教育政策創(chuàng)新的要求、障礙與實(shí)現(xiàn)：公共政策的視角

石火學(xué)

根據(jù)教育政策學(xué)的基本觀點(diǎn),教育狀況是過去和現(xiàn)在的教育政策實(shí)施的結(jié)果。當(dāng)前存在的各種不良的教育狀況即教育問題,如教育公平問題、素質(zhì)教育問題等等,從根本上來說,是教育政策的問題。具體而言,在于教育政策未能很好地適應(yīng)教育政策環(huán)境的變化,實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新。如何有效實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新,有必要在理論上進(jìn)行研究。

盡管教育政策是教育學(xué)和公共政策的交叉領(lǐng)域,但從學(xué)科邏輯上,教育政策是公共政策的主要構(gòu)成部分,是關(guān)于教育的公共政策。所以,從應(yīng)然的視角,對(duì)教育政策的研究應(yīng)主要基于公共政策的視角進(jìn)行研究。但目前關(guān)于教育政策創(chuàng)新的研究主要從教育管理的視角進(jìn)行研究,無疑存在教育政策創(chuàng)新理論認(rèn)識(shí)不夠深入的問題。鑒于此,本文基于公共政策的視角,在教育政策創(chuàng)新前期研究的基礎(chǔ)上①石火學(xué)：《教育政策創(chuàng)新解讀：基于公共政策的視角》,《江蘇高教》2013年第6期。,對(duì)教育政策創(chuàng)新的要求、障礙與實(shí)現(xiàn)進(jìn)行后續(xù)研究,以期對(duì)教育政策創(chuàng)新的實(shí)踐有借鑒價(jià)值。

一、教育政策創(chuàng)新的要求

教育政策創(chuàng)新作為創(chuàng)新主體主觀對(duì)客觀的產(chǎn)物,不是在任何條件下都能自動(dòng)實(shí)現(xiàn),需要一定的主客觀條件。

教育政策創(chuàng)新是關(guān)于教育政策的創(chuàng)新,而不是其他公共政策的創(chuàng)新,所以,教育政策創(chuàng)新除了遵循公共政策創(chuàng)新的一般性要求外,還應(yīng)體現(xiàn)教育政策的特點(diǎn),滿足教育政策特殊性的要求。教育政策創(chuàng)新體現(xiàn)教育政策的特點(diǎn),并不是在滿足公共政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,再體現(xiàn)教育政策創(chuàng)新的特點(diǎn),而是把教育政策的特點(diǎn)融合進(jìn)公共政策創(chuàng)新的要求中。根據(jù)公共政策創(chuàng)新的要求,結(jié)合教育政策的特點(diǎn),教育政策創(chuàng)新的要求有：教育理念的創(chuàng)新、民眾參與、以人為本、具有合法性與科學(xué)性等。

(一)教育政策理念的創(chuàng)新?！袄砟顒?chuàng)新是創(chuàng)新的靈魂。先有理念創(chuàng)新,才有其他方面的創(chuàng)新?！雹訇惾缙剑骸兑岳砟顒?chuàng)新引領(lǐng)學(xué)校變革》,《人民教育》2007年第21期。在這個(gè)意義上,教育政策創(chuàng)新是建立在教育政策理念創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上的,教育政策理念創(chuàng)新是教育政策創(chuàng)新的先導(dǎo)和前提。所謂教育政策理念,就是指對(duì)教育政策的制定過程及其內(nèi)容安排起指導(dǎo)作用的一系列教育觀念、教育思想及其教育價(jià)值追求的總和,是教育政策過程的指導(dǎo)思想。教育政策理念的生命力在于指導(dǎo)實(shí)踐,但教育政策理念指導(dǎo)實(shí)踐必須要通過教育政策,教育政策是教育政策理念與實(shí)踐的中介環(huán)節(jié)。教育實(shí)踐是不斷發(fā)展變化的,要求直接指導(dǎo)教育實(shí)踐的教育政策也不斷創(chuàng)新,以適應(yīng)政策環(huán)境變化的需要。而教育政策創(chuàng)新是建立在教育政策理念創(chuàng)新的基礎(chǔ)上。教育政策理念的創(chuàng)新就是有關(guān)教育政策的教育觀念、教育思想及價(jià)值追求要隨著教育政策環(huán)境的變化而不斷完善和改革,使教育政策理念符合教育政策實(shí)踐的需要,更好地為教育政策服務(wù)。因循守舊的教育政策理念必然導(dǎo)致不利于創(chuàng)新的教育政策。所以,教育政策創(chuàng)新的前提首先在于教育政策理念的創(chuàng)新,缺乏教育政策理念的創(chuàng)新,無法實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新。

