農(nóng)村集體土地征收法律問題探析

呂 幸

土地是生命之源，是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，因?yàn)樗幱谵r(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，土地制度的改革將不可避免地成為中國(guó)農(nóng)村改革和發(fā)展的重點(diǎn)。目前，農(nóng)村集體土地存在大量被政府征收的現(xiàn)象，然后由政府再轉(zhuǎn)手將該土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，這個(gè)過程當(dāng)中，由于本身征收程序設(shè)定的特殊性，使得集體土地的價(jià)值估量出現(xiàn)和市場(chǎng)不符合的情況，進(jìn)而損害到農(nóng)民集體的利益。因此，分析農(nóng)村集團(tuán)土地征收中的法律問題，把握好在農(nóng)村集體利益保護(hù)和實(shí)現(xiàn)土地資源配置之間的平衡，在理論和實(shí)踐上都有著一定的現(xiàn)實(shí)需求。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體土地征收制度的法律分析

集體土地征收的存在，皆因我國(guó)土地國(guó)有的特殊國(guó)情，它主要是指政府因公共利益需要，通過一定程序，將農(nóng)民集體土地征為國(guó)家所有的一種活動(dòng)。鑒于土地征收對(duì)農(nóng)民利益影響較大，就需要政府出臺(tái)征收方案，經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，再由土地所在市、縣人民政府進(jìn)行公告并組織實(shí)施，被征收人則需要在規(guī)定時(shí)間到指定機(jī)關(guān)辦理征地補(bǔ)償，獲得國(guó)家給予的一次性貨幣補(bǔ)償。至此，土地的所有權(quán)就發(fā)生了轉(zhuǎn)移，歸國(guó)家所有。

從以上征收的過程可以看出，其具有如下法律特征:第一，該活動(dòng)具有法定性，鑒于行政合法性原則的約束，政府征收也應(yīng)遵守一定程序;第二，該活動(dòng)具有強(qiáng)制性，它是由政府單方?jīng)Q定并取得他人土地所有權(quán)的;第三，該活動(dòng)基于公共利益需要而展開。除此外，農(nóng)村集體土地征收還有一些問題值得注意。

1.集體土地征收制度的基礎(chǔ)分析。在國(guó)際上看，因各國(guó)土地征收的成本普遍較高，政府一般要按市價(jià)補(bǔ)償，加之，多數(shù)國(guó)家允許土地流轉(zhuǎn)，政府征收農(nóng)村所有者的土地一般是獨(dú)立的行為，并不以追求經(jīng)濟(jì)效益為目的，因而大多是國(guó)家的政府并不多從事。而在我國(guó)，政府征收農(nóng)村集體土地，是因?yàn)橹贫纫?guī)定土地要進(jìn)入市場(chǎng)一定要轉(zhuǎn)成國(guó)有土地，再由政府作為一方，與市場(chǎng)主體進(jìn)行交易。這種設(shè)計(jì)讓政府基于一定的利益追求，參與到市場(chǎng)交易中，這與其市場(chǎng)管理者的地位是相沖突的，也與法理上的“自己不能做自己的法官”也是矛盾的。這種制度基礎(chǔ)設(shè)計(jì)在法理上就存在缺陷，所以實(shí)行中必然會(huì)造成對(duì)農(nóng)村集體土地所有者利益的侵害。

2.土地征收中“公共利益需要”的界定分析。法律上對(duì)集體土地征收必須符合“公共利益”作出了原則性的規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收的前提是國(guó)家為了公共利益的需要，只有在此基礎(chǔ)上才能開展土地征收活動(dòng)。但現(xiàn)實(shí)中，土地征收較少基于“公共利益”的原因，城市建設(shè)或經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，也被越多等同于公共利益。i這導(dǎo)致了實(shí)踐中“公共利益”之名被濫用，越來越多的企業(yè)打著“公共利益”的名義來申請(qǐng)土地，那么這就急需我們對(duì)“公共利益”在法律上進(jìn)行明確的界定，以嚴(yán)格限制政府征收的范圍，防止行政權(quán)力濫用給農(nóng)村集體土地所有者造成的損害。

3.集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。土地補(bǔ)償一直以來都是集體土地征收的重要問題，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定來看，它主要包括四部分:土地補(bǔ)償金、人員安置費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償，其中土地補(bǔ)償金由農(nóng)村集體組織所有，被征地的個(gè)人可以獲得安置費(fèi)、青苗以及附著物的補(bǔ)償，但該補(bǔ)償僅包含與土地的直接損失，不包括可能的間接損失。這在實(shí)踐中，就使得農(nóng)民對(duì)于地上建筑物的補(bǔ)償只能依據(jù)政府的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而這一標(biāo)準(zhǔn)往往低于市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)農(nóng)民的利益造成損害。

