我國大學生村干部政策完善問題研究:基于政策功能視角的分析

收稿日期：2015－04－25

基金項目：湖南省社科基金項目“新農(nóng)村建設(shè)背景下農(nóng)村公共組織培育問題研究”（項目編號：09YBB237）的階段性成果。

作者簡介：陽信生（1974—），男，湖南永興人，博士，湖南商學院公共管理學院副教授，主要研究方向為農(nóng)村公共政策與社會治理；霍修勇（1973—），男，山東曲阜人，博士，中共湖南省委黨校湖南行政學院黨史教研部教授，主要研究方向為黨史黨建。

On the Perfection of the Policy of Selecting University Students to be Village Officials through the Perspective of Policy Function

YANG Xin-sheng 1, HUO Xiu-yong 2

（1.School of Public Administration, Hunan Universityof Commerce, Changsha,Hunan 410205; 2.CCP History Department of Hunan Administrative Institute of Provincial Party School,Changsha,Hunan 410006）

Abstract：The implementation of the policy of selecting university students to the countryside has significant system value and practical value from the strategic consideration of training socialist builders and successors and promoting building a new socialist countryside.But on the whole, the effect is not ideal.There are still many problems about the selecting and training mechanism, the student officials’working and living conditions, and their evaluation and incentive mechanism.Therefore, we should vigorously improve the policy of selecting university students to be village officials.To be specific, the first thing is to establish and improve the system of selection and appointment of village officials from college graduates; the second is to provide more effective political stimulus and material support measures for village officials from college graduates; the third is to bring the training system of village officials from college graduates into the cultivation system of the reserve team of Party cadres; the fourth is to coordinate different types of college students to the rural grassroots; the fifth is to link the plan of selecting village officials from college students to the " first secretary" system of rural grassroots party organizations and the system of cadres’serving in a lower level unit for a period while retaining one’s position in the previous unit.

Key words：the policy of selecting college students to the countryside; basic policy function；the construction of reserve team of Party members and cadres; the construction of the mechanism of selecting college students to the countryside; the construction of the training mechanism of village officials from college graduates

大學生村干部政策是我黨提出并組織實施的一項具有重大意義的戰(zhàn)略決策。2007年12月18日，胡錦濤批示大學生村干部計劃“此事具有重大戰(zhàn)略意義”，并由此拉開了全國范圍內(nèi)正式實施該計劃的序幕。2008年4月，中組部等四部門聯(lián)合出臺《關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職工作的意見（試行）》，計劃用5年時間選聘10萬名高校畢業(yè)生到村任職。2009年中央財政補助名額由10萬人增加到20萬人，2011年中央財政補助名額由20萬人增加到30萬人。2011年，大學生村干部計劃還被列入高校畢業(yè)生基層培養(yǎng)計劃重大人才工程。至2011年底，全國共選聘30萬大學生赴村任職，覆蓋了全國約1/3的行政村。2012 年7月29日，中組部等五部門出臺《關(guān)于進一步加強大學生村官工作的意見》，要求2015年實現(xiàn)覆蓋全國一半的行政村、2020年實現(xiàn)“一村一官”。實施6年多來，大學生村干部政策已由黨的政策上升為國家政策，實施已進入系統(tǒng)規(guī)范和整體推進的階段，實施力度已遠超最初的政策安排。但當前學術(shù)界和相關(guān)部門對大學生村干部計劃實施的必要性和實施效果存在一定的爭議，主流的觀點對大學生村干部政策持肯定和支持態(tài)度，認為該計劃具有重大戰(zhàn)略意義，為新農(nóng)村建設(shè)輸送一支重要的生力軍，為基層黨政干部隊伍建設(shè)儲備重要力量，為當代青年樹立了到基層一線鍛煉成長的良好導向。但也有研究者認為大學生村干部計劃局限性很大，政策績效不甚理想。 ①那么，實施大學生村干部政策究竟有無必要？大學生村干部政策基本和最大的制度價值和現(xiàn)實價值何在？大學生村干部政策有沒有達到了政策設(shè)計的初衷？如何進一步完善我國大學生村干部政策？對此，應(yīng)在準確把握大學生村干部政策的基本政策功能的基礎(chǔ)上，基于該政策實施的應(yīng)然狀態(tài)和實然狀態(tài)之差異分析、解決問題。本文基于這一理論邏輯和現(xiàn)實邏輯，對大學生村干部政策完善問題開展進一步的研究和討論。