(二)民眾參與。教育政策創(chuàng)新是教育領(lǐng)域公共權(quán)力的運(yùn)作過程,教育政策創(chuàng)新的主體當(dāng)然是教育政策的直接主體,但這并不否認(rèn)民眾參與的必要性。其一,根據(jù)創(chuàng)新的規(guī)律,創(chuàng)新往往是觀點(diǎn)彼此碰撞的結(jié)果。如無民眾廣泛參與,同一行政環(huán)境下的教育政策直接主體,難有觀點(diǎn)的碰撞。其二,教育政策直接主體認(rèn)識(shí)的局限性。教育政策創(chuàng)新一定程度上是一定范圍內(nèi)適應(yīng)教育政策環(huán)境需要的教育政策方案的最優(yōu)選擇,最優(yōu)選擇的前提是擁有一定數(shù)量的教育政策方案。由于教育政策直接主體認(rèn)識(shí)的局限與趨同性,教育政策方案必然有限,而且理念同源,難以滿足教育政策創(chuàng)新的要求。其三,教育政策創(chuàng)新一定意義上是社會(huì)推動(dòng)的結(jié)果。缺乏民眾參與,由于教育政策主體固有的保守性,以及教育政策創(chuàng)新成本的考量,教育政策創(chuàng)新無疑缺乏創(chuàng)新的壓力和動(dòng)力。教育部等五部門規(guī)范和調(diào)整部分高考加分項(xiàng)目的政策,一定程度上,是民眾參與推動(dòng)的結(jié)果。

(三)以人為本。教育從本質(zhì)上是培養(yǎng)人的活動(dòng),以人為本是教育政策的核心,“更是教育發(fā)展和教育政策選擇的根本依據(jù)”。②袁振國：《科學(xué)發(fā)展觀與教育政策的選擇》,《教育研究》2004年第4期。教育政策創(chuàng)新是通過教育政策移植、調(diào)整與終結(jié)來實(shí)現(xiàn),無論采取何種方式,都是教育政策選擇的結(jié)果,都必須遵循以人為本的原則。以人為本包括兩層含義：一是以教育政策的直接主體和間接主體為本,二是以教育政策的對(duì)象為本。從認(rèn)識(shí)論的視角,物質(zhì)決定意識(shí),但物質(zhì)不能自動(dòng)產(chǎn)生意識(shí)。教育政策環(huán)境發(fā)展變化,要求教育政策創(chuàng)新,但教育政策不能自動(dòng)創(chuàng)新,必須要通過教育政策主體和公眾的廣泛參與來實(shí)現(xiàn)。廣泛參與要以“以人為本”為前提,尊重各方面不同的意見,滿足各方合理的教育利益訴求,這樣才能充分發(fā)揮各方面的積極性與創(chuàng)造性,為教育政策的創(chuàng)新奠定主體基礎(chǔ)。教育政策以人為本還包括以教育政策的對(duì)象為本。教育政策對(duì)象從“物”的層面,是指教育問題,教育政策存在的根本理由就是為了解決教育問題,通過解決教育問題,實(shí)現(xiàn)公共教育利益。教育問題和公共教育利益,既是技術(shù)判斷,同時(shí)又是價(jià)值判斷,必然要體現(xiàn)“以人為本”的價(jià)值訴求。從“人”的層面,主要指教育機(jī)構(gòu)的教職員工和學(xué)生(或?qū)W員)。教育政策創(chuàng)新要注重維護(hù)教職員工和學(xué)生正當(dāng)?shù)睦嬖V求,爭取得到廣大教職員工和學(xué)生的認(rèn)同和支持,否則教育政策創(chuàng)新阻力重重,難以實(shí)現(xiàn)。

