淺析社區(qū)在突發(fā)公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

淺析社區(qū)在突發(fā)公共事件中存在的不足及完善

□潘永青

（西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院 甘肅 蘭州 730070）

現(xiàn)階段，伴隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升，各類(lèi)突發(fā)公共事件越來(lái)越多的引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。社區(qū)作為與公眾最直接、最緊密的基層聯(lián)系單元，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，能夠發(fā)揮出其重要的作用。本文在分析了我國(guó)社區(qū)在突發(fā)公共事件中存在不足的基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的完善措施。

社區(qū)；突發(fā)公共事件；應(yīng)急管理

1 城市社區(qū)在突發(fā)公共事件管理中的作用

1.1 進(jìn)行危機(jī)宣傳教育，預(yù)防突發(fā)公共事件的突發(fā)性威脅

這主要表現(xiàn)在突發(fā)公共事件的預(yù)警階段。與其他行政單位相比較，社區(qū)最大的優(yōu)勢(shì)便是直接能與公眾取得并長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的聯(lián)系，社區(qū)工作人員通過(guò)走訪社區(qū)成員、舉辦參與社區(qū)集體活動(dòng)等各種方式與公眾能夠進(jìn)行良好的溝通。由于社區(qū)與公眾的生活息息相關(guān)，社區(qū)成員對(duì)社區(qū)發(fā)布的各類(lèi)消息和政策關(guān)注度較高，因此，社區(qū)進(jìn)行危機(jī)知識(shí)宣傳的過(guò)程就相對(duì)比較簡(jiǎn)單，遇到的阻力相對(duì)較小，且內(nèi)容易被社區(qū)成員所接受和認(rèn)可。

1.2 維持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)突發(fā)公共事件的有序處理

社區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定職能是社區(qū)所具有的職能中最基本的職能，這項(xiàng)職能的充分發(fā)揮不僅是城市社區(qū)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，而且也有利于我國(guó)和諧社會(huì)的建立。危機(jī)發(fā)生時(shí)，社區(qū)工作人員通過(guò)與公眾溝通，及時(shí)向公眾傳達(dá)危機(jī)信息，消除公眾對(duì)危機(jī)的誤解，并了解受災(zāi)民眾最迫切的需要；通過(guò)與救災(zāi)部門(mén)的協(xié)調(diào)，為其提供最直接的危機(jī)信息，減少危機(jī)過(guò)程中的信息溝通環(huán)節(jié)。社區(qū)作為連接公眾與突發(fā)公共事件管理部門(mén)的橋梁，對(duì)保持危機(jī)狀態(tài)下的社會(huì)穩(wěn)定有著不可忽視的作用。

1.3 調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，支持突發(fā)公共事件的有效解決

突發(fā)公共事件的解決離不開(kāi)充足的社會(huì)資源，但是由于危機(jī)的緊急性和公共部門(mén)能力的有限性，有些社會(huì)資源是公共部門(mén)在解決突發(fā)公共事件的過(guò)程中無(wú)法快速收集并使用到的。復(fù)雜社會(huì)中的社區(qū)成員掌握著豐富的社會(huì)資源，社區(qū)成員通過(guò)社區(qū)管理主體或者自主為公共部門(mén)提供社會(huì)資源，從而緩解了公共部門(mén)在解決危機(jī)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)壓力，促進(jìn)危機(jī)快速解決。

1.4 安撫受災(zāi)居民，緩解突發(fā)公共事件造成的后續(xù)壓力

這項(xiàng)作用主要表現(xiàn)在解決突發(fā)公共事件的最后一個(gè)階段，即恢復(fù)階段。一方面，社區(qū)管理主體能夠得到居民的認(rèn)可和信賴，在幫助居民災(zāi)后恢復(fù)的過(guò)程中，有利于居民盡快擺脫突發(fā)事件造成的負(fù)面心理狀態(tài)，此外，社區(qū)管理主體也能夠?qū)用襁M(jìn)行長(zhǎng)期觀察和幫助，防止其他社會(huì)性問(wèn)題的產(chǎn)生，并及時(shí)向有關(guān)救災(zāi)部門(mén)反饋。另一方面，社區(qū)對(duì)于受災(zāi)居民的安撫，也能減輕突發(fā)公共事件管理部門(mén)的工作量，節(jié)約公共資源，使得突發(fā)公共事件管理部門(mén)展開(kāi)全面的救災(zāi)工作。