我國(guó)現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”的計(jì)算方式，這種計(jì)算方法產(chǎn)生的價(jià)值脫離土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值。現(xiàn)在我國(guó)的農(nóng)業(yè)大部分已經(jīng)不是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)了，是集生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等為一體的現(xiàn)代型農(nóng)業(yè)，土地所具有的價(jià)值已不能再等同于糧食或蔬菜的價(jià)值。但是我國(guó)在計(jì)算補(bǔ)償時(shí)仍按傳統(tǒng)的糧食經(jīng)濟(jì)作物來決定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，這就造成補(bǔ)償價(jià)值不能反映土地的實(shí)際價(jià)值的情況。由于我國(guó)不允許土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，這也在一定程度上阻礙了土地價(jià)值的客觀市場(chǎng)參數(shù)的確定，不能真正確定土地的相對(duì)真實(shí)價(jià)值，使土地所有者的利益流失。

4.集體土地征收的正當(dāng)程序分析。土地征收牽涉到廣泛農(nóng)民主體的利益，其程序設(shè)置必當(dāng)嚴(yán)謹(jǐn)。但從我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定來看，仍缺乏嚴(yán)格的操作程序，在《土地管理法》以及相關(guān)條例中，征收程序規(guī)定較為簡(jiǎn)單，且與其他建設(shè)用地審批事項(xiàng)混雜，未形成條理性、體系性。這種法律規(guī)定的欠缺，也在一定程度上導(dǎo)致土地主體的利益受到侵害，無法享有知情權(quán)、參與權(quán)等，造成了糾紛的發(fā)生。

土地征收中，政府作為核心的主體，它有著多重身份，既是征收決定者，又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定者、糾紛裁判者，這主要是由于制度設(shè)計(jì)的不完善，以及相關(guān)法律法規(guī)不完善導(dǎo)致土地征收過程中政府的征收權(quán)無法受到程序的制約，權(quán)力容易被濫用。這種政府機(jī)構(gòu)的多重身份，將不可避免地使政府權(quán)力發(fā)生集中，極易存在暗箱操作的行為，并滋生腐敗，同時(shí)導(dǎo)致土地征收的目的完全被曲解，征地制度的設(shè)置完全不能保農(nóng)民的利益，最后農(nóng)民真正拿到手里的補(bǔ)償只會(huì)比法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更低，引發(fā)了較大的矛盾。

5.農(nóng)村集體土地征收的救濟(jì)。土地征收程序中，土地權(quán)利人的參與是不夠的。土地管理法實(shí)施條例中雖然對(duì)征收設(shè)置了公告和聽證程序，但是沒有對(duì)農(nóng)民參與聽證做出規(guī)定。在實(shí)際操作中，公告只是一種對(duì)于結(jié)果的通知，提示權(quán)利人在有限時(shí)間內(nèi)行使權(quán)利，它發(fā)生在土地征收方案已經(jīng)做出之后，不對(duì)征收活動(dòng)起到監(jiān)督作用。這種設(shè)置就使得公告這一流程過于形式化，對(duì)于土地所有者的權(quán)益形不成一點(diǎn)保護(hù)，因?yàn)檫@時(shí)無論農(nóng)民主體有任何意見，征收決定已經(jīng)做出了，他們已經(jīng)沒有參與的機(jī)會(huì)了。這種程序，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織毫無發(fā)言權(quán)，處于不平等地位，在另一方政府強(qiáng)硬的情況下，對(duì)農(nóng)村集體組織所擁有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)便造成直接的侵害。

二、農(nóng)村集體土地征收制度的一些完善建議

農(nóng)村集體土地征收過程中所體現(xiàn)出的問題，有著多方面的原因，如歷史遺留因素、現(xiàn)實(shí)利益需求等，這在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)過程中是不可避免的。既然問題已經(jīng)暴露出來，為了社會(huì)更有效的運(yùn)營(yíng)，及時(shí)解決這些問題就成了當(dāng)務(wù)之急，這也是社會(huì)發(fā)展中的必然追求。

1.對(duì)“公共利益”要有明確的界定。一般而言，政府活動(dòng)必須是基于公共利益的需求，但是“公共利益的需求”如何界定，則是一個(gè)較難的問題。簡(jiǎn)而言之，公益是國(guó)家為了大多數(shù)人的利益，以維護(hù)社會(huì)和諧秩序?yàn)槟繕?biāo)，為廣大社會(huì)主體提供有利的發(fā)展條件。而在土地征收中這一目的必須被更嚴(yán)格的把握，因?yàn)檫@是在損害一部分人利益基礎(chǔ)上的公益需要。縱觀各國(guó)(地區(qū))對(duì)“公共利益”的界定，主要有兩種方式:一是以概括形式，做出原則性的規(guī)定，給操作者較大自由裁量空間，但這易發(fā)生權(quán)力濫用;另一類是列舉式規(guī)定屬于公益的事項(xiàng)，這較為詳細(xì)具體，可以有效制止權(quán)力濫用，日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都采用這種方式進(jìn)行規(guī)定。而我國(guó)現(xiàn)行的立法體制采用的是概括性規(guī)定。

