shù)學(xué)模型得出一個(gè)最終法治指數(shù)。以余杭為例，自2006年啟動(dòng)法治評(píng)估以來(lái)，余杭利用年度報(bào)告或新聞媒體的形式向社會(huì)公布余杭年度法治指數(shù)。2007年至2013年余杭的法治指數(shù)最終得分分別為:71．6、71．84、72．12、72．48、72．56、73．66、71．85①2007年～2011年數(shù)據(jù)參見錢弘道主筆:《中國(guó)法治指數(shù)報(bào)告(2007-2011)——余杭的實(shí)驗(yàn)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012年;2012年、2013年數(shù)據(jù)參照:《從“法治指數(shù)”看余杭法治實(shí)踐》，http://www．yuhang．gov．cn/zjyh/jryh/news/201410/t20141014_961955．html．，其變化曲線見圖 3。

圖3 2007～2013年余杭法治指數(shù)變化曲線

圖3表明，2007～2013年余杭法治指數(shù)得分整體呈上升趨勢(shì)，表面上說(shuō)明余杭法治建設(shè)水平整體提高。但是，余杭得出的法治指數(shù)本身是否能代表本地的法治發(fā)展水平，國(guó)內(nèi)學(xué)者意見不一?！翱隙ㄕf(shuō)”認(rèn)為，“余杭法治指數(shù)作為中國(guó)內(nèi)地的第一個(gè)法治指數(shù)，其意義并不僅僅在于衡量一個(gè)地區(qū)的法治水平，更重要的是它在衡量的同時(shí)實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)了該地區(qū)的法治建設(shè)工作?！保?］“否定說(shuō)”認(rèn)為，余杭法治指數(shù)的評(píng)估主體缺乏中立性，法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏普遍性。因?yàn)橛嗪挤ㄖ沃笖?shù)是政府為實(shí)現(xiàn)法治任務(wù)而推進(jìn)的，而其法治指標(biāo)又缺乏限制政府、遏制腐敗、保障基本權(quán)利等實(shí)質(zhì)法治指標(biāo)的量化。［11］因此，余杭法治指數(shù)并不能真正代表余杭法治發(fā)展水平。還有學(xué)者則不無(wú)擔(dān)憂地表示，在我國(guó)還是一個(gè)自上而下的建構(gòu)型法治發(fā)展模式下，法治指數(shù)可能淪為“唯GDP發(fā)展之后的新政績(jī)工程”。［4］

但事實(shí)上，法治指數(shù)本身并非單純的一個(gè)數(shù)字，而是蘊(yùn)含了一種社會(huì)法治發(fā)展的理念、一個(gè)動(dòng)態(tài)體系的系統(tǒng)性工程。［12］因此，既不能單純的用法治數(shù)據(jù)衡量法治發(fā)展水平，也不能忽視法治建設(shè)本身利用法治數(shù)據(jù)作為“晴雨表”“診斷器”的作用。自余杭啟動(dòng)法治指數(shù)以來(lái)，“法治指數(shù)”逐漸成為了推動(dòng)地方法治建設(shè)的主力軍。而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，每一個(gè)公民也漸漸習(xí)慣了用數(shù)據(jù)來(lái)衡量社會(huì)生活發(fā)生的一切。法治指數(shù)已成為法治建設(shè)領(lǐng)域的“社會(huì)事實(shí)”，無(wú)論選擇接受還是拒絕，它都時(shí)刻存在于人們的社會(huì)生活中，也沒有什么訣竅能夠逃避這一社會(huì)事實(shí)。也許，學(xué)界更應(yīng)該關(guān)注的是，如何從這個(gè)社會(huì)事實(shí)出發(fā)提煉并不斷更新法治指數(shù)評(píng)估理論，以此慰藉法律學(xué)人的時(shí)代使命和責(zé)任倫理。