2 城市社區(qū)在突發(fā)公共事件管理過(guò)程中的不足

2.1 社區(qū)事多權(quán)少，缺乏危機(jī)處理的靈活性和獨(dú)立性

夏建中在《城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式》中指出，中國(guó)城市街道辦事處并不是向“小政府”的方向發(fā)展，而是相反，是向增加政府機(jī)構(gòu)和管理范圍的方向發(fā)展。①社區(qū)作為上級(jí)政府的分支機(jī)構(gòu)既要承擔(dān)政府的行政事務(wù)工作，又要履行基層自治組織的職責(zé)，繁雜的行政事務(wù)在削弱社區(qū)自治能力的同時(shí)也減弱了社區(qū)管理的靈活性。盡管《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。②可實(shí)際上，上級(jí)政府對(duì)社區(qū)的工作以行政命令和控制為主，社區(qū)只是機(jī)械的按照上級(jí)政府的政策要求來(lái)發(fā)揮自身功能，國(guó)家行政權(quán)力已經(jīng)逐漸滲入社區(qū)，在突發(fā)事件中社區(qū)也只能通過(guò)政府“命令”或等待上級(jí)政府“指導(dǎo)”而盡最大可能控制事態(tài)的惡化或者蔓延，長(zhǎng)期以往，固有的權(quán)力內(nèi)卷化會(huì)使社區(qū)在突發(fā)公共事件處理過(guò)程中缺失應(yīng)有的應(yīng)變能力和獨(dú)立解決危機(jī)的能力。

2.2 公眾參與救災(zāi)的程度低

國(guó)外以社區(qū)為基礎(chǔ)的危機(jī)管理模式歷經(jīng)十余年，相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，盡管面臨種種困難，但在危機(jī)管理中擴(kuò)大公民參與的趨勢(shì)不可動(dòng)搖，它不僅是危機(jī)管理發(fā)展的必然要求，而且有助于社區(qū)自身的長(zhǎng)期和可持續(xù)發(fā)展。③一方面，社區(qū)調(diào)動(dòng)居民參與救災(zāi)的能力有限，這主要表現(xiàn)在缺乏完整的突發(fā)公共事件管理體制、缺乏領(lǐng)導(dǎo)居民救災(zāi)的權(quán)威性、缺乏承擔(dān)事后責(zé)任的勇氣等；另一方面，中央和地方政府對(duì)社區(qū)突發(fā)公共事件中居民參與的忽視，盡管?chē)?guó)家一直在強(qiáng)調(diào)公眾在社區(qū)當(dāng)中要充分參與、決策、自主、自治，但是公眾只是將社區(qū)視為一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，為自己提供服務(wù)的同時(shí)需要被社區(qū)管理。此外，受公眾自身素質(zhì)和心理的影響，在參與社區(qū)自治的過(guò)程中的往往表現(xiàn)出利己的特征。因此，在危機(jī)發(fā)生時(shí)，如果沒(méi)有社區(qū)和上級(jí)政府的響應(yīng)和要求，公眾很難主動(dòng)參與救災(zāi)。

2.3 基本應(yīng)急設(shè)施配套不足

首先，缺乏系統(tǒng)的突發(fā)公共事件處理機(jī)構(gòu)?？v向上來(lái)講，目前我國(guó)突發(fā)公共事件的處理機(jī)構(gòu)遵循國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由地方至中央逐級(jí)承擔(dān)突發(fā)公共事件的處理任務(wù)，最低級(jí)的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)部門(mén)為縣級(jí)地方政府。橫向上我國(guó)遵循綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理的原則，各部門(mén)之間相互協(xié)調(diào)?，F(xiàn)有的社區(qū)應(yīng)急機(jī)構(gòu)有公安派出所、街道辦事處、物業(yè)管理公司等機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理工作只是作為這些機(jī)構(gòu)的一個(gè)分支來(lái)處理，社區(qū)內(nèi)部并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

其次，缺乏資金支持。目前我國(guó)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要有兩種，即居民籌集和政府財(cái)政撥款，前者主要用于本地區(qū)的公益事業(yè)，后者主要用于社區(qū)日常的工作支出。由于資金有限，社區(qū)無(wú)法向居民提供專(zhuān)業(yè)的突發(fā)公共事件應(yīng)急教育，無(wú)法引進(jìn)先進(jìn)的突發(fā)公共事件處理技術(shù)、無(wú)法建立安全的突發(fā)公共事件應(yīng)急場(chǎng)所，無(wú)法建立完善的預(yù)警系統(tǒng)，無(wú)法開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析等措施。

最后，缺乏專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急管理人才。現(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)管理人員表現(xiàn)出綜合素質(zhì)較低、老齡化現(xiàn)象較嚴(yán)重、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較少、監(jiān)督能力較弱等問(wèn)題。這些問(wèn)題使得社區(qū)在突發(fā)公共事件的事前預(yù)警、事中處置、事后評(píng)估過(guò)程中都不可能有效地、及時(shí)地處理突發(fā)公共事件。另外一個(gè)重要的問(wèn)題表現(xiàn)在應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)人才的匱乏，社區(qū)無(wú)法向社區(qū)居民提供專(zhuān)業(yè)的預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的方法，也無(wú)法在第一時(shí)間進(jìn)行科學(xué)的危機(jī)處理，更無(wú)法在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)調(diào)動(dòng)公眾的有序參與。由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺失和失職，造成救災(zāi)工作人員濫用職權(quán)、責(zé)任推諉、挪用、侵占或者貪污救災(zāi)物資等問(wèn)題。