(四)具有合法性。這里的合法性具有兩層含義：一是法律意義上的合法性,指教育政策創(chuàng)新的內(nèi)容、程序與主體等符合法律的要求,不得違背法律的宗旨與基本精神；二是政治意義上的合法性,指教育政策創(chuàng)新要符合社會(huì)的期待,體現(xiàn)社會(huì)主流價(jià)值的要求。任何政策效力的最終來源,不在于政策的本身,也不在于政策的主體,而在于公共政策是否得到社會(huì)的廣泛認(rèn)同。所以,教育政策創(chuàng)新的合法性不僅是指法律意義上的合法性,而且更應(yīng)在于政治意義上的合法性。如某項(xiàng)教育政策創(chuàng)新確實(shí)具有科學(xué)性,也能體現(xiàn)教育政策目標(biāo),如得不到社會(huì)的認(rèn)同,最終難以解決教育問題。以素質(zhì)教育政策為例,實(shí)事求是地說,素質(zhì)教育政策是在應(yīng)試教育政策基礎(chǔ)上的創(chuàng)新,但遺憾的是,該政策沒有得到社會(huì)的普遍認(rèn)同,無法切實(shí)執(zhí)行,結(jié)果是素質(zhì)教育的政策,應(yīng)試教育的實(shí)踐。

(五)科學(xué)性。教育政策創(chuàng)新隱含著積極的、有價(jià)值的、進(jìn)步的元素,而這些元素的存在以科學(xué)性為前提。缺乏科學(xué)性,或科學(xué)性不足,違背了創(chuàng)新的本質(zhì)。因?yàn)榻逃邉?chuàng)新的根本目的是為了更好地解決教育政策問題,缺乏科學(xué)性的創(chuàng)新,不但不能更好地解決教育政策問題,反而會(huì)導(dǎo)致新的教育問題。滿足科學(xué)性的要求,教育政策的創(chuàng)新,首先,應(yīng)以科學(xué)的理論作指導(dǎo),保證教育政策創(chuàng)新正確的方向。其次,尊重專家學(xué)者的意見,不唯上。隨著社會(huì)的發(fā)展,教育問題日益和經(jīng)濟(jì)、政治、文化等問題交織在一起,對(duì)教育政策創(chuàng)新提出了更高的要求。唯有尊重專家學(xué)者的意見,發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng),才是應(yīng)對(duì)新形勢下教育政策制定和創(chuàng)新的唯一選擇。最后,處理好與民主性的關(guān)系。科學(xué)體現(xiàn)理性、實(shí)事求是的要求,民主意味著多數(shù)人的意志?？茖W(xué)和民主都是教育政策創(chuàng)新的要求,但兩者在實(shí)踐中往往會(huì)存在矛盾,理性不一定是多數(shù)人的意志,一項(xiàng)理性的教育政策創(chuàng)新會(huì)因多數(shù)人的反對(duì)而無法實(shí)施。所以,有必要探索科學(xué)性與民主性兼顧的決策機(jī)制,既避免以科學(xué)性為借口而無視多數(shù)人意志的“純粹的科學(xué)”,又要防止多數(shù)人非理性的蠻干,實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與民主性的動(dòng)態(tài)平衡。①王學(xué)杰：《公共政策創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)分析》,《理論探討》2004年第2期。