(五)法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化與本土化之辨

為什么要構(gòu)建本土法治指數(shù)?有學(xué)者認(rèn)為，建立法治指數(shù)的意義在于:對(duì)不同社會(huì)體制和文化進(jìn)行比較分析;為改造權(quán)利結(jié)構(gòu)提供更加清晰的藍(lán)圖;使法治措施的具體舉措和績(jī)效趨于統(tǒng)一化。［13］此外，有學(xué)者提出了法治指數(shù)在我國(guó)構(gòu)建的三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì):較高的法治發(fā)展水平地區(qū)為法治指數(shù)本土化提供了實(shí)踐土壤;理論法學(xué)的不斷發(fā)展為法治指數(shù)的發(fā)展提供了理論的指導(dǎo);評(píng)估工作者的素質(zhì)不斷提高為法治指數(shù)的評(píng)估提供了技術(shù)支持。［14］但是，有學(xué)者對(duì)法治指數(shù)在本國(guó)的構(gòu)建也表現(xiàn)了擔(dān)憂:在我國(guó)法治發(fā)展水平還相對(duì)落后的情況下，太過(guò)奢侈的“法治指數(shù)”更像一件華而不實(shí)的盛裝。［15］然而，這不足以構(gòu)成我國(guó)回避法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化浪潮的理由。事實(shí)上，建構(gòu)一套符合本土實(shí)際的法治指數(shù)評(píng)估體系，有利于衡量當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)水平，從而對(duì)癥下藥制定相應(yīng)的法治發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)法治建設(shè)。

問題是，在法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化的浪潮下，我國(guó)如何處理法治指數(shù)評(píng)估的普遍性和特殊性的關(guān)系。從理論層面看，國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出，我國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注的“十項(xiàng)思想維度”。①十項(xiàng)思想維度指的是:虛與實(shí)、中國(guó)與世界、建構(gòu)主義與漸進(jìn)主義、表象與實(shí)質(zhì)、誠(chéng)信與虛構(gòu)、理想與現(xiàn)實(shí)、法治的定性與定量、法治的普遍性和特殊性、統(tǒng)一與雜多、科學(xué)與人文。詳見:候?qū)W賓，姚建宗:《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，《法律科學(xué)》，2013年第5期。這“十項(xiàng)思想維度”揭示了法治指數(shù)本身蘊(yùn)含的中國(guó)法治建設(shè)規(guī)律性問題，有利于構(gòu)建一套貼近中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、貼近中國(guó)人生活和中國(guó)法治建設(shè)實(shí)際的法治指數(shù)。而在法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化與本土化存在巨大張力的大前提下，如何在二者之間尋求一個(gè)平衡是學(xué)界持久關(guān)注的問題。對(duì)此，有學(xué)者批判地指出，現(xiàn)行各種法治指數(shù)(法治指標(biāo)體系)都是一種“法治理想主義”方案，設(shè)計(jì)法治指數(shù)應(yīng)該借助“法治國(guó)情指數(shù)理論”?！胺ㄖ螄?guó)情指數(shù)”是指一套以經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的法治狀況與社會(huì)影響因素的相關(guān)性以及法治進(jìn)步趨勢(shì)為目的的法律指標(biāo)體系。它不僅包括法治指標(biāo)(法治職能指標(biāo)、法治狀況指標(biāo)、法治滿意度指標(biāo))，還包括背景性指標(biāo)(人均GDP/城鎮(zhèn)化水平、基尼系數(shù)、失業(yè)率、外來(lái)人口比例等方面)，法治國(guó)情指數(shù)強(qiáng)調(diào)法治指標(biāo)與背景指標(biāo)做相關(guān)性分析、對(duì)比性分析以及回歸分析，以客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相對(duì)比、相結(jié)合的方式測(cè)評(píng)。［16］“法治國(guó)情指數(shù)”顯然既考慮了我國(guó)的具體國(guó)情，也考慮了法治評(píng)估對(duì)象的實(shí)際內(nèi)容，有一定的合理性。它有利于避免法治指數(shù)國(guó)際化對(duì)我國(guó)不恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估，從而爭(zhēng)奪我國(guó)法治發(fā)展話語(yǔ)權(quán)。但問題是:如何實(shí)踐法治國(guó)情指數(shù)?這就需要在法治指數(shù)評(píng)估理論與實(shí)踐在不斷的互動(dòng)中相互借鑒，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提煉操作方法。