3 加強(qiáng)城市社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的路徑探究

3.1 政府視角

3.1.1 嚴(yán)格執(zhí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的具體要求。實(shí)行社區(qū)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”是社區(qū)參與公共沖突事件管理的首要前提，是社區(qū)獨(dú)立解決危機(jī)的有力保障。各級(jí)政府要根據(jù)已有法律法規(guī)落實(shí)黨和政府對(duì)社區(qū)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的要求，充分發(fā)揮社區(qū)的民主性、自主性。要有針對(duì)性的為社區(qū)去分配行政事務(wù)，不能將社區(qū)作為完成行政指標(biāo)的工具，保證社區(qū)在沖突發(fā)生時(shí)有獨(dú)立的權(quán)力和能力處理沖突。對(duì)于社區(qū)無(wú)法自主解決的沖突，上級(jí)部門(mén)及時(shí)給予指導(dǎo)并了解相關(guān)信息，與社區(qū)保持良好溝通，共同解決沖突并形成從中央到地方的監(jiān)督體系，保證沖突過(guò)程中社區(qū)的有序運(yùn)行。

3.1.2 重視社區(qū)應(yīng)急管理設(shè)施的配套。第一，中央和地方政府要加大對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理資金投入的力度，建立完整的社區(qū)財(cái)政保障體系，設(shè)立社區(qū)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型資金，切實(shí)保障社區(qū)應(yīng)急管理的硬件設(shè)施和軟件設(shè)施的完整配套；中央和地方政府也要積極鼓勵(lì)社區(qū)自主創(chuàng)收，解決自身資金短缺的問(wèn)題，政府可以在社區(qū)內(nèi)舉辦貿(mào)易洽談會(huì)，為社區(qū)的招商引資提供機(jī)會(huì)，也可以利用社區(qū)的人文優(yōu)勢(shì)，發(fā)展文藝事業(yè)，創(chuàng)造財(cái)富；政府要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理資金流向和運(yùn)用的監(jiān)督，保證社區(qū)應(yīng)急管理資金的有效使用。第二，中央和地方政府應(yīng)重視建設(shè)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的社區(qū)突發(fā)公共事件管理人才隊(duì)伍，為社區(qū)工作人員定期提供專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急管理培訓(xùn)，努力提高社區(qū)工作人員的應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)能力和水平。第三，政府應(yīng)設(shè)立社區(qū)突發(fā)公共事件管理機(jī)構(gòu)，明確社區(qū)突發(fā)公共事件部門(mén)的具體職責(zé)，借鑒國(guó)外和國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的應(yīng)急管理模式和技術(shù)，打造科學(xué)、有效的社區(qū)應(yīng)急管理組織

3.2 社區(qū)視角

3.2.1 調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。首先，社區(qū)要根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生階段采取相應(yīng)的措施調(diào)動(dòng)居民參與突發(fā)公共事件的管理工作。危機(jī)發(fā)生前，社區(qū)應(yīng)對(duì)居民提供突發(fā)公共事件的專(zhuān)業(yè)知識(shí)的宣講，包括突發(fā)公共事件的預(yù)防、處置以及危機(jī)結(jié)束后的身心恢復(fù)等內(nèi)容。社區(qū)可以通過(guò)微博、微信、電視、廣播等媒體向公眾發(fā)送突發(fā)公共事件的相關(guān)內(nèi)容，也可以通過(guò)地方政府或社會(huì)組織的幫助邀請(qǐng)專(zhuān)業(yè)應(yīng)急管理人員舉辦突發(fā)公共事件專(zhuān)業(yè)知識(shí)的講解，還可以定期在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行突發(fā)公共事件的文藝活動(dòng)或演習(xí)，在增強(qiáng)居民危機(jī)意識(shí)的同時(shí)調(diào)動(dòng)居民參與突發(fā)公共事件管理的積極性。危機(jī)發(fā)生時(shí)，社區(qū)應(yīng)該及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布突發(fā)公共事件的相關(guān)信息，主動(dòng)引導(dǎo)輿論，最大程度地避免、縮小甚至消除各種消極影響。同時(shí)，通過(guò)信息公開(kāi)，增強(qiáng)居民對(duì)社區(qū)的信任，消除居民的心理恐慌，增強(qiáng)全社區(qū)的凝聚力，鼓勵(lì)社區(qū)居民參與到突發(fā)公共事件的事后自救和互救環(huán)節(jié)。危機(jī)發(fā)生后，社區(qū)組織要加強(qiáng)與本區(qū)居民的溝通，排除受災(zāi)人員的心理壓力。其次，社區(qū)應(yīng)當(dāng)重視非正式組織在突發(fā)公共事件管理工作中的的重要性。社區(qū)工作人員應(yīng)及時(shí)與非正式組織領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行溝通，既不能盲目考慮非正式組織的利益，也不能將非正式組織排除在救災(zāi)隊(duì)伍之外。要充分利用非正式組織的優(yōu)勢(shì)促進(jìn)突發(fā)公共事件的處理，也要注意非正式組織可能會(huì)給救災(zāi)工作帶來(lái)的不便。最后，社區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮居民代表大會(huì)的功能。對(duì)于涉及居民切身利益的問(wèn)題，社區(qū)應(yīng)當(dāng)召開(kāi)居民代表大會(huì)，聽(tīng)取居民意見(jiàn)和建議，保證居民最大程度的滿意，避免次生危機(jī)的發(fā)生。