教育政策創(chuàng)新屬于生產(chǎn)關(guān)系調(diào)節(jié)的范疇,根據(jù)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的關(guān)系,生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系,生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。符合生產(chǎn)力發(fā)展需要的生產(chǎn)關(guān)系,推進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；反之,阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展。教育政策創(chuàng)新的目的是更好地解決教育問題,前提是教育政策創(chuàng)新要適應(yīng)政策環(huán)境的需要。教育政策環(huán)境不僅包括物質(zhì)層面的環(huán)境,如地理?xiàng)l件、教育政策資源、教育政策人力條件、教育政策執(zhí)行的技術(shù)手段等,而且還包括價(jià)值環(huán)境,如教育理念、社會(huì)教育價(jià)值觀、社會(huì)對(duì)教育的價(jià)值期待等。在教育政策創(chuàng)新的實(shí)踐中,存在重視事實(shí)環(huán)境而忽略價(jià)值環(huán)境的傾向。如基礎(chǔ)教育的“三級(jí)課程”政策,1999年6月中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于深化教育改革,全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》明確指出：“調(diào)整和改革課程體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容,建立新的基礎(chǔ)教育課程體系,試行國家課程、地方課程和學(xué)校課程?！雹凇吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》,《中國教育報(bào)》1999年6月17日。該政策的頒發(fā)改變了國家統(tǒng)一課程的局面,是課程政策的一個(gè)極大的創(chuàng)新。但實(shí)施情況不是很理想,當(dāng)然有政策資源上的問題,除此以外,無疑還有該政策和社會(huì)尤其是農(nóng)村關(guān)于教育的期待以及落后的教育觀念上的原因,也就是說,新課程政策創(chuàng)新不太適應(yīng)社會(huì)價(jià)值環(huán)境的需要。

二、教育政策創(chuàng)新的障礙

(一)教育政策制定精英模式限制了民眾的廣泛參與。在中國教育政策制定的模式中,占主導(dǎo)地位的是精英模式。所謂的教育政策精英模式,是以教育政策制定為核心的教育政策過程主要由公共管理部門(核心是政府部門)的政治精英及政府邀請(qǐng)的文化、教育與科技領(lǐng)域的少數(shù)精英把持,教育問題的認(rèn)定,教育方案的擬定、評(píng)估、確認(rèn),教育政策的執(zhí)行、評(píng)估與終結(jié)等是精英們的價(jià)值反映,社會(huì)公眾處于被動(dòng)接受的地位,對(duì)教育政策的訴求難以進(jìn)入教育決策系統(tǒng),對(duì)教育政策沒有或幾乎沒有影響力。由于精英們價(jià)值選擇上的一致性和相對(duì)穩(wěn)定性,兼之維護(hù)自己既得利益的考量,教育政策總的趨勢是穩(wěn)定,難有創(chuàng)新。教育政策創(chuàng)新在主體上的要求是民眾的廣泛參與,顯然,教育政策制定精英模式與教育政策創(chuàng)新所要求的民眾參與背道而馳。