一、理論基點：大學生村干部政策的基本政策功能

選聘大學生到村任職計劃是由主管黨政組織工作和干部培養(yǎng)選拔工作的中共中央組織部負責制訂并組織實施。胡錦濤認為，“此事具有重大戰(zhàn)略意義”。此事的實際推動者原中組部部長李源潮指出，大學生村干部政策是中央從黨和國家長遠發(fā)展需要出發(fā)，著眼于為新農(nóng)村建設(shè)培養(yǎng)骨干力量、改善基層黨政干部來源做出的一項重大決策。認為“與‘三支一扶’等服務(wù)基層項目相比，大學生村干部的選拔標準和目的都有特殊性，其核心目的是為黨政干部隊伍培養(yǎng)后備人才”。在歷次講話中，李源潮提出應(yīng)“在大學生村干部中發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀苗子，培養(yǎng)新一代農(nóng)村黨組織帶頭人”、“為黨和國家長遠發(fā)展培養(yǎng)可靠接班人”等，反復強調(diào)選聘大學生到村任職實質(zhì)是培養(yǎng)社會主義事業(yè)接班人的問題。十七屆四中全會提出建立來自基層一線領(lǐng)導干部培養(yǎng)選拔鏈，并把大學生村干部作為培養(yǎng)選拔鏈中的重要一環(huán)。2009年4月7日中組部出臺《關(guān)于建立選聘高校畢業(yè)生到村任職工作長效機制的意見》強調(diào)大學生村干部計劃：“對于改善農(nóng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)、培養(yǎng)新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部后備人才，推進新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展，夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重大意義?！备鞯貙嵤┘殑t中亦較為準確地闡釋了中央的精神和意圖?！逗鲜∵x聘高校畢業(yè)生到村任職工作實施細則》（湘組發(fā)〔2009〕5號）明確指大學生村干部政策的目標有三：一是加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；二是培養(yǎng)對人民群眾有深厚感情的黨政干部后備人才；三是引導大學生面向基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)，到經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的地方施展才華。 ②可以說，大學生村干部政策是黨在新形勢下為培養(yǎng)未來可靠接班人、加強黨的基層組織建設(shè)、推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大戰(zhàn)略決策和制度創(chuàng)新，也為當代青年樹立了到基層一線鍛煉成長的良好導向。

大學生村干部政策作為一項宏大而系統(tǒng)的加強農(nóng)村基層組織建設(shè)和加強干部后備隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略工程，實施力度很大，效果較為明顯。至2012年9月，全國已有8.2萬名大學生擔任村“兩委”干部，其中5060人擔任村“兩委”主要負責人；進入公務(wù)員隊伍的大學生村干部有3萬名，其中鄉(xiāng)科級領(lǐng)導職務(wù)的3200人，縣級和科級后備干部8000多人。2012年，全國當選省級黨代會代表的大學生村干部37位，當選黨的十八大代表的大學生村干部4位。十三屆全國人大代表中來自大學生村干部的代表有8人。彰顯了我黨從大學生村干部中培養(yǎng)黨的后備干部力量的堅定決策。當前“把大學生村干部作為來自基層一線干部培養(yǎng)鏈的主要一環(huán)，以更大地力度、更有力地措施來加強培養(yǎng)，已經(jīng)成為從上到下的共識。”在前述《關(guān)于進一步加強大學生村官工作的意見》中提出到2015年全國有一半左右行政村配備大學生村干部，每年要保持30萬名大學生村干部在崗。明確要求經(jīng)過3～5年，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要有2名左右擔任村“兩委”正職尤其是村黨組織書記。經(jīng)過3～5年，面向大學生村干部定向考錄公務(wù)員的比例一般應(yīng)達到當年公務(wù)員錄用計劃的15%左右，其中定向考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的比例一般應(yīng)達到30%。意見要求注重選拔優(yōu)秀大學生村干部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣（市、區(qū)）直部門領(lǐng)導班子。任滿1個聘期、當選并擔任村“兩委”副職及以上職務(wù)、考核優(yōu)秀、實績突出、群眾公認的大學生村干部，可通過公開選拔擔任鄉(xiāng)科級領(lǐng)導干部，其中特別優(yōu)秀的，可破格提拔為鄉(xiāng)科級正職干部。明確要求經(jīng)過3～5年，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有1名黨政領(lǐng)導班子成員有大學生村干部工作經(jīng)歷，每個縣（市、區(qū)）至少有3 至5名部門領(lǐng)導班子成員有大學生村干部經(jīng)歷。2012 年9月召開的全國大學生村干部工作會議上也強調(diào)應(yīng)圍繞為黨和國家事業(yè)培養(yǎng)可靠接班人，加大對大學生村干部的使用、培養(yǎng)和選拔力度。