3.2.2 拓寬資金募集渠道。社區(qū)要與市、縣級(jí)地方政府保持緊密的聯(lián)系，爭(zhēng)取地方政府對(duì)社區(qū)突發(fā)公共事件管理工作的資金支持。社區(qū)也要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，尤其是社區(qū)內(nèi)部企業(yè)家或者企業(yè)的聯(lián)系，依據(jù)地緣優(yōu)勢(shì)吸收資金，解決突發(fā)公共事件管理工作的困境。此外，社區(qū)要勇于依據(jù)自身優(yōu)勢(shì)和特色進(jìn)行創(chuàng)收，也可以通過(guò)社區(qū)內(nèi)居民參會(huì)的形式設(shè)立應(yīng)急管理專(zhuān)項(xiàng)資金。

3.2.3 構(gòu)建社區(qū)突發(fā)公共事件管理的網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)。首先，社區(qū)要借鑒國(guó)內(nèi)外先進(jìn)的信息共享平臺(tái)建造技術(shù)，根據(jù)自身的實(shí)際條件，建立適合本區(qū)的突發(fā)公共事件網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)。此平臺(tái)的功能旨宣傳教育、信息發(fā)布、溝通交流。如，社區(qū)可以設(shè)立本區(qū)的微博、微信、QQ等網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，為本區(qū)居民提供交流學(xué)習(xí)的空間。其次，社區(qū)要注重打造社區(qū)信息資源管理的中樞流程。社區(qū)信息資源管理的中樞流程是社區(qū)憑借信息基礎(chǔ)設(shè)施和信息資源，建立社區(qū)各管理機(jī)構(gòu)之間及社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與社會(huì)各界之間的電子化信息道路，從而使機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)公眾在方便的時(shí)間、地點(diǎn)及方式下，獲得信息服務(wù)的程序和環(huán)節(jié)。④社區(qū)可以通過(guò)這一流程在處置突發(fā)公共事件過(guò)程中發(fā)布危機(jī)信息、尋求幫助、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等，增強(qiáng)社區(qū)處理突發(fā)公共事件的能力。

3.3 公眾視角

公眾應(yīng)轉(zhuǎn)變應(yīng)急觀念，為社區(qū)的救災(zāi)工作建言獻(xiàn)策，積極參與社區(qū)救災(zāi)工作，使危機(jī)能夠迅速有效的解決。公眾要盡可能多的參與社區(qū)舉辦的關(guān)于突發(fā)公共事件處置的相關(guān)活動(dòng)，培養(yǎng)自身的危機(jī)意識(shí)，加強(qiáng)與社區(qū)及社區(qū)居民的聯(lián)系，提高自身解決公共突發(fā)事件的能力。

[1]吳新葉.社區(qū)管理學(xué)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2008.

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[4]徐勇,陳偉東.中國(guó)城市社區(qū)自治[M].武漢:武漢出版社,2002.

[5]卜長(zhǎng)莉.社區(qū)沖突與社區(qū)建設(shè):東北城市社區(qū)矛盾問(wèn)題案例研究[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.

[6]劉霞,向良云.公共危機(jī)治理[M].上海:上海交通大學(xué)出版社,2010.

[7]夏建中.城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式[J].

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[8]謝一帆,古雯.論公共危機(jī)管理中的社區(qū)參與[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2006(11).

注釋:

①夏建中.城市社區(qū)基層社會(huì)管理組織的變革及其主要原因——建造新的城市社會(huì)管理和控制的模式[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2002（1）：170.

②人民網(wǎng).中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/gk/fg/jczqhsqjs/201507/20150700848492.shtml，2006-01-08.

③謝一帆,古雯.論公共危機(jī)管理中的社區(qū)參與[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2006(11):43—46.

④汪大海.社區(qū)管理學(xué) [M].北京師范大學(xué)出版社，2013：281.

1004-7026（2015）09-0099-03

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.09.68