(二)政策系統(tǒng)的約束。教育政策創(chuàng)新要適應(yīng)政策環(huán)境的要求,在政策環(huán)境中,政策系統(tǒng)是教育政策創(chuàng)新最現(xiàn)實(shí)的環(huán)境。所謂的政策系統(tǒng)可以簡單理解為以教育政策為核心的政策網(wǎng)絡(luò)或體系。政策系統(tǒng)對(duì)教育政策創(chuàng)新的約束主要體現(xiàn)在：其一,決定著教育政策創(chuàng)新的合法性。教育政策創(chuàng)新必須以現(xiàn)實(shí)存在的法律和上位政策為依據(jù),不得違背現(xiàn)實(shí)存在的法律和上位政策的基本精神,否則就失去了合法性。其二,決定著教育政策創(chuàng)新的幅度、范圍。“我們所面對(duì)的社會(huì),是一個(gè)已經(jīng)計(jì)劃好的社會(huì)；在這種社會(huì)里,政治家已甚少有裁量權(quán),不得不對(duì)前人所投入的承諾盡力而為?！雹賹庲}：《公共政策學(xué)》,高等教育出版社,2003年版第464頁?！扒叭怂度氲某兄Z”即現(xiàn)存的政策系統(tǒng)。教育政策創(chuàng)新必須以現(xiàn)存的教育政策為條件,在現(xiàn)存的教育政策所允許的幅度和范圍內(nèi)創(chuàng)新。其三,決定著教育政策創(chuàng)新的價(jià)值取向。任何一項(xiàng)教育政策都是教育政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的構(gòu)成部分,體現(xiàn)整個(gè)教育政策體系的價(jià)值取向,相應(yīng)地,教育政策創(chuàng)新必須與整個(gè)教育政策系統(tǒng)的價(jià)值取向保持一致。教育政策創(chuàng)新意味著某種突破,由于現(xiàn)存教育政策系統(tǒng)在幅度、范圍、價(jià)值取向與合法性上的限制,使教育政策創(chuàng)新面臨著困難。

(三)政治合法性不夠。教育政策創(chuàng)新盡管是以教育行政部門為核心的公共權(quán)力部門意志的產(chǎn)物,但教育政策的創(chuàng)新是否能真正實(shí)現(xiàn),不僅取決于法律意義上的合法性,而且更在于政治意義上的合法性,即社會(huì)對(duì)教育政策創(chuàng)新的接受和認(rèn)同。事實(shí)證明,不少教育政策創(chuàng)新失敗的重要原因在于缺乏應(yīng)該具有的政治學(xué)意義上的合法性,素質(zhì)教育政策與基礎(chǔ)教育課程改革就是例證。以基礎(chǔ)教育的課程改革為例,2001年6月,教育部頒發(fā)了《基礎(chǔ)教育課程改革綱要(試行)》,但實(shí)施情況也不理想,原因之一在于《綱要》未獲得政策對(duì)象的認(rèn)同,政治合法性不夠。家長和學(xué)生把升學(xué)作為根本的目標(biāo)訴求,調(diào)查資料顯示,有近90%的人認(rèn)為“農(nóng)村孩子上學(xué)就是為了考學(xué)”,近90%的人擔(dān)心“課程改革會(huì)降低升學(xué)率”。以上兩個(gè)90%意味著有近90%的人不支持課程改革。②白中軍：《農(nóng)村課程改革之現(xiàn)狀》,《中國教育學(xué)刊》2008年第11期。

(四)教育政策理念的制約。主要表現(xiàn)在：其一,教育政策理念滯后?！八枷虢夥攀巧鐣?huì)變革的前提,理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)。”③賈凌民：《21世紀(jì)的公共管理：政府管理理念轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新》,《中國行政管理》2004年第6期。教育政策的創(chuàng)新是一定理念創(chuàng)新的結(jié)果,可以說,沒有理念創(chuàng)新就沒有教育政策的創(chuàng)新。中國是一個(gè)具有五千年歷史的文明古國,積淀了非常豐富的教育理念,有些仍然具有適應(yīng)21世紀(jì)環(huán)境需要的生命力,但有些教育理念,隨著社會(huì)的發(fā)展,顯示出明顯的滯后性,如“大學(xué)之道,在于明德,在于至善,在于親民,在止于至善”等,這些顯然滯后于教育政策創(chuàng)新所要求的先進(jìn)性的教育觀念,在教育領(lǐng)域還具有很大的影響力,成為教育政策創(chuàng)新的障礙。其二,先進(jìn)的教育政策理念未能轉(zhuǎn)化為教育政策。教育政策理念的創(chuàng)新是教育政策創(chuàng)新的前提,但教育政策理念的創(chuàng)新并不一定會(huì)導(dǎo)致教育政策的創(chuàng)新,要受到教育政策主體、教育政策對(duì)象與教育政策環(huán)境的影響。如素質(zhì)教育理念等,由于受到教育政策環(huán)境的制約,未能有效轉(zhuǎn)化為教育政策。一些傳統(tǒng)的教育理念,如“因材施教”等,盡管幾千年來,政策環(huán)境不斷變化,仍不失其先進(jìn)性,但在教育政策上沒有真正落實(shí),應(yīng)試教育、唯“分”是舉的教育現(xiàn)狀離因材施教還有相當(dāng)大的距離。

