優(yōu)化收入分配格局，深入研究實現(xiàn)共同富裕的財稅制度

賈康

共同富裕，是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)特征和基本要求。40余年來，在改革中解放發(fā)展生產(chǎn)力的基礎上，我國人民生活水平不斷提高， 2020年達到了全面小康社會的階段性愿景。但近些年來收入分配、財產(chǎn)配置差距的擴大和一部分群眾的抱怨也趨于嚴重，對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。

世界銀行報告顯示，從2000年開始，中國基尼系數(shù)越過0.4的警戒線，2008年高達0.491，后有所回落， 2020年為0.468。國家統(tǒng)計局公布的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民中收入最高和最低10%的家庭人均可支配收入之比，1985年為2.9倍，2005年為9.2倍，最近10多年間一度達到20倍之多。

據(jù)法國經(jīng)濟學家皮凱蒂2017年研究結(jié)果，2015年中國最富10%人群收入占全部收入的比重為41%；最富1%人群收入占全部收入的比重為14%；財產(chǎn)分布情況，2015年中國最富10%人群財產(chǎn)占全部財產(chǎn)的67%，最富1%人群財產(chǎn)占全部財產(chǎn)的30%（世界銀行認為最富者財產(chǎn)占41.4%）；最富1.06萬人的人均財產(chǎn)為16.23億元。而美國5%的人口掌握了60%的財富。①

從當前情況看，中國財富的集中度已超過美國，成為世界上分配兩極分化最嚴重的國家之一。這種收入和財富配置的不公平現(xiàn)象，成為社會不穩(wěn)定的因素之一，縮小收入分配差距，是目前亟需解決的重大問題之一。

2021年8月，習近平同志在中央財經(jīng)委第10次會議上指出，我國已發(fā)展到了扎實推進共同富裕的歷史階段，要求到“十四五”末，居民收入和實際消費水平差距逐步縮小。到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展。

黨的二十大報告提出，分配制度是促進共同富裕的基礎性制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存，構建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的制度體系。

分配差距問題，在基礎理論層面就“公平與效率關系”討論了多年。“公平”體現(xiàn)在規(guī)則和過程上，和“效率”沒有矛盾；但分配結(jié)果的公平（準確地說是“均平”）程度如何，卻需要和效率之間作出合理的權衡——如果過于平均，那就沒有激勵；如果過于懸殊，會使弱勢群體產(chǎn)生不滿，影響到社會的和諧穩(wěn)定。所以，要按照“結(jié)果的均平化”這個趨向做適當?shù)恼{(diào)整。按照黨的二十大報告精神，要加大稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度，并規(guī)范和優(yōu)化收入分配秩序和財富積累機制。

推動實現(xiàn)共同富裕的三層次分配制度機制建設

初次分配主要體現(xiàn)的是企業(yè)部門和居民部門的關系，企業(yè)作為市場主體創(chuàng)造價值（體現(xiàn)為收入流和社會財富），以要素報酬和生產(chǎn)稅的形式分配到居民部門和政府部門，政府以流轉(zhuǎn)稅介入而籌集收入，兼有弱調(diào)節(jié)。在整個社會再生產(chǎn)中的初次分配環(huán)節(jié)，應該首先注重在分配導向上激勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、“做大蛋糕”，更多地強調(diào)保護產(chǎn)權和勞工權益，堅持制度規(guī)則和過程的公平正義合理性。在這一領域，按照黨的二十大報告指導精神，應努力提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；堅持多勞多得，鼓勵勤勞致富，促進機會公平，完善按要素分配政策制度，探索在多種渠道增加中低收入群體要素收入，多種渠道增加城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)性收入。市場機制和規(guī)則在這一階段發(fā)揮核心作用，資源有效配置和保證市場效率是該階段的基礎條件，建立有序、公平、競爭充分的市場，是保證初次分配階段國民收入分配按要素合理分配的關鍵性前提條件，政府介入有弱調(diào)節(jié)。