毫無(wú)疑問，法治指數(shù)評(píng)估在我國(guó)的實(shí)踐既需要借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，也需要充分考慮我國(guó)當(dāng)前法治成長(zhǎng)與社會(huì)轉(zhuǎn)型的雙重環(huán)境。當(dāng)然，也只有突破法治指數(shù)意識(shí)形態(tài)的束縛并抱著“取長(zhǎng)補(bǔ)短”的學(xué)習(xí)心態(tài)，而非僅是為了爭(zhēng)奪法治話語(yǔ)權(quán)或者推進(jìn)“法治大躍進(jìn)”而不加審視地一概排斥或一概接受，才能理性地看待法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化對(duì)我國(guó)法治發(fā)展的影響并制定相應(yīng)的法治發(fā)展策略。

三、未競(jìng)的事業(yè):法治指數(shù)評(píng)估之前瞻

法治指數(shù)的研究已成為國(guó)內(nèi)理論法學(xué)研究的熱點(diǎn)。就目前而言，法治指數(shù)評(píng)估理論研究正逐步呈現(xiàn)理論性和方法性、國(guó)家層面和地方層面以及統(tǒng)一性和個(gè)別性相互并存的特點(diǎn)。但是，在充分反思我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估理論以及實(shí)踐發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，還必須進(jìn)一步關(guān)注以下問題。

(一)充分認(rèn)識(shí)法治指數(shù)評(píng)估的科學(xué)性及其限度

法治指數(shù)評(píng)估是多學(xué)科方法交叉運(yùn)用的典型。通過(guò)借鑒評(píng)估學(xué)、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的方法使“法治”這一復(fù)雜的概念量化為具體法治數(shù)據(jù)，成為可量化的正義。然而，由于法治概念本身的復(fù)雜性，再加之每一種評(píng)估路徑、方法都有優(yōu)缺點(diǎn)，得出的法治指數(shù)的準(zhǔn)確度必然是相對(duì)的。從這個(gè)意義上講，世界法治指數(shù)的評(píng)估體系究竟能在多大程度為中國(guó)借鑒，仍需要進(jìn)一步研究。此外，得出的法治數(shù)據(jù)的高低能否得出法治發(fā)展快慢或好壞的結(jié)論?從經(jīng)驗(yàn)層面上看，法治指數(shù)只是表明了各類法治數(shù)據(jù)的相互關(guān)聯(lián)性，然而并不代表法治指數(shù)可以推出法治指數(shù)與法治發(fā)展水平存在事實(shí)上的“因果關(guān)系”。事實(shí)上的因果關(guān)系往往需要通過(guò)個(gè)案的定性研究才能建立。換言之，法治指數(shù)在法治建設(shè)中只是發(fā)揮著工具理性作用，為國(guó)家或地區(qū)改善本地法治發(fā)展水平提供一個(gè)參照依據(jù)。

正如前文所述，法治指數(shù)評(píng)估的方法只是相對(duì)的科學(xué)性，不可通過(guò)其自身方法的完善就能實(shí)現(xiàn)絕對(duì)的科學(xué)性。因?yàn)椤胺ㄖ卧u(píng)估具有天然的局限性，必須依靠與方法緊密相關(guān)的特定國(guó)家、地區(qū)政治體制、法治演進(jìn)模式、民主法治的實(shí)現(xiàn)程度等法治資源”［2］。也即，法治指數(shù)評(píng)估理論應(yīng)該充分考慮法治指數(shù)評(píng)估的實(shí)踐復(fù)雜性:各種評(píng)估路徑、方法等理論應(yīng)該放到實(shí)踐中反復(fù)檢驗(yàn);與此同時(shí)，法治評(píng)估理論要以實(shí)踐為基礎(chǔ)，不斷總結(jié)法治評(píng)估科學(xué)性的條件和經(jīng)驗(yàn)。唯有如此，才能逐步實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估的科學(xué)化。