(五)創(chuàng)新成本的制約。教育政策無論是政策移植,還是政策調(diào)整或終結(jié),都需要政策成本。教育政策創(chuàng)新的成本不僅包括有形的可量化的經(jīng)濟(jì)投入,而且包括無形的難以量化的信譽(yù)、權(quán)威等方面的投入。根據(jù)成本的構(gòu)成,創(chuàng)新成本對(duì)教育政策的制約主要體現(xiàn)在：其一,教育政策創(chuàng)新的財(cái)力資源欠缺。任何政策的制定與實(shí)施都需要有一定的經(jīng)濟(jì)資源,教育政策的創(chuàng)新意味著一項(xiàng)新政策的誕生,或?qū)ΜF(xiàn)存政策的揚(yáng)棄、繼承與優(yōu)化,如果不具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)資源條件,即使有創(chuàng)新的理念,也難以實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新。如基礎(chǔ)教育的新課程政策,由于經(jīng)費(fèi)缺乏,校本課程與地方課程建設(shè)處于弱勢地位。其二,教育政策網(wǎng)絡(luò)的制約。教育政策是整個(gè)教育政策網(wǎng)絡(luò)體系中的一個(gè)構(gòu)成部分,每項(xiàng)政策彼此聯(lián)系,某項(xiàng)政策的創(chuàng)新有時(shí)意味著多項(xiàng)政策甚至整個(gè)政策系統(tǒng)的調(diào)整,無論從成本的角度還是從教育穩(wěn)定的角度都會(huì)使教育政策創(chuàng)新裹足不前。其三,政府信譽(yù)、權(quán)威的損失。教育政策創(chuàng)新一定意義上意味著對(duì)現(xiàn)存教育政策的否定,尤其是對(duì)剛實(shí)施不久的教育政策,教育政策的創(chuàng)新無疑是政府信譽(yù)、權(quán)威的損失,教育行政等部門為了維護(hù)自身的信譽(yù)、權(quán)威,往往會(huì)阻礙教育政策的創(chuàng)新。

(六)既得利益者的反對(duì)。任何政策都承擔(dān)了利益調(diào)整的功能,教育政策創(chuàng)新必然涉及到相關(guān)對(duì)象的利益調(diào)整。調(diào)整過程中,有的受到損失,有的獲得利益。利益受到損失的群體,為維護(hù)自身的既得利益,必然會(huì)反對(duì)教育政策創(chuàng)新。利益損失的程度越大,對(duì)象越多,教育政策創(chuàng)新的阻力也就越大。以新課程教材改革政策為例,新課程教材改革的目的是教材多樣化。原有的教材出版由教育行政集團(tuán)和教材出版集團(tuán)把握,教材多樣化無疑損害了教育行政集團(tuán)和教材出版集團(tuán)的利益。為了維護(hù)教材使用、出版與銷售的利益,地方教育行政部門指定教材的使用,完全違背了新課程教材改革的目標(biāo),使新課程教材改革的效果大打折扣。

三、教育政策創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)

