農(nóng)業(yè)支持政策亟待調(diào)整和完善

□方向明 蔡海龍

加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，我國(guó)貿(mào)易自由化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。一方面農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口快速增加，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的影響日益顯著，低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口抑制了國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的上漲；另一方面勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素價(jià)格快速上漲，生產(chǎn)成本不斷上升，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步削弱，大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)價(jià)格開(kāi)始全面高于國(guó)際價(jià)格。隨著農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外價(jià)差不斷擴(kuò)大，我國(guó)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控難度越來(lái)越大。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨價(jià)格“天花板”、成本“地板”和調(diào)控“空間”的三重?cái)D壓。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨三重?cái)D壓

1.1 市場(chǎng)開(kāi)放程度高，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“天花板”封頂效應(yīng)日益顯著

入世后，我國(guó)農(nóng)業(yè)做出了廣泛而重大的承諾，我國(guó)已成為世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)最開(kāi)放的國(guó)家之一。市場(chǎng)開(kāi)放后，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口快速增加，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口額從2001年的118億美元增加到2013年的1189億美元，年均增速為21.2%，2004年我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易由順差轉(zhuǎn)為逆差。國(guó)外低價(jià)農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)價(jià)格造成了嚴(yán)重抑制，使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不能隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本上升和需求增加而相應(yīng)提高，價(jià)格的“天花板”封頂效應(yīng)明顯，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到擠壓。

1.2 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本激增，農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”不斷抬升

從2008~2013年的5年中，三種糧食作物的平均生產(chǎn)成本上漲了82%。在成本的推動(dòng)下，2008~2013年大米價(jià)格上漲了44%、小麥上漲了45%、玉米上漲了60%，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅低于生產(chǎn)成本價(jià)格漲幅，價(jià)格上漲使得國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)一步喪失了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品快速增加，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)被進(jìn)口產(chǎn)品過(guò)度擠占，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到擠壓。

1.3 國(guó)內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)政策調(diào)控“空間”越來(lái)越小

“地板”越來(lái)越高，甚至超過(guò)了“天花板”，國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)倒掛。2013年8月以來(lái)，國(guó)內(nèi)糧、棉、油、糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格均已超過(guò)國(guó)外進(jìn)口產(chǎn)品到岸稅后價(jià)格。價(jià)差已經(jīng)成為近年來(lái)我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品大量進(jìn)口的重要驅(qū)動(dòng)力，部分產(chǎn)品甚至在配額外大量進(jìn)口，關(guān)稅和配額的防火墻作用已經(jīng)逐步消失。2011~2013年，食糖以配額外50%稅率的進(jìn)口量分別為97萬(wàn)t、180萬(wàn)t和260萬(wàn)t；2013年，棉花以配額外滑準(zhǔn)稅進(jìn)口189萬(wàn)t，以配額外40%稅率進(jìn)口51萬(wàn)t。除了邊境保護(hù)政策外，國(guó)內(nèi)支持政策也是農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控的重要手段。入世時(shí)，我國(guó)承諾取消出口補(bǔ)貼，更多地使用“綠箱”政策，“黃箱”的微量許可僅為8.5%（其他發(fā)展中國(guó)家為10%）。與產(chǎn)量和價(jià)格掛鉤的“黃箱”支持是增加國(guó)內(nèi)產(chǎn)量最直接有效的手段，但隨著國(guó)內(nèi)外價(jià)差的擴(kuò)大，8.5%的微量許可空間顯得越來(lái)越小，同時(shí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也會(huì)越來(lái)越重。農(nóng)業(yè)政策調(diào)控空間受到擠壓。

2 未來(lái)農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整建議

面對(duì)這些巨大變化和挑戰(zhàn)，根本的出路在于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，但這是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。短期來(lái)看，如何調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)政策,提高政策精準(zhǔn)性和指向性是保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的重要途徑。