(二)重視法治指數(shù)地方化

就法治指數(shù)推進(jìn)的實(shí)踐層面看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方法治“先行先試”理論的研究已相當(dāng)成熟。在堅(jiān)持國(guó)家法治統(tǒng)一的前提下，充分發(fā)揮地方探索法治建設(shè)的積極性，將有利于提高國(guó)家整體法治建設(shè)水平。在地方法治建設(shè)中，法治指數(shù)將是推進(jìn)地方法治發(fā)展、衡量地方法治水平的重要手段。因此，先行構(gòu)建地方法治指數(shù)將可能成為探索建立國(guó)家層面法治指數(shù)的一條有益實(shí)踐路徑。有學(xué)者指出，在地方法治建設(shè)成為理論和實(shí)踐雙重?zé)狳c(diǎn)的發(fā)展背景下，法治指數(shù)將因其直觀、全面、科學(xué)的優(yōu)勢(shì)成為地方法治發(fā)展和地方發(fā)展的有效手段。但是，地方法治指數(shù)的推行需注重客觀與主觀的結(jié)合、開放與封閉的結(jié)合以及普遍與特殊的問題，且不能推行一種普遍的法治評(píng)估體系標(biāo)準(zhǔn)。［17］既然地方法治指數(shù)不能推行一套普遍的法治評(píng)估體系，那么地方法治建設(shè)需要關(guān)注的特殊性何在?當(dāng)然，在考慮地方法治指數(shù)的特殊性時(shí)，更應(yīng)關(guān)注法治指數(shù)評(píng)估普遍性，不應(yīng)該以特殊性取代或掩蓋普遍性。［11］否則可能會(huì)像學(xué)者所擔(dān)心的那樣，產(chǎn)生“法治割據(jù)”“法治競(jìng)賽”“數(shù)字工程”的法治發(fā)展現(xiàn)象。而為了避免這些現(xiàn)象的產(chǎn)生，就需要在理論和實(shí)踐層面對(duì)法治指數(shù)地方化問題進(jìn)行進(jìn)一步研究。

(三)探索法治指數(shù)本土化

馬克斯·韋伯在分析現(xiàn)代社會(huì)的法律理想類型時(shí)曾指出，一個(gè)“形式理性”的法治秩序，需要一定的社會(huì)法律文化做支撐。同樣，法治指數(shù)評(píng)估國(guó)際化也是建立在法律文化相似的前提上開展的，否則無(wú)任何比較意義。從經(jīng)驗(yàn)上看，我國(guó)的法律文化傳統(tǒng)與西方國(guó)家的法律文化傳統(tǒng)差異巨大。因此，如果把法治指數(shù)作為構(gòu)建我國(guó)法治秩序的工具，那么就需要相應(yīng)的社會(huì)法律文化做引領(lǐng)。而在國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)我國(guó)推行法治指數(shù)的必要性和正當(dāng)性論證成熟的情況下，需要進(jìn)一步研究的問題便是:如何實(shí)現(xiàn)法治指數(shù)本土化。如果僅僅考慮本土特色，那么這種特色又包括哪些范疇?這些特色成分與法治的關(guān)聯(lián)度如何?在考慮特殊性的背景下，怎樣提高法治指數(shù)中國(guó)化的普適性和科學(xué)性?等等，這些都是值得深入研究的問題。

(四)強(qiáng)化法治指數(shù)類型化

法治是一個(gè)多維度且復(fù)雜的概念。在我國(guó)，法治至少涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法等四個(gè)方面。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，雖然在全國(guó)層面開展立法評(píng)估、法治政府評(píng)估、司法透明指數(shù)等法治評(píng)估的類別化研究已初具規(guī)模和成效，但實(shí)踐中的許多問題仍有待解決。例如，類型化指數(shù)評(píng)估的主體、內(nèi)容和對(duì)象的確定根據(jù)是什么?怎樣才能保證類型化指數(shù)的合法性?得出的類型化指數(shù)是否能夠作為法治指數(shù)的一部分反應(yīng)法治發(fā)展水平?等等，這些都是值得研究和探討的問題。而在考慮我國(guó)各地法治發(fā)展水平不一，推行一套普適的法治指數(shù)比較困難的情況下，無(wú)疑類別化指數(shù)研究可能成為法治指數(shù)研究的“先聲”。