(一)創(chuàng)新教育政策理念,為教育政策創(chuàng)新提供理論支持?！叭魏我豁?xiàng)改革和試驗(yàn),都需要思想的解放和觀念的更新?！雹汆囎棵鳎骸墩摻逃诔青l(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的作用》,《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2008年第3期。所以,實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新,關(guān)鍵是要?jiǎng)?chuàng)新教育政策理念。其一,確立公共教育利益與個(gè)人教育利益兼顧的教育政策理念。長期以來,由于左傾思想的影響,存在著把公共利益和個(gè)人利益對(duì)立的傾向,認(rèn)為追求個(gè)人利益必然會(huì)損害公共利益。體現(xiàn)在教育政策的人才培養(yǎng)目標(biāo)上,只見森林,而不見樹木,只強(qiáng)調(diào)為國家服務(wù),而無視個(gè)人的需要。實(shí)際上,公共教育利益與個(gè)人教育利益是普遍性與特殊性的關(guān)系,沒有個(gè)人教育利益的成長,也就沒有公共教育利益的成長。教育政策理念如果只重視公共教育利益,不但不能實(shí)現(xiàn)公共教育利益,而且還損害了個(gè)人教育利益。所以,教育政策創(chuàng)新,首先要確立公共教育利益與個(gè)人教育利益兼顧的教育政策理念。其二,以人為本的教育政策理念。教育政策的以人為本,核心是以學(xué)生為本,以學(xué)生為中心,把學(xué)生的發(fā)展作為教育政策的出發(fā)點(diǎn)和終極目的。以人為本的教育政策理念,還要求破除把學(xué)生作為發(fā)展手段、唯上、以“事”為本或以“效率”為本等落后觀念。其三,素質(zhì)教育的理念。素質(zhì)教育理念主張學(xué)生的全面發(fā)展和個(gè)性發(fā)展,②眭依凡：《素質(zhì)教育：高校人才培養(yǎng)體系的重構(gòu)》,《中國高等教育》2010年第9期。“是理想的教育目的觀和教育價(jià)值觀”。③蔣芝英：《素質(zhì)教育與應(yīng)試教育散論》,《教育發(fā)展研究》2010年第11期。教育政策只有確立素質(zhì)教育的理念,才能逐步擺脫應(yīng)試教育的藩籬,無限接近素質(zhì)教育理想的要求,實(shí)現(xiàn)教育政策的創(chuàng)新。

(二)創(chuàng)新教育政策的精英決策模式,提高科學(xué)性與政治合法性。教育政策的精英決策模式最大的問題是限制了民眾的廣泛參與,而成為教育政策創(chuàng)新的障礙。但是,由于中國的文化傳統(tǒng),民眾參與政策制定能力有限,以及決策效率等方面的要求,精英模式應(yīng)是代議制民主制度下的主流模式,這已被事實(shí)所證明。所以,對(duì)精英模式的態(tài)度是揚(yáng)長避短,是創(chuàng)新,而不是簡單否定。針對(duì)精英模式的缺陷,首先,擴(kuò)大精英的范圍,讓更多的社會(huì)精英,尤其是專家學(xué)者參與政策的制定。更多的來自不同部門的精英參與政策的制定,意味著意見的充分交流,不僅提高了創(chuàng)新的可能性,而且體現(xiàn)了教育政策科學(xué)性的要求。其次,一定范圍內(nèi),借鑒公共選擇模式。構(gòu)建社會(huì)參與機(jī)制,讓政策的對(duì)象和其他有參與能力的社會(huì)公眾,有表達(dá)自己合理意見訴求的渠道,并使訴求得到切實(shí)的重視。比如,城市農(nóng)民工子弟上學(xué)問題,在農(nóng)民工集中的城市,其基礎(chǔ)教育政策的制定就應(yīng)聽取農(nóng)民工代表的意見。教育部對(duì)高考加分政策進(jìn)行了較大的調(diào)整,一定程度上,是教育政策公共選擇模式應(yīng)用的體現(xiàn),受到社會(huì)的好評(píng),為該政策的實(shí)施奠定了良好的政治合法性基礎(chǔ)。