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)土地征收的前提，即公共利益需要，規(guī)定較為模糊，對(duì)此，筆者認(rèn)為有兩方面內(nèi)容應(yīng)予以明確。首先，對(duì)于商業(yè)用途原因而要求征收土地的應(yīng)予以制止;其次，對(duì)于征用土地的范圍不應(yīng)過大，因?yàn)橥恋厥遣豢稍偕Y源。當(dāng)土地這種特殊產(chǎn)品與商業(yè)化聯(lián)系在一起后，如何利用土地就需要斟酌，政府主體不應(yīng)該再參與其中，而應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)分配，因?yàn)橥恋卣魇罩写嬖谥鏇_突，即便是政府在多重身份之下它也無法做到公正，既然如此，放開市場(chǎng)，由土地所有者與土地需求者直接交易，讓農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流通就顯得較為迫切。只有在此基礎(chǔ)上，做出合理規(guī)劃才能真正有利于農(nóng)村集體土地的有效利用，危害農(nóng)民的利益。

2.確立科學(xué)合理的集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低一直為人們所詬病，因此，完善土地征收相關(guān)法律，明確按市場(chǎng)價(jià)格為補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的法律制度，同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地征收安置方式的多樣化，就對(duì)于維護(hù)土地所有者利益來說有著積極意義。

首先，就農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來說，應(yīng)由被征地方與用地主體在平等交流的基礎(chǔ)上，對(duì)土地的各類價(jià)值進(jìn)行磋商，這種由交易主體直接交流的方式更能保障土地交易的公平性，雙方自愿達(dá)成協(xié)議，也很好的維護(hù)了雙方的利益。

其次，土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)盡可能涵蓋農(nóng)民的損失，不僅是土地補(bǔ)償金，也應(yīng)包括地上附著物的補(bǔ)償以及已投入的先期開發(fā)資金，另外也需考慮到土地所有者的安置情況，提供其應(yīng)有的生活保障。其中，應(yīng)引起注意的是，各類補(bǔ)償金如何確定的問題，因目前我國(guó)對(duì)于土地的補(bǔ)償僅以其上經(jīng)濟(jì)作物前幾年的產(chǎn)出價(jià)值來定，這種方式對(duì)于農(nóng)民來說，使其所獲得的補(bǔ)償非常有限，尤其是相比市場(chǎng)中可流轉(zhuǎn)的土地價(jià)值來說，引發(fā)了極大的矛盾。另外，有人認(rèn)為土地的價(jià)值一次性分給農(nóng)民，他就有可能任意揮霍，進(jìn)而造成以后的生活無法為繼，這種觀點(diǎn)顯然是杞人憂天，任何人都有對(duì)于自己財(cái)產(chǎn)進(jìn)行支配的權(quán)利，而作為一個(gè)成熟的個(gè)體，他有著充分的理解力能為自己的行為負(fù)責(zé)。因此，土地的各類補(bǔ)償金及其發(fā)放問題，也是必須解決的。

最后，關(guān)于土地補(bǔ)償金的給付形式，目前主要以金錢為主，這就過于單一，應(yīng)考慮到農(nóng)民的特殊地位以及社會(huì)穩(wěn)定的因素，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)男问?。農(nóng)民一旦失去土地，將很難有謀生的工具，將其納入社保體系，給予住房安置等，解決后顧之憂就較為有意義。

3.完善農(nóng)村集體土地征收程序，形成公開透明的運(yùn)作。土地征收一直以來只有政府發(fā)出公告，人們才開始知道這件事，這實(shí)際上無形中侵犯了公民的知情權(quán)、參與權(quán)和決定權(quán)。鑒于目前土地征收制度的設(shè)計(jì)程序，如果不從根本上改變的話，就有必要增加土地征收過程的透明性，以減輕征地人與被征地人之間的矛盾，也能防止公權(quán)力的濫用。

