城市居民社區(qū)自治初探

劉 洋

第二次世界大戰(zhàn)后，各個(gè)國(guó)家都出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)停滯、發(fā)展緩慢等一系列問(wèn)題，僅靠政府的力量是解決不了所有的問(wèn)題的，借助社區(qū)進(jìn)行城市居民自治的想法和實(shí)踐就應(yīng)運(yùn)而生。

我國(guó)在建國(guó)初，城市社區(qū)管理就已現(xiàn)雛形，也就是我們所說(shuō)的居民委員會(huì)。改革開(kāi)放后，首次倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)理念，并于1989年制定了《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，對(duì)居民委員會(huì)的性質(zhì)、職責(zé)等方面加以明確規(guī)定。社區(qū)建設(shè)取代社區(qū)服務(wù)是在20世紀(jì)90年代，全國(guó)在一些轄區(qū)開(kāi)設(shè)了社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)試驗(yàn)。2000年，《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》的推行代表著我國(guó)社區(qū)建設(shè)的全面開(kāi)展，之后，建設(shè)和諧社區(qū)成為社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)。

黨的十八大指出:“加快行政管理體制改革、建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)性政府。”對(duì)社區(qū)自治的主體進(jìn)行調(diào)查分析，找到問(wèn)題的根源，進(jìn)而找出對(duì)策，才能有助于社區(qū)自治的良性發(fā)展，并且走出瓶頸，明確政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的職能，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，為民主政治建設(shè)注入強(qiáng)大的動(dòng)力。

對(duì)中國(guó)城市社區(qū)居民自治行為的研究，不僅是對(duì)理論上的完善有所幫助，更重要的是對(duì)國(guó)家的政策可以起到一定的指導(dǎo)作用，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)主要著眼于解決人民最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實(shí)的利益，而城市社區(qū)建設(shè)的宗旨是以人為本、服務(wù)居民。通過(guò)對(duì)中國(guó)城市居民自治行為的研究，可以有效促進(jìn)社會(huì)居民的相互理解和溝通，把握人民群眾參與自治行為的規(guī)律，從而奠定中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)的根基。

綜觀國(guó)內(nèi)外社區(qū)的治理模式，從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為社區(qū)治理的進(jìn)一步發(fā)展提供有益的借鑒。美國(guó)的模式為社區(qū)自治型，政府出資金來(lái)資助，社團(tuán)自己組織管理，已經(jīng)形成了管理機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)清晰的組織模式;英國(guó)的模式類似于美國(guó)，自治管理組織直接參與社區(qū)工作;新加坡的模式主要為政府主導(dǎo)社區(qū)的主要運(yùn)作;日本的模式為混合型。根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)從我國(guó)本身的國(guó)情出發(fā)，找出真正適合自己的社區(qū)管理之路。

我國(guó)社區(qū)治理的模式可以總結(jié)為以下三種模式。一是上海模式，圍繞“社區(qū)共治、小區(qū)自治”的總體要求，其特色是把社區(qū)建設(shè)與城市管理體制改革相結(jié)合，由政府占主導(dǎo)，調(diào)整街道辦事處的職能，賦予其更多的職責(zé)。二是漢江模式，政府對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行規(guī)劃，并劃撥經(jīng)費(fèi)，對(duì)社區(qū)干預(yù)較少，通過(guò)民主協(xié)商和依法選舉的形式構(gòu)建社區(qū)自治組織，屬于合作型的自治模式。三是天津模式，將原來(lái)居委會(huì)的議事功能和執(zhí)行功能單獨(dú)分離，分別成立“無(wú)薪化”居委會(huì)，只承擔(dān)議事功能和社區(qū)工作站，負(fù)責(zé)行政執(zhí)行功能。權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、和議事機(jī)構(gòu)并存成為一種新型的社區(qū)自治機(jī)構(gòu)體系。