不難發(fā)現(xiàn)，大學生村干部政策具有多重政策目標和效用，是利黨利國利民之舉，是一項對黨和政府、農(nóng)村、高校、大學生等多贏共贏的制度安排。其主要目標主要有二：一是解決新農(nóng)村建設(shè)的人才瓶頸問題，從某種程度上說大學生下鄉(xiāng)當村干部是為農(nóng)村和農(nóng)村現(xiàn)代化輸送人才資源的重要發(fā)展舉措，是應(yīng)對農(nóng)村精英流失、人才匱乏困境的現(xiàn)實選擇。當前及今后的一段時期通過激發(fā)農(nóng)村的內(nèi)生動力和活力，通過“農(nóng)民治村”來破解農(nóng)村發(fā)展的人才瓶頸，似乎有點一廂情愿和過于理想化；二是大力加強黨的領(lǐng)導干部后備隊伍建設(shè)、培養(yǎng)可靠接班人。實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標、為有志青年提供廣闊舞臺和機會，與培養(yǎng)黨的后備干部隊伍等是相互聯(lián)系相互支持的目標體系。也就是說，為實現(xiàn)培養(yǎng)黨的后備干部隊伍這一目標需要吸引有志青年特別是優(yōu)秀的大學畢業(yè)生到農(nóng)村去，以解決農(nóng)村精英大量流失對新農(nóng)村建設(shè)的瓶頸問題；要培養(yǎng)黨的后備干部隊伍也必須讓他們?nèi)マr(nóng)村建功立業(yè)，在農(nóng)村得到鍛煉。

綜上而論，大學生村干部政策作為一項公共政策，具有規(guī)制、導向、調(diào)控和分配等功能等，其核心和基本功能在于政策的導向和調(diào)控功能。也就是說，大學生村干部政策既具有一定的象征意義，同時具有明顯的政治引導作用、示范帶動效應(yīng)和現(xiàn)實調(diào)節(jié)功能?；谀壳稗r(nóng)村復雜的治理狀況和城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展失衡等現(xiàn)實背景，強調(diào)土生土長的農(nóng)村干部培養(yǎng)，難以應(yīng)對當前農(nóng)村精英大量流失背景下農(nóng)村干部隊伍建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)的需要和要求；將村干部納入國家干部范疇，也與我國大力精簡各級國家機關(guān)和干部隊伍的改革目標并不一致，難以成為現(xiàn)實的政策選項。因此，大學生村干部政策的戰(zhàn)略意義和政策功能毋庸置疑，而且，隨著大學生村干部群體實際作用的不斷凸顯，其在我國政治生活中的地位也不斷提高。

二、現(xiàn)實基點：大學生村干部政策及實施中存在的主要問題

目前大學生村干部政策實施兩個周期（一般而言大學生到村任職時間為3年），雖然政策出臺因應(yīng)了我國新農(nóng)村建設(shè)的需要，政策實施亦推動了農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展，并對于黨政干部后備人才隊伍建設(shè)和農(nóng)村基層組織建設(shè)都產(chǎn)生了積極影響，但大學生村干部政策及實際運行中的問題不容回避，其現(xiàn)實功能有待更好地發(fā)揮。

其一，選聘機制及具體辦法有待完善。

選什么專業(yè)、有何種素質(zhì)的人才到農(nóng)村去，讓他們能在農(nóng)村發(fā)揮所長，這是大學生村干部計劃實施能否成功的關(guān)鍵所在。為此，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村的實際需要，選聘最有可能推動農(nóng)村改革與發(fā)展的大學生到農(nóng)村任職。但是，目前大學生村干部選聘機制、辦法不盡合理，選聘的目標不太明確，針對性不強，有重數(shù)量輕質(zhì)量，重考試輕實際能力考察，以及選聘中，上級組織部門包攬、缺乏用人單位參與等問題，各地大學生村干部選聘標準、選聘過程到選聘結(jié)果都難說讓人滿意。大學生村干部專業(yè)結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)的失衡問題以及在農(nóng)村的適應(yīng)性問題比較突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認為“專業(yè)與崗位不對口。個人專業(yè)優(yōu)勢難以發(fā)揮”的大學生村干部超過一半?；谏虾Ｊ蠿區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大學生村干部隊伍人才流失較為嚴重、大學生村干部在農(nóng)村中的工作中仍不夠深入、大學生村干部隊伍結(jié)構(gòu)失衡、大學生村干部在工作經(jīng)驗和工作能力上仍有欠缺等問題。X區(qū)大學生村干部的性別結(jié)構(gòu)，2009年的男女比例約為1∶1，到2012年的男女比例為1:1.6，女生的比例遠超男生。年齡結(jié)構(gòu)則普遍年齡偏小，2012年大學生村干部25歲及以下的占65.2%，30歲以上的僅有12.1%。而且，最后實際工作所在地的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少參與到大學生村干部選聘過程，亦未行使基本的建議權(quán)、考察權(quán)，遑論行使決定權(quán)了，每每是大學生村干部來村報到時，他們才知道選聘到村任職者的專業(yè)、學歷等基本情況。這種選聘方式有很大的盲目性，選聘大學生村干部專業(yè)不對口問題突出，也使得部分大學生村干部難以適應(yīng)農(nóng)村工作的需要，造成了比較嚴重的人才資源浪費。特別是不少學非所用，學無所用，逃避就業(yè)的大學生進入村干部隊伍，對這些大學生，對農(nóng)村和黨的事業(yè)的發(fā)展，其實都沒有什么好處。