(五)突出法治指數(shù)實(shí)證化

我國(guó)法治指數(shù)評(píng)估理論多停留在對(duì)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論維度和實(shí)踐問題進(jìn)行的高度概括，缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)研究:運(yùn)用社會(huì)學(xué)中的定性和定量研究方法，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)行問卷調(diào)查、整理數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)分析、最后形成調(diào)研報(bào)告。在這方面，“余杭法治指數(shù)”先例雖具有“實(shí)驗(yàn)田”意義，但畢竟不能完全復(fù)制。因?yàn)殛P(guān)于社會(huì)的知識(shí)是可變的，社會(huì)本身也在變化。而社會(huì)本身，如實(shí)證社會(huì)學(xué)所理解的那樣，已成為“最偉大存在”。①社會(huì)實(shí)證哲學(xué)家孔德認(rèn)為，每一個(gè)知識(shí)部門都經(jīng)歷了三個(gè)階段:神學(xué)、形而上學(xué)以及科學(xué)階段，認(rèn)識(shí)社會(huì)應(yīng)該用實(shí)證科學(xué)的態(tài)度獲取關(guān)于社會(huì)學(xué)的知識(shí)。參見孔德:《論實(shí)證精神》，黃建華，譯，商務(wù)印書館，2001年?！吧鐣?huì)學(xué)的核心不是關(guān)于社會(huì)的知識(shí)，而是得到知識(shí)的手段和方法”。［18］只有充分運(yùn)用社會(huì)學(xué)的手段和方法，才可能獲得關(guān)于法治指數(shù)的“真正知識(shí)”。因此，未來(lái)的法治指數(shù)評(píng)估理論應(yīng)突出法治指數(shù)實(shí)證化研究。

自法治指數(shù)引入我國(guó)以來(lái)，我國(guó)學(xué)界對(duì)法治指數(shù)評(píng)估在我國(guó)推行的正當(dāng)性和可行性等重大理論和實(shí)踐問題研究初步成熟，但實(shí)踐永無(wú)止境，真理應(yīng)該在實(shí)踐中檢驗(yàn)。伴隨著法治指數(shù)評(píng)估的實(shí)踐不斷發(fā)展和普及，我國(guó)學(xué)界須時(shí)刻關(guān)注實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，以問題為導(dǎo)向進(jìn)一步全面研究，在實(shí)踐中提煉理論，不斷開拓新的研究路徑和視野，逐步完善和更新法治指數(shù)評(píng)估理論。

［1］ 魯楠．世界法治指數(shù)的緣起與流變［J］，環(huán)球法律評(píng)論，2014(4):118-133．

［2］ 錢弘道，等．法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用［J］，中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012(4):140-160．

［3］ 錢弘道．法治指數(shù):法治中國(guó)的探索和見證［N］．光明日?qǐng)?bào)，2013-04-09(11)．

［4］ 陳林林．法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔［J］．浙江社會(huì)科學(xué)，2013(6):114-118．

［5］ 張德淼，李朝．中國(guó)法治評(píng)估進(jìn)路之選擇［J］．法商研究，2014(4):3-12．

［6］ 張文顯．法哲學(xué)范疇［M］．北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001:151-156．

［7］ 朱福惠．憲法至上——法治之本［M］．北京:法律出版社，2000．

［8］ 錢弘道，等．法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例［M］．北京:法律出版社，2013．

［9］ 金善達(dá)．法治指數(shù)評(píng)估的制度建構(gòu)路徑研究——基于系統(tǒng)論的分析視角［J］．上海政法學(xué)院學(xué)報(bào):法治論叢，2014(5):5-13．

［10］ 徐藹婷．德爾菲法的應(yīng)用及其難點(diǎn)［J］．中國(guó)統(tǒng)計(jì)，2006(9):57-58．

［11］ 張保生．世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法制發(fā)展的借鑒意義［J］．法制與社會(huì)發(fā)展，2013(6):3-13．

［12］ 付子堂，張善根．地方法治建設(shè)評(píng)估機(jī)制的全面探索［N］．法制日?qǐng)?bào)，2012-08-08(9)．

［13］ 季衛(wèi)東．以法治指數(shù)為鑒［J］．財(cái)經(jīng)，2007(21)．

［14］ 王?。ㄖ沃笖?shù)本土化構(gòu)建［D］．武漢:武漢科技大學(xué)，2010:19．

［15］ 志靈．法治指數(shù)無(wú)法衡量所有法治現(xiàn)狀［N］．法制資訊，2008-04-08．

［16］ 蔣立山．中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的理論問題［J］．法學(xué)家，2014(1):1-19．

［17］ 周尚君，等．可量化的正義:地方法治指數(shù)評(píng)估體系研究報(bào)告［J］．法學(xué)評(píng)論，2014(2):117-128．

［18］ 謝宇．社會(huì)學(xué)方法與定量研究［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:54．