我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上處于全國(guó)前列的重要城市上海在社區(qū)治理上有許多可供各城市借鑒之處。比如，虹口區(qū)歐陽(yáng)街道是上海社區(qū)管理的一個(gè)縮影，他們圍繞“社區(qū)共治、小區(qū)自治”的總體要求，以打造社會(huì)生活共同體為目標(biāo)，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方面探索出的一系列新理念、新做法、新經(jīng)驗(yàn)。具體創(chuàng)新之處包括以下方面:一是以人為本、服務(wù)至上的理念體現(xiàn)在該社區(qū)管理的方方面面，貫穿于上海市社區(qū)管理的始終。該社區(qū)所在的區(qū)政府實(shí)施“全角度對(duì)接老百姓、全程對(duì)老百姓負(fù)責(zé)、全社會(huì)居民參與”的“三全工作法”，建設(shè)起服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美的社會(huì)生活社區(qū)，引導(dǎo)各級(jí)各部門深入基層、主動(dòng)服務(wù)，構(gòu)建起了全員參與、良性互動(dòng)的社區(qū)管理工作格局。二是充分發(fā)揮社會(huì)民間組織的作用。圍繞社區(qū)居民的基本需求，在社區(qū)建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域廣泛培育和發(fā)展各類社會(huì)組織和個(gè)人，鼓勵(lì)和引導(dǎo)他們協(xié)助政府承擔(dān)事務(wù)性工作，為社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。老年人協(xié)會(huì)組織為老服務(wù)志愿者，為社區(qū)獨(dú)居、納保、孤殘等困難老年人提供多樣服務(wù);社區(qū)生活服務(wù)中心以滿足社區(qū)居民日常生活需求為目標(biāo)，以專業(yè)社工師為主體，組織了家家樂(lè)社工事務(wù)所、社區(qū)服務(wù)管理中心等社會(huì)組織，并整合社會(huì)、社區(qū)及志愿者資源，為社區(qū)居民提供職業(yè)化、專業(yè)化服務(wù)。三是注重居民自治參與，共同為社區(qū)建設(shè)努力。該街道出臺(tái)了《居委會(huì)考核的實(shí)施意見(jiàn)》、《居委會(huì)規(guī)范化建設(shè)》等10余項(xiàng)工作制度，召開(kāi)會(huì)議聽(tīng)取居民意見(jiàn)，推進(jìn)小區(qū)自治事宜。同時(shí)，注重培育“居民自治組織”，探索了一條基層自治化服務(wù)的新模式。董家宅居委會(huì)通過(guò)創(chuàng)新工作方式，豐富自治載體，鼓勵(lì)熱心社區(qū)活動(dòng)的居民擔(dān)任自治小組領(lǐng)銜人，培育了卜姨下午茶、樊仁馨苑、小燕健康工作室、“嘉家和諧”心理咨詢室、夕陽(yáng)美編織組、蔣海計(jì)算機(jī)服務(wù)小組、“丁媽媽幫幫隊(duì)”等形式各樣的居民自治管理小組，延伸了居委會(huì)關(guān)心服務(wù)居民群眾的“手臂”，有效解決了社區(qū)居民生活中的困難和問(wèn)題。四是也要同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)管理。該街道加強(qiáng)了對(duì)社區(qū)路燈、綠地、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，真正的解決居民需求，改善社區(qū)環(huán)境，針對(duì)市容管理中的亂搭亂建、跨門營(yíng)業(yè)、馬路經(jīng)營(yíng)等熱點(diǎn)、難點(diǎn)和頑癥，堅(jiān)持以建促管、疏堵結(jié)合，逐步形成了良性常態(tài)的市容管理機(jī)制。對(duì)待居民家庭條件確實(shí)有困難亂擺攤的行為，具體的管理措施，在滿足居民需求的同時(shí)，也解決了困難群體的生活問(wèn)題。針對(duì)老住宅小區(qū)物業(yè)管理矛盾的問(wèn)題，該社區(qū)通過(guò)實(shí)施舊小區(qū)物業(yè)管理“一毛錢工程”(按照住房面積折算每平方米加收不到一毛錢物業(yè)費(fèi))，用于解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾基層管理的問(wèn)題。

社區(qū)是每個(gè)公民賴以生存的環(huán)境，參與社區(qū)的活動(dòng)，才會(huì)直接受益，與居民自己的生活質(zhì)量息息相關(guān)，所以說(shuō)居民的參與是社區(qū)發(fā)展的根本保證。社區(qū)公共事務(wù)是社區(qū)參與的客體，比如有社區(qū)權(quán)力組織的構(gòu)建，通過(guò)居民認(rèn)定的選舉和監(jiān)督方式產(chǎn)生社區(qū)自治組織，社區(qū)決策是允許居民全程參與監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)質(zhì)是以民主的方式?jīng)Q定資源和權(quán)力的分配，最終使居民左右社區(qū)政策和社區(qū)的發(fā)展。通過(guò)公民參與社區(qū)的公共事務(wù)，有助于凝結(jié)共同體的凝聚意識(shí)，有利于人的全面發(fā)展以及夯實(shí)民主基礎(chǔ)。社區(qū)參與能夠使居民意識(shí)到個(gè)人在社會(huì)中的定位，培養(yǎng)主人公精神，促進(jìn)公民意識(shí)的覺(jué)醒，提升責(zé)任感;有利于社會(huì)穩(wěn)定，居民參與促進(jìn)社區(qū)整合、政治團(tuán)結(jié)，提高公眾的合作;有利于社區(qū)的發(fā)展和居民生活質(zhì)量的提高，通過(guò)社區(qū)參與可以培養(yǎng)居民的社區(qū)共同體意識(shí)，增進(jìn)感情，有助于改善社區(qū)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，各種社區(qū)民間團(tuán)體、志愿者、公益團(tuán)體減輕了政府人力財(cái)力的困難。

中國(guó)特色的社區(qū)自治是由政府主導(dǎo)和推動(dòng)的，就決定了目前現(xiàn)階段的社區(qū)發(fā)展離不開(kāi)政府的支持和幫助。只有政府、市場(chǎng)、社區(qū)相互依存，各司其職，樹(shù)立合作理念，才能讓城市社區(qū)自治得以發(fā)展。政府不僅僅需要滿足理念的轉(zhuǎn)變，還必須將理念化為行動(dòng)，支持社區(qū)自治組織，逐步退出本應(yīng)該由社區(qū)自治組織承擔(dān)的事務(wù)中退出，只有社區(qū)自治組織，如居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等充分發(fā)揮帶動(dòng)作用，居民在參與的過(guò)程中增強(qiáng)了自治效能感，社區(qū)資本才會(huì)提升，居民參與社區(qū)自治活動(dòng)的積極性也自然會(huì)高起來(lái)。

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