其二，經(jīng)濟待遇偏低。

大學生村干部要下得去，并待得住、流得動、干得好，要確保他們有合理的經(jīng)濟待遇，這是提高社會認同感、政治認同感的基礎(chǔ)，也是大學生安心扎根農(nóng)村的重要保障。2014年全國兩會期間，全國人大代表、廣州增城市石灘鎮(zhèn)沙頭村大學生村干部冼潤霞在習近平總書記來到廣東代表團參加審議時發(fā)言稱“工資不到保姆一半”引發(fā)熱議，也引發(fā)廣泛關(guān)注。她談到大學生村干部目前的收入很難去承受結(jié)婚、生孩子等這些別人看起來似乎很平常的夢想，擔心不怕吃苦、懷抱夢想的大學生村干部最后卻可能因為生計而不得不離開農(nóng)村，并非虛言。有一項針對蘇北蘇南262名大學生村干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前絕大多數(shù)大學生村干部的生活補貼在1500～2000元，加上其他補貼，每年的收入在3萬元左右。他們普遍反映收入偏低。有48.1%的受訪者認為“健全大學生村干部各項保障制度，提高生活及工作待遇是當務(wù)之急”。大學生村干部的工作條件和生活待遇偏低無疑已經(jīng)成為大學生村干部隊伍的穩(wěn)定和作用發(fā)揮的一大障礙。

其三，培養(yǎng)機制不完善，完整的培養(yǎng)鏈條尚未形成。

大學生村干部的培養(yǎng)是加強我黨干部后備人才隊伍建設(shè)的一項重大舉措，應(yīng)根據(jù)黨加強農(nóng)村工作的實際需要，大力培養(yǎng)力度，通過實施有效的分類培養(yǎng)制度、健立完整的培養(yǎng)鏈條來實現(xiàn)大學生村干部政策的基本目標。但目前各地存在重完成選聘任務(wù)、輕培養(yǎng)的問題較為突出。甚至不少大學生村干部無事可做、無用武之地，或者一直做些無關(guān)痛癢的事務(wù)性工作。有些地方大學生村干部政策的實施面臨一定來自村干部的阻力。有的村干部并不愿意大學生村干部下村，甚至比較排斥，擔心派駐大學生村干部會制約他們的權(quán)力。2013年全國兩會期間，大學生村干部代表桂千金提出，應(yīng)增加大學生村干部在基層鍛煉的機會，鼓勵和創(chuàng)造條件讓他們到村里面去大施拳腳，給他們壓重擔，在實踐的過程中鍛煉自己。大學生村干部、全國人大代表朱虹也認為“大學生村干部如果能成為村里的負責人，情況就會不一樣。就拿我來說吧，村里放手讓我干，上什么項目，搞什么建設(shè)，我可以拍板，很考驗人、鍛煉人?！贝髮W生村干部被借調(diào)現(xiàn)象更是凸顯加強大學生村干部培養(yǎng)機制建設(shè)的必要性。雖然從中央到地方都明確要求聘用期間大學生村干部必須在村里工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機關(guān)及其他單位不得借調(diào)使用，但不少調(diào)查表明，截留大學生村干部現(xiàn)象較為普遍?！?011中國大學生村官發(fā)展報告》調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2008～2010年間，每周7天均在村里的大學生村干部只有16.6%，近35%的大學生村干部每周在村工作時間在3天以下。2010年9月開展的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，77%的大學生村干部有被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借調(diào)的經(jīng)歷。大學生村干部不在村工作完全有違該項政策的初衷，很難達到為農(nóng)村基層組織提供新鮮血液、為基層干部隊伍提供有生力量的基本目標，對新農(nóng)村建設(shè)也難有實質(zhì)性的影響和幫助。

