新時期農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的路徑選擇

□ 霍振山

1 前言

2002年，我國《農(nóng)村土地承包法》的通過，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行了定義完善并對其可操作性予以加強；即農(nóng)村土地承包人對其依法承包的土地（包括耕地、草地、林地以及其它合法農(nóng)業(yè)用土地）享有占有、使用、收益以及一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營秉承公開、公平、公正的基本原則，核心意義在于平衡處理國家、集體、個人三者間的利益關系。

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次將承包經(jīng)營權(quán)抵押與擔保權(quán)能賦予廣大農(nóng)民，并全面啟動了完善承包地處置權(quán)能的改革。兩年后，中央下發(fā)一號文件——《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式，而其探索的核心正是完善承包地處置權(quán)能。

新時期下，以我國“三農(nóng)”發(fā)展進程與相關政策制度為基礎，結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展趨勢與規(guī)律，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度進行創(chuàng)新思考與剖析，對其未來走向以前瞻性的理論探討與實踐意義探尋[1]。

2 政策制度——土地承包經(jīng)營權(quán)登記

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，對于穩(wěn)定土地承包關系、完備農(nóng)村基本經(jīng)營制度有重要意義。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記工作，具體來講，可以使農(nóng)民依法享有土地權(quán)益、獲得更多財產(chǎn)權(quán)利、促進土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；從更高層次來看，這一登記制度可以完善農(nóng)村治理體系、維護農(nóng)村和諧穩(wěn)定，是事關農(nóng)業(yè)、農(nóng)村長遠發(fā)展與農(nóng)民切身利益保障的重大舉措與創(chuàng)新路徑選擇[2]。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，以《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定為基準，由縣級農(nóng)村土地承包管理部門對農(nóng)戶家庭承包土地的地塊、面積、位置等信息及其變動情況記載于登記簿，由縣級以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，明確農(nóng)民對承包土地的各項權(quán)益。土地是農(nóng)民的命根子，權(quán)屬不清，心中難安。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，通過確權(quán)，土地有了“身份證”，農(nóng)民吃下了定心丸，更愿意把土地流轉(zhuǎn)出去，從土地中解放出來[3]。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動起來，農(nóng)民“口袋里”的家產(chǎn)會自愿、自然地釋放出來，為下一步土地流轉(zhuǎn)打下堅實基礎。

3 市場金融——土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保

近年來，全國很多地方都嘗試性地設立了土地中介機構(gòu)，例如山東省諸城市的“土地信托中心”、寧夏回族自治區(qū)平羅縣的“土地信用合作社”，等等。就如同存款一樣，農(nóng)戶先將土地承包經(jīng)營權(quán)存入土地合作社或信用中心，由其代為尋找目標客戶，再向客戶（農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)資企業(yè)等）貸出所吸納的土地承包經(jīng)營權(quán)，在一進一出、一買一賣的交易過程中，土地信托中心和農(nóng)戶獲得利益。但是，在此類交易過程中還存在著諸多問題；例如，土地承包經(jīng)營權(quán)估價規(guī)則和評估標準尚不規(guī)范統(tǒng)一，農(nóng)戶在進行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押時與地方土地信托中介、與目標受眾間的信息透明對稱、公平對等合作等方面還有所缺失[4]。目前出現(xiàn)的土地信托組織可以稱為是“土地銀行”的雛形，但由于其不直接開展土地金融業(yè)務，經(jīng)營模式尚不符合真正意義上土地銀行的標準，故需要不斷總結(jié)全國各地區(qū)試點經(jīng)驗，借鑒國外土地銀行實踐成果，結(jié)合自身農(nóng)村社會現(xiàn)狀，適時制定頒布相關法律法規(guī)，如同國家開發(fā)銀行等政策性金融機構(gòu)一樣，不斷探索土地承包經(jīng)營權(quán)與金融市場有機結(jié)合的良好路徑。

4 法律保障——土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保護

早在上世紀九十年代中期，“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”這一概念已被提出，《國務院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部〈關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見〉的通知》中明確提出建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，即土地承包經(jīng)營權(quán)可依法采取出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等其它方式進行流轉(zhuǎn)。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民生計息息相關的特性，其流轉(zhuǎn)全面開禁后，眾多疑慮在一段時期內(nèi)并未完全消解；我國農(nóng)村社會保障制度尚處于初級階段，廣大農(nóng)民所享受的社會保障還不完備、還不能解決主要的后顧之憂，故農(nóng)戶們“身家性命”的流轉(zhuǎn)需要法律制度強有力的支持與保護，相關法律規(guī)定的路徑選擇直接關聯(lián)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成敗存亡。例如，現(xiàn)實中，傳統(tǒng)農(nóng)戶在與大戶、工商資本的競爭中處于絕對弱勢，行政性力量介入承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，所以必須建立健全相關處置權(quán)法律保護制度，保證承包地處置權(quán)在自愿、公開、公平、公正的條件下行使，避免強制農(nóng)戶參加合作社、變相剝奪權(quán)利人處置權(quán)能等情況的發(fā)生。此外，需要為出讓土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶提供就業(yè)與生活方面的底線保護，土地承包經(jīng)營權(quán)的市場運作會帶來財產(chǎn)利益，但市場風險也隨之產(chǎn)生，建立健全保障制度是避免失地、失業(yè)農(nóng)民大量出現(xiàn)的重要配套舉措[6]。最后，建立承包地抵押、擔保的再保險制度，建立政府性的再保險公司，代表政府贖回擔保、抵押后面臨處置問題的承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)，并設立專門的委員會，決定這些產(chǎn)權(quán)的處置問題。

5 結(jié)論

新時期下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整、改進與完善大有可為，與不同類別的政策引導模式、與不同階段的經(jīng)濟金融趨勢相互結(jié)合，持續(xù)研究探索新的路徑選擇，對我國農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高具有劃時代的重要意義。

[1]江必新.國家治理現(xiàn)代化基本問題研究[J].中南大學學報(社會科學版),2014(03)

[2]魯勇睿.土地承包經(jīng)營權(quán)之權(quán)利束與權(quán)利結(jié)構(gòu)研究[M].北京:法律出版社,2011

[3]周英.農(nóng)村土地生產(chǎn)要素市場化內(nèi)涵辨析及建設性思考[J].改革與戰(zhàn)略,2008(10)

[4]丁關良.土地承包經(jīng)營權(quán)制度立法研究[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2009

[5]王忠林.我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場機制及相關問題探析[J].齊魯學刊,2011(01)