再分配中的政府主導特點則非常明顯，政府須有更多參與以求“分好蛋糕”，主要體現(xiàn)為政府和企業(yè)、政府和居民關系的調(diào)整及社會成員所得“蛋糕”份額的變化。財政分配，是非常重要的政府介入國民收入再分配的方式，特別是以轉(zhuǎn)移支付和直接稅兩大手段。在處理政府和企業(yè)（市場主體）、中央和地方、公權主體和公民（實際就是政府體系和社會民眾）這三大關系上，財政是一個利益調(diào)節(jié)的交匯點。中國的現(xiàn)代化所要求建立的現(xiàn)代財政制度，要穩(wěn)定而盡量合理地形成支撐這一分配過程健康可持續(xù)的基礎。

第三次分配，非政府主體可作積極貢獻的公益慈善機制，政府予以鼓勵和引導。屬于社會治理概念下的“自調(diào)節(jié)”機制，進一步解決“分好蛋糕”的問題。

推動實現(xiàn)共同富裕系統(tǒng)工程之第一階梯：初次分配

導致初次分配差距擴大的因素主要表現(xiàn)在：首先，行業(yè)與所有制背景下的薪酬差距。其次，不同所有制下“同工不同酬”的差距。

優(yōu)化我國國民收入初次分配格局，可積極地從以下四個方面考慮：第一，依法優(yōu)化市場秩序，基于保護產(chǎn)權和公平競爭原則，充分發(fā)揮要素市場的資源配置作用。第二，厘清政府主體“權力”和市場主體“權利”的邊界，激發(fā)市場活力。第三，在深化改革中重新定位國民收入初次分配格局中的政府部門職能。第四，政府在引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，應當合理確定政府補貼政策的貫徹機制，明確目標，與市場結(jié)合，通過清晰、嚴格的制度規(guī)范，把政府補貼和政策性融資支持，合理地融入要素流動的競爭性市場。

推動實現(xiàn)共同富裕系統(tǒng)工程之第二階梯：再分配

再分配領域政府調(diào)節(jié)作用則需要明顯加強，以促進“分好蛋糕”。政府介入再分配，最主要的調(diào)節(jié)手段，是財政稅收工作系統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付和直接稅。在我國，稅收以間接稅為主，再分配功能有限，轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)比較乏力，甚至某些再分配政策實施中存在逆向調(diào)節(jié)問題，不利于有效調(diào)節(jié)、縮減居民收入差距。

首先，現(xiàn)行財政支出配置對居民收入再分配調(diào)節(jié)作用有限。其次，政府間轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)收入分配的功能還較弱。

聚焦表現(xiàn)，我國稅收調(diào)節(jié)收入差距力度較弱，社會保障等轉(zhuǎn)移性支出不足：

個人所得稅

個人所得稅應發(fā)揮的“抽肥補瘦”再分配功能還遠未到位。我國現(xiàn)行個人所得稅在2018年的最新一輪改革主要對工薪等四種勞動所得實行7級超額累進稅率的調(diào)節(jié)，級距設計不夠恰當，最高邊際稅率維持在45%高位，導致稅負不夠合理，總體而言，中等收入階層以上的勞動收入成為收入調(diào)節(jié)的主要對象，負擔了較大部分稅收。特別是專家型知識分子的薪酬、稿酬、勞務收入與知識產(chǎn)權收入“歸堆”綜合后，實際稅負大幅上升，在形成對勞動收入的稅收歧視的同時，也造成高科技企業(yè)為防人才團隊成員“用腳投票”而不得不在競爭中提高人才用工成本。由于稅制設計的問題和缺陷，使得原本是調(diào)節(jié)高收入群體的個人所得稅，在我國卻主要調(diào)節(jié)工薪階層和專家型知識分子，而且覆蓋面僅幾千萬人，占全國總?cè)丝跀?shù)的5%左右，年度個稅收入僅占稅收總收入的6%左右，致使個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配差距方面的主體手段作用不能充分發(fā)揮，實際上在一定程度上加劇了收入差距懸殊的負面影響，導致收入再分配的不力。