其四，大學生村干部考評及激勵機制不夠科學合理。

沒有一種有效的考核評價約束激勵機制，難以激發(fā)和調(diào)動大學生村干部投身農(nóng)村改革與建設(shè)的熱情。不少大學生村干部僅僅將農(nóng)村任職經(jīng)歷作為一塊跳板或某種資本，并不安心工作，混日子的現(xiàn)象不同程度存在。這與大學生村干部考評機制和考評結(jié)果未能很好發(fā)揮作用有關(guān)?？荚u沒有廣泛吸收村民的民主參與、考評結(jié)果未得到有效利用、考評流于形式等問題比較突出。對大學生村干部的激勵機制也有待完善。激勵機制應(yīng)發(fā)揮有效的杠桿作用，要符合實際，力求實效。譬如面向大學生村干部定向考錄公務(wù)員的激勵方式仍不夠規(guī)范和科學。還有不少地方還采用考研、考公務(wù)員初試筆試加分的方式對大學生村干部進行激勵，這不僅有違公平原則，也不利于人才選拔。

其五，大學生村干部在村任職的穩(wěn)定性和可持續(xù)問題比較突出。

對某村而言，選聘大學生村干部到村任職工作應(yīng)保持連續(xù)性和可持續(xù)性，力爭一段較長的時間內(nèi)大學生村干部在該村任職成為一種常態(tài)，這對于實現(xiàn)大學生村干部政策的制度功能，提高政策的實效性都具有極為重要的作用。這應(yīng)該成為解決新農(nóng)村建設(shè)中人才瓶頸、推動農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的基本制度安排。對于那些困難村和問題村更是如此。但實施情況并不理想。2012年的調(diào)查顯示，到村任職時間為2010～2012年間的占總?cè)藬?shù)77.27%，到村任職時間為2009年及以前的僅占總?cè)藬?shù)的22.73%，可見2009年前招錄者大多已離開了原工作崗位。根據(jù)X區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年至今離任的大學生村干部中僅有17人擔任村兩委干部，繼續(xù)留村工作。雖然大學生村干部政策培養(yǎng)和鍛煉了一批人才，也為很多政府機關(guān)和事業(yè)單位輸送了一大批人才，但農(nóng)村高層次人才缺乏，基層治理班子建設(shè)滯后，后繼無人的問題仍然難以得到解決。絕大多數(shù)期滿的大學生村干部離開了農(nóng)村，而他們離開后該村并無大學生村干部前來接任，相關(guān)工作難以繼續(xù)，農(nóng)村發(fā)展的某些困境難以有效破解。雖然要求所有大學生村干部長期留村工作并不現(xiàn)實，但連續(xù)性和可持續(xù)問題必須解決、也是不難解決的。

三、政策建議：完善大學生村干部政策的現(xiàn)實思考

選拔任用大學生到農(nóng)村任職是一項具有重大意義的戰(zhàn)略決策，應(yīng)該堅持并不斷完善。大學生村干部政策的完善應(yīng)基于政策的基本價值來進行，應(yīng)堅持正確的目標導向和現(xiàn)實導向，當前應(yīng)特別注重如下三個方面：一是立足于為農(nóng)村基層組織和各級政府培養(yǎng)干部這一基本制度功能和核心目標設(shè)計大學生村干部制度；二是應(yīng)從新農(nóng)村建設(shè)的實際需要出發(fā)改進大學生村干部選拔任用機制；三是基于大學生的特點和優(yōu)勢建立系統(tǒng)的有針對性的大學生村干部培養(yǎng)機制。具體而言，應(yīng)著眼于“下得去、待得住、干得好、流得動”，健全大學生村干部選聘、任用、培養(yǎng)、管理等體制機制及具體辦法，提高政策的針對性、有效性。

（一）建立健全以質(zhì)量為先、以農(nóng)村需要為先、以尊重村級組織和村民的態(tài)度和意愿為基本考量的選聘機制

大學生村干部計劃帶有某些運動性特征，計劃很宏大，選聘數(shù)量亦過于龐大，推進速度太快。原計劃從2008年開始，每年選聘2萬名大學生村干部，連續(xù)選聘5年。但實際數(shù)超過計劃數(shù)。當年全國在崗大學生村干部總?cè)藬?shù)就達到了13萬人。此后，選聘人數(shù)以每年五六萬人的速度增長。截至2013年年底，全國累計選聘了41萬名大學生村干部。2014年5月30日，在中組部召開的全國大學生村干部座談會上，中組部部長趙樂際提出要“優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)，保持適度規(guī)?！薄Ｗ鳛橐豁棇谌珖秶鷥?nèi)長期普遍實施的政策，完全不必也不宜操之過急。同時，選聘大學生村干部到農(nóng)村任職，更重要的不是數(shù)量，而是質(zhì)量，是如何選拔最合適的大學生村干部到農(nóng)村任職，讓大學生村干部在農(nóng)村的作用持續(xù)和有效發(fā)揮。