從政策目標(biāo)看，要形成中央保戰(zhàn)略、地方保特色的目標(biāo)架構(gòu)。由于目前我國(guó)財(cái)力相對(duì)有限，尚不具備全面大規(guī)模補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的能力，對(duì)于補(bǔ)貼區(qū)域和補(bǔ)貼產(chǎn)品的選擇，要緊緊圍繞政策目標(biāo)確定補(bǔ)貼產(chǎn)品和補(bǔ)貼區(qū)域的優(yōu)先序，從而增強(qiáng)政策的針對(duì)性、指向性和有效性。小麥和水稻是口糧，玉米是重要的飼料糧，保障這三大谷物的有效供給是保障糧食安全的關(guān)鍵，因此，中央財(cái)政應(yīng)主要補(bǔ)貼三大糧食作物，考慮到糧食主產(chǎn)區(qū)對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)，應(yīng)向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜；考慮到農(nóng)民增收的政策目標(biāo)，除三大谷物外其他的糧食產(chǎn)品、畜產(chǎn)品以及地方特色經(jīng)濟(jì)作物的補(bǔ)貼政策，中央可不做具體規(guī)定，由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自主確定，中央給予必要的資金扶持，并實(shí)行目標(biāo)考核。

從補(bǔ)貼對(duì)象看，應(yīng)由廣大農(nóng)戶(hù)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體延伸。近些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體日益多元化，除了傳統(tǒng)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)外，家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展很快，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)把這些經(jīng)營(yíng)主體納入到政策對(duì)象中來(lái)，新增的補(bǔ)貼資金應(yīng)該重點(diǎn)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。

從補(bǔ)貼產(chǎn)品看，要針對(duì)不同產(chǎn)品設(shè)計(jì)差異化的價(jià)格支持政策。以糧食為例，大豆的價(jià)格“天花板”很低，提高生產(chǎn)者價(jià)格水平的空間非常有限，政策設(shè)計(jì)要注重收入支持；而大米、小麥和玉米的配額和關(guān)稅仍然能夠起到防火墻作用，價(jià)格“天花板”相對(duì)較高，要充分利用這種價(jià)格空間，通過(guò)提高最低收購(gòu)價(jià)或提高目標(biāo)價(jià)格等手段，在國(guó)際規(guī)則允許范圍內(nèi)加大對(duì)這些產(chǎn)品的價(jià)格支持。

從補(bǔ)貼機(jī)制看，應(yīng)注意脫鉤補(bǔ)貼與掛鉤補(bǔ)貼相結(jié)合。如果從增加糧食產(chǎn)量的角度考慮，完全實(shí)施掛鉤補(bǔ)貼政策的效果最明顯，但存在市場(chǎng)扭曲，操作成本較高，并且勢(shì)必會(huì)突破8.5%的微量允許；如果完全實(shí)施脫鉤補(bǔ)貼，由于糧食生產(chǎn)的比較收益低，農(nóng)民將會(huì)減少或放棄糧食種植，從而導(dǎo)致糧價(jià)上漲，不利于糧食安全，影響社會(huì)穩(wěn)定。綜合考慮上述因素，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)實(shí)行脫鉤與掛鉤相結(jié)合的補(bǔ)貼政策。對(duì)于目前面向廣大農(nóng)戶(hù)的存量補(bǔ)貼政策，應(yīng)通過(guò)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和合并后實(shí)行脫鉤補(bǔ)貼；對(duì)于增加糧食產(chǎn)量的增量補(bǔ)貼資金，實(shí)行掛鉤補(bǔ)貼。

從國(guó)際規(guī)則看，要用足“黃箱”補(bǔ)貼空間并創(chuàng)新“綠箱”補(bǔ)貼措施。一方面，“黃箱”支持是增加國(guó)內(nèi)產(chǎn)量、提高農(nóng)民收入最直接有效的手段。另一方面，“綠箱”政策是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革的方向。目前我國(guó)“綠箱”政策使用不足，要在充分考慮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上創(chuàng)新“綠箱”措施，為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革打好基礎(chǔ)。