(三)創(chuàng)新教育利益平衡機(jī)制,消解既得利益者的反對(duì)。首先,確保公共教育利益在教育政策創(chuàng)新中的核心地位,這是創(chuàng)新教育利益平衡機(jī)制最基本也是最本質(zhì)的要求。當(dāng)然,如前所述,確保公共教育利益并不意味著無視甚至犧牲個(gè)人合理的教育利益。其次,科學(xué)區(qū)分既得利益的合理性。既得利益者的反對(duì)是教育政策創(chuàng)新最現(xiàn)實(shí)的阻力,但并非所有的既得利益都是教育政策創(chuàng)新克服的對(duì)象。既得利益是某項(xiàng)教育政策保障下的利益,當(dāng)然是合法的利益,但并不見得具有合理性。所以,克服既得利益者的反對(duì),關(guān)鍵是要區(qū)分既得利益是合理的利益,還是非合理的利益。如果是非合理的利益,一定是違背公共教育利益的利益,必須通過教育政策創(chuàng)新,予以取消,比如高考中合法但不合理的加分政策。如果是合理的教育利益,在教育政策創(chuàng)新時(shí)受到損害,應(yīng)充分補(bǔ)償。無論是取消非合理個(gè)人教育利益,還是保障合理的個(gè)人教育利益,都是教育政策政治合法性的要求。

(四)重視教育政策系統(tǒng)的協(xié)同創(chuàng)新,化解政策系統(tǒng)不合理的制約。根據(jù)教育政策的層次,教育政策劃分為中央層次的政策、地方層次教育政策和基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn))教育政策,而地方層次的教育政策又分為省、市、縣三級(jí)。越是低層次的教育政策創(chuàng)新,受到的制約越多。為化解政策不合理的制約,必須重視政策系統(tǒng)的協(xié)同創(chuàng)新。首先,提高教育政策創(chuàng)新的層次。高層次的教育政策創(chuàng)新,受到的約束少,而且受益面大。對(duì)于部分教育政策創(chuàng)新,如涉及上級(jí)政策或較多的同層次的政策,有必要提高教育政策創(chuàng)新的層次,為教育政策創(chuàng)新掃除障礙。其次,加強(qiáng)政策間的協(xié)調(diào)與配合。如只涉及較少同層次的教育政策,應(yīng)加強(qiáng)彼此的協(xié)調(diào)。最后,把握好政策的基本精神。盡管把握政策的基本精神不屬于教育政策系統(tǒng)創(chuàng)新范疇,但是,在教育政策創(chuàng)新實(shí)踐中存在由于沒準(zhǔn)確把握政策的基本精神而成為障礙的情況。

(五)完善教育政策直接主體考核機(jī)制,推進(jìn)教育政策創(chuàng)新。教育政策創(chuàng)新是教育政策直接主體對(duì)教育政策環(huán)境的反應(yīng),必須通過教育政策的直接主體才能最終實(shí)現(xiàn),而直接主體在不同的考核機(jī)制下,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的可能性是不同的。所以,推進(jìn)教育政策的創(chuàng)新,還需要完善教育政策直接主體考核機(jī)制,將政策創(chuàng)新納入政績考核指標(biāo),一方面,激發(fā)教育政策直接主體創(chuàng)新的熱情與積極性,另一方面,給那些無所事事、不思進(jìn)取的官員施加壓力。政績考核強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新要避免走入誤區(qū)：其一,強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新并不否定經(jīng)驗(yàn),也不否定大家一致認(rèn)可的科學(xué)性的程序和方法。其二,為創(chuàng)新而所謂的創(chuàng)新,這樣的創(chuàng)新不但不能解決問題,而且還可能導(dǎo)致新問題,違背了創(chuàng)新的本質(zhì)要求。其三,經(jīng)濟(jì)或短期取向。教育政策與其他公共政策相比,具有典型的社會(huì)效益以及效益長期性的特點(diǎn),也就是說,教育政策的效益主要是社會(huì)效益,創(chuàng)新成果要經(jīng)過一個(gè)較長的過程才能認(rèn)證,所以教育政策創(chuàng)新要防止經(jīng)濟(jì)或短期取向。