我們認為，大學生村干部選聘應(yīng)著眼于農(nóng)村實際需要、著眼于持續(xù)性地推進新農(nóng)村建設(shè)的進程。因此，大學生村干部選聘、培養(yǎng)和任用要著眼于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，培養(yǎng)農(nóng)村帶頭人來進行，這是黨和政府、農(nóng)村和大學生村干部三者多贏的基本交集，也是實現(xiàn)該政策基本功能的主要保障。應(yīng)選聘綜合素質(zhì)高，適應(yīng)能力強，專業(yè)對口、專業(yè)能力強的大學生到村任職，讓他們盡快適應(yīng)崗位要求，真正為新農(nóng)村建設(shè)做出應(yīng)有的重要貢獻。同時，從農(nóng)村改革與發(fā)展實際需要角度考慮，選聘大學生到某村任職時，應(yīng)注重持續(xù)性和可持續(xù)性，讓該村在比較長的時間或發(fā)展比較重要的時期都有大學生村干部在村任職。

為此，大學生村干部的選拔應(yīng)有瞄準效應(yīng)，選聘時要適用更嚴格的政治標準、專業(yè)標準、技能標準和道德標準。選聘大學生到農(nóng)村基層任職是一項政治決策、政治戰(zhàn)略和政治任務(wù)，應(yīng)主要從這一角度和高度確定選聘條件和資格。一般而言，應(yīng)要求：一是中共黨員（含預(yù)備黨員）或由高校組織部門正式推薦的優(yōu)秀學生干部；二是事業(yè)心、責任感強，到農(nóng)村建功立業(yè)的愿望非常強烈；三是綜合素質(zhì)和專業(yè)能力較強；四是對農(nóng)村事務(wù)有一定了解的人員。

（二）為大學生村干部在農(nóng)村建功立業(yè)提供更有效的政治激勵、物質(zhì)激勵和有針對性的專項支持措施

大學生村干部在農(nóng)村作用發(fā)揮有賴于黨和政府的關(guān)心、支持和幫助，需要黨和政府為他們在農(nóng)村服務(wù)和建功立業(yè)提供更多的鍛煉機會，更有效的政治激勵、物質(zhì)激勵和其他扶持措施。這是他們更加安心農(nóng)村工作的必要條件，也是黨和政府重視和關(guān)懷的重要體現(xiàn)。這是大學生村干部政策完善的基本方面。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及上級組織部門要加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，營造良好的大學生村干部成長成材的政治氛圍和社會氛圍。同時，應(yīng)創(chuàng)新體制機制，創(chuàng)造條件讓大學生村干部在農(nóng)村改革發(fā)展中建功立業(yè)，讓大學生村干部利用其獨特優(yōu)勢、發(fā)揮他們在農(nóng)村改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等方面的模范帶頭和輻射作用。還可提供專項資金或基金支持大學生村干部申報示范村建設(shè)、文明村建設(shè)、村級產(chǎn)業(yè)園等特色的農(nóng)村建設(shè)項目，由大學生村干部作為項目的第一負責人，村兩委作為項目的主要負責方。項目檢查驗收時，既要評估大學生村干部的成績又要評估村兩委的工作，形成大學生村干部和村兩委的合力效應(yīng)。一般而言，沒有完成的項目不得繼續(xù)申報項目（含新接任的大學生村干部）、不得申報相同和相近的項目，以鼓勵大學生立足該村實際、探索農(nóng)村特色化差異化發(fā)展之路。

（三）把大學生村干部培養(yǎng)納入黨員領(lǐng)導干部后備人才隊伍培養(yǎng)體系精心培養(yǎng)，嚴格管理和考核，為考核優(yōu)秀大學生村干部開辟制度化的專門性的上升通道

既要優(yōu)選最適合、樂于為將基層服務(wù)的品學兼優(yōu)的大學生到農(nóng)村去，同時要注重最大限度地發(fā)揮大學生的年齡優(yōu)勢、理論水平方面的優(yōu)勢、知識和技術(shù)優(yōu)勢、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)意識強的優(yōu)勢等，讓他們有用武之地，讓他們將滿腔熱情化為推動農(nóng)村發(fā)展和自己價值實現(xiàn)的強大動力。這要求加大大學生村干部的培養(yǎng)力度，嚴格管理，嚴格考核，真正發(fā)揮好大學生村干部的作用。