筆者認(rèn)為我國(guó)農(nóng)村土地征收應(yīng)有完善的程序設(shè)計(jì)，具體如下:首先，預(yù)征收土地的單位在做出征收決定后，應(yīng)提出具體的項(xiàng)目計(jì)劃方案、征收目的和補(bǔ)償安排等，并將其提交給有審批權(quán)的土地管理部門進(jìn)行申請(qǐng);其次，申請(qǐng)?zhí)岢鲋螅瑢徟鷻C(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)做出反映，將預(yù)征地信息告知被征地者，并組織聽證會(huì)對(duì)征收事項(xiàng)進(jìn)行討論，審批機(jī)關(guān)再根據(jù)相關(guān)情況做出征收與否的決定;之后，如征收決定通過，征地單位則可就征地賠償問題與被征收主體進(jìn)行協(xié)商，以確定相關(guān)土地賠償金的標(biāo)準(zhǔn)以及發(fā)放，若發(fā)生協(xié)商無法確定的情況，可申請(qǐng)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)裁定，若對(duì)裁決不滿，則也可以向法院提起訴訟，對(duì)補(bǔ)償方案做出公正判決。最后就是實(shí)施環(huán)節(jié)，根據(jù)確定下來的征收方案，各方如實(shí)履行，以完成征收工作。

另外，從相關(guān)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，征收過程若不嚴(yán)格限制，較容易出現(xiàn)暗箱操作的情況，因此我國(guó)應(yīng)制定較為詳細(xì)具體的操作程序規(guī)范相關(guān)活動(dòng)的開展，明確各方的權(quán)利義務(wù)。具體來看，細(xì)化土地征收程序應(yīng)包括:一是關(guān)于征收的公告或告知，應(yīng)盡可能包括所有的申請(qǐng)內(nèi)容，以保障被征地主體的知情權(quán);二是征收做出與否應(yīng)進(jìn)行聽證，使有關(guān)土地權(quán)利人盡可能都參與進(jìn)來，保障其發(fā)表意見的權(quán)利;三是土地補(bǔ)償費(fèi)用的使用情況應(yīng)全程公示，加強(qiáng)透明公開度，以避免發(fā)生補(bǔ)償款被挪用或截留的情況。四是要保證農(nóng)民權(quán)利人的司法救濟(jì)途徑暢通，使其在權(quán)利損害時(shí)可以尋求合理解決渠道。

4.從維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的高度對(duì)待征地問題。農(nóng)民與土地一向是三農(nóng)問題的重心，農(nóng)民對(duì)土地有著較高依賴性，失去土地對(duì)農(nóng)民來說有著巨大的影響，因此政府應(yīng)著重關(guān)注失地農(nóng)民生活問題，而將農(nóng)民納入社會(huì)保障體系建設(shè)就是一項(xiàng)有重要意義的舉措。

第一，針對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)建設(shè)完善的社會(huì)保障體系，其中應(yīng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)，以及對(duì)有困難者還應(yīng)提供最低生活保障。但長(zhǎng)久的政府支持并不利于失地農(nóng)民的發(fā)展，應(yīng)提供教育培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，使其學(xué)得一技之長(zhǎng)，政府在就業(yè)政策上予以關(guān)照，使其能找到合適的就業(yè)崗位，可以立足社會(huì)才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。

第二，可以村為單位，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金，為農(nóng)村的長(zhǎng)久發(fā)展提供資金支持。該基金的資金來源，可從各項(xiàng)土地補(bǔ)償費(fèi)用、政府拍賣土地所得里拿出一定比例，用于基金的運(yùn)營(yíng)。這樣資金支持才會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)，更有利于農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)。

第三，也應(yīng)解決歷史遺留問題，對(duì)于已被征收土地的農(nóng)民也應(yīng)適用這些政策，比如失地農(nóng)民，應(yīng)確保其加入社會(huì)保障體系，各種費(fèi)用可由政府、村集體和個(gè)人三方按比例補(bǔ)交。對(duì)于撤村建居的，應(yīng)明確農(nóng)民自建房享有與城市居民自購房同等的權(quán)利，也可獲得相應(yīng)的房屋產(chǎn)權(quán)證，并且允許其進(jìn)入市場(chǎng)交易。

上述對(duì)農(nóng)村集體土地征收中存在問題的分析，明確了我們完善相關(guān)征收制度的方向。同時(shí)通過對(duì)農(nóng)村集體土地征收制度中理論基礎(chǔ)的分析，也對(duì)集體土地征收的程序提出了建議，使之有所完善，以真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)村集體、農(nóng)民土地權(quán)益的目的。同時(shí)這也有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加速土地資源進(jìn)入市場(chǎng)的步伐，形成資源合理配置，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供用地保證，并對(duì)確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定具有積極意義。

［1］王富博．土地征收的私權(quán)保護(hù)——兼論我國(guó)土地立法的完善［J］．中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2005．

［2］宋斌文．當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障問題研究［M］．中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009．

［3］郭潔．土地征用補(bǔ)償法律問題探析［J］．當(dāng)代法學(xué)，2002．

［4］馬懷德．行政訴訟原理［M］．北京:法律出版社，2003．