為此，應(yīng)注意這三方面的問題：一是把大學生村干部培養(yǎng)納入黨員領(lǐng)導干部后備人才隊伍培養(yǎng)體系，將他們列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及更高層次干部的后備人才庫，并實施動態(tài)管理，采取一定的數(shù)量控制和切實可行的質(zhì)量保障措施。在培養(yǎng)方面，可以從政策安排上要求擔任村委會主任助理和村黨支部書記助理的大學生村干部列席村兩委會議，參與決策討論；同時，培養(yǎng)大學生村干部通過村民選舉和黨組織選舉的程序正式進入村兩委班子，特別是擔任村委會主任和村黨支部書記，成長為農(nóng)村發(fā)展帶頭人，以解決目前村兩委組織建設(shè)滯后的問題。二是嚴格管理大學生村干部隊伍。對于大學生村干部，要求必須實際到村任職，不能被借調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他層級的部門工作；除非特殊情況，大學生村干部必須在該村任職滿三年；完善多元考核評價體系，突出組織部門和農(nóng)民的考核權(quán)重。建立由市委組織部統(tǒng)一組織（或委托給縣級組織部門）、由所在村全體村民或村民代表參與實際考核的考核工作機制，實行一年一小考核，三年一大考核。同時，簡化考核程序、提高考核工作的透明度和實際效果。三是加大考核優(yōu)秀者的選用力度。既保持出口的一般性暢通和合理流動，同時對考核優(yōu)秀、表現(xiàn)突出的大學生村干部要加大選用力度。具體任用方面，可以根據(jù)大學生村干部的實際情況和實際表現(xiàn)，結(jié)合干部選用的現(xiàn)實要求以及相關(guān)崗位需要，分類指導，有重點有步驟地將他們充實到農(nóng)村基層干部隊伍、各級政府公務(wù)員隊伍以及涉農(nóng)重點專業(yè)技術(shù)服務(wù)部門，特別是暢通大學生村干部向基層公務(wù)員或基層政府領(lǐng)導干部流動的渠道，這是發(fā)揮大學生村干部政策功能的基本取向和有效途徑。

（四）統(tǒng)籌不同類型的選聘大學生到農(nóng)村基層任職服務(wù)計劃，整體推進，統(tǒng)一管理，分類實施，提高政策的協(xié)調(diào)性、整體性和指向性

關(guān)于大學生村干部的角色定位問題，學術(shù)界有不同的觀點，主要有如三種觀點：大學生村干部公務(wù)員化，大學生村干部志愿者化，大學生村干部特設(shè)崗位等。其實，這些觀點有一定的互補性。眾所周知，吸引大學生下鄉(xiāng)，對于建立一支比較穩(wěn)定的高素質(zhì)人才隊伍是推動農(nóng)村改革與發(fā)展乃至推動我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的重要戰(zhàn)略支撐。大學生到村任職或工作的身份，可以是國家公務(wù)員身份，或者志愿服務(wù)人員、大學生特設(shè)崗位人員身份。要統(tǒng)籌不同類型的選聘大學生到農(nóng)村基層任職服務(wù)計劃，整體推進，統(tǒng)一管理，分類實施。具體而言，可實行更加靈活的大學生村干部選用機制，根據(jù)不同階段大學生村干部的角色定位和工作特點，或志愿者化，或設(shè)特設(shè)崗位，或公務(wù)員化，并設(shè)置志愿者崗位、特設(shè)崗位向公務(wù)員流動的專門通道，以提高大學生村干部政策的整體效果，以更好地發(fā)揮其政策導向和調(diào)控功能。

（五）將大學生村干部與農(nóng)村基層黨組織“第一書記”制度、干部掛職鍛煉制度聯(lián)動，形成推動新農(nóng)村建設(shè)的合力和可持續(xù)性支持力量

基于長期城鄉(xiāng)失衡所導致的農(nóng)村相對城市人才匱乏、素質(zhì)較低的狀況，加之改革開放以來農(nóng)村精英大量流失，且單向性流動問題突出的背景，包括大學生在內(nèi)的各種人才下鄉(xiāng)刻不容緩?；诖?，實施大學生村干部政策，應(yīng)建立起有效的政策聯(lián)動機制，與其他我國推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略舉措和政策措施，與其他黨的干部選拔任用制度聯(lián)動，形成整體政策效應(yīng)和合力。如2009年出臺的湖南省選聘高校畢業(yè)生到村任職工作實施細則中提出：“選聘的高校畢業(yè)生到村任職，原則上與省、市州、縣市區(qū)三級建設(shè)扶貧駐點村、新農(nóng)村建設(shè)示范村結(jié)合起來，注意相對集中安排?！边@種政策安排對于實現(xiàn)服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的人才隊伍多元化多樣化、實現(xiàn)有效銜接和良性互動具有積極作用。同時，實施大學生村干部計劃可與基層選調(diào)生計劃結(jié)合起來，可與農(nóng)村基層黨組織“第一書記”制度、干部掛職鍛煉制度聯(lián)動，發(fā)揮人才集聚效應(yīng)，形成合力。大學生村干部可以成為重要的橋梁和紐帶，還可以其中的實際聯(lián)絡(luò)者和協(xié)調(diào)者。這是發(fā)揮并鞏固大學生村干部政策整體綜合效應(yīng)之所需。

四、結(jié)語

大學生村干部政策是一項具有重大戰(zhàn)略意義和深遠影響的政策創(chuàng)新，其基本政策目標和理想的政策效應(yīng)是黨和政府、農(nóng)村和大學生村干部等各方共贏?；诖髮W生村干部政策的基本功能，政策完善應(yīng)從大學生的特點和我國農(nóng)村實際出發(fā)，主要著眼于更好地實現(xiàn)黨的后備干部培養(yǎng)鍛煉這一目標要求，更好地推進新農(nóng)村建設(shè)這一現(xiàn)實任務(wù)進行。具體政策設(shè)計要求適當壓縮選聘規(guī)模，提高選聘的目標針對性，瞄準大學生村干部和瞄準農(nóng)村改革發(fā)展實際來開展選聘以及改進大學生村干部的選聘方式，確保選出綜合素質(zhì)和整體適應(yīng)能力強的大學生到村任職，提高大學生村干部適應(yīng)能力，為他們干得好奠定堅實的基礎(chǔ)；加大力度，整合資源，通過讓選聘上的大學生村干部帶項目入村及給予其他的實際支持舉措，創(chuàng)造條件讓他們在農(nóng)村成長成才發(fā)揮重要作用，形成推動農(nóng)村基層組織建設(shè)并進而實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標的強大合力；將大學生村干部納入后備干部使用計劃，有計劃、有步驟地將通過重點招聘和定向選拔的方式，讓大學生村干部進入各級政府相關(guān)崗位承擔更重要的角色發(fā)揮更大的作用，還可以參照選派到基層的黨員領(lǐng)導干部的要求管理大學生村干部，為他們進入各級領(lǐng)導干部隊伍提供更多可能，這是流動的主要方向和基本路徑。

注釋：

①譬如，王海峰認為，現(xiàn)在迫切需要做的不是大力推進新的“下鄉(xiāng)運動”和如何篩選大學生村干部去當村官的問題，而是應(yīng)該從治本的角度去制定科學全面的規(guī)劃，下大力氣培養(yǎng)土生土長的現(xiàn)有村官的迅速成長，切實提高其工作待遇，使其安心于農(nóng)村工作，全心全意地服務(wù)于基層社會。（《社會轉(zhuǎn)型期黨的基層組織建設(shè)研究》，湘潭大學出版社2010年版，第342～343頁。）徐曉鵬、張梅珠、羅泮等認為“大學生村官政策本身的實施效果與國家政策目標存在一定的差距”，并主要從人力資源政策和象征性公共政策的視角探討大學生村官政策的完善。[《生存土壤的改良——大學生村官政策成功實施的關(guān)鍵》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2011年第2期，第180～181頁]可見對大學生村官政策評價并不高。任兆昌等認為大學生村官計劃對于提高農(nóng)村干部隊伍素質(zhì)、推動農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)兩個選項獲得了一定的績效；推動農(nóng)村經(jīng)濟上發(fā)展選項的績效不明顯；而提供大學生新的就業(yè)渠道績效為負?？傮w上該項公共政策的績效不太理想（《實施大學生村官政策績效的檢驗——基于云南部分地區(qū)實證調(diào)查的基礎(chǔ)》，《云南農(nóng)業(yè)大學學報》2012年第6期，第10～16頁）。

②《湖南省選聘高校畢業(yè)生到村任職工作實施細則》（湘組發(fā)〔2009〕5號）。湖南省2014年選聘高校畢業(yè)生到村任職公告亦開宗明義指出：大學生村干部計劃的實施是為了“改善農(nóng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)新農(nóng)村建設(shè)骨干力量和黨政干部后備人才”。