財產(chǎn)稅

財產(chǎn)稅在我國稅收收入中的占比很低。房地產(chǎn)稅改革試點還只在上海、重慶兩地“柔性切入”，多年來遲遲未能啟動國家層面有中央決策明確要求的立法程序。我國現(xiàn)行財產(chǎn)稅主要包括車船稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種。財產(chǎn)稅一般作為調(diào)節(jié)收入分配差距的主要稅種，近些年隨修訂稅制和經(jīng)濟社會發(fā)展，盡管這項收入增長加快，但總體而言比重仍然較低，尚難以成為收入調(diào)節(jié)的主要工具。為優(yōu)化收入再分配，稅制改革方向是加大財產(chǎn)稅在我國稅收收入中的占比。房產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）屬于財產(chǎn)稅，具有支持形成地方稅體系取得財政收入、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控房地產(chǎn)市場等多方面的作用。目前我國住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅只在上海重慶兩地進行試點，而且只涉及增量或以增量為主，遠未全面鋪開。2011年1月28日，國務院批準上海和重慶作為試點進行房產(chǎn)稅改革，上海市政府和重慶市政府分別發(fā)布了《上海市開展對部分個人住房征收房產(chǎn)稅試點的暫行辦法》和《重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點的暫行辦法》，對房產(chǎn)稅改革試點的內(nèi)容作出具體規(guī)定。由于種種主客觀原因調(diào)節(jié)力度有限，但畢竟是敢為天下先的改革試水，取得了彌足珍貴的本土試點經(jīng)驗。2014年，黨的十八屆三中全會在此試點基礎上要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，但其后相關立法進程始終未能加快，遲遲不能正式啟動一審。2021年8月17日，中央重要會議促進共同富裕指導精神公布后，積極穩(wěn)妥推進立法和做好改革試點工作，擴大試點覆蓋面“雙管齊下”的部署已浮出水面，2022年又因故按兵不動，具體進展還需拭目以待。

遺產(chǎn)和贈與稅

遺產(chǎn)和贈與稅缺失。此稅種直接面向的是那些不通過自己的努力而獲得巨額存量資產(chǎn)的高收入階層，它的出臺既可以縮小由于代際和偶然原因而造成的個人收入差距，同時也倡導個人要通過自己努力獲得收入的正確理念。目前我國遺產(chǎn)和贈與稅尚未進入議事日程，但相關文件已提出要“研究開征”。作為開征遺產(chǎn)稅的必要條件，需大力健全財產(chǎn)保護制度、財產(chǎn)實名登記制度等相應的管理制度，并積極考慮在配套改革中首先確立官員財產(chǎn)的報告與公示制度，另外作為將來出臺時的配套事項，亦應一并設計贈與稅，并大力加強公益性基金會的規(guī)范化制度建設，以引導富裕階層在交遺產(chǎn)稅和捐贈公益慈善的“二選一”中，更為自覺地考慮多做公益。

消費稅

消費稅應有的調(diào)節(jié)居民消費結(jié)構的功能有待完善。我國消費稅是一種特別消費稅，選擇了部分消費品征稅，其主要目的在于引導消費、保護環(huán)境、調(diào)節(jié)收入分配。近年來，消費稅的調(diào)整更多從調(diào)節(jié)消費、保護環(huán)境方面出發(fā)，而對其收入分配功能的關注相對較少。首先，消費稅征收范圍較窄。消費稅對煙、酒、實木地板等十幾個稅目進行征稅，部分高檔消費行為還沒有納入征稅范圍，例如高檔卡拉OK、高檔洗浴、高檔餐飲、高檔會所等。隨著“營改增”的全面覆蓋，應在增值稅的基礎上選擇部分高檔消費行為征收消費稅，充分發(fā)揮消費稅調(diào)節(jié)收入分配的作用。其次，我國消費稅部分消費品的消費稅稅率較低。為發(fā)揮消費稅應有的調(diào)節(jié)居民消費結(jié)構的功能，可以調(diào)整部分消費品的消費稅稅率，時下的重點是：提高高爾夫球及球具、游艇的消費稅稅率，使其發(fā)揮調(diào)節(jié)收入分配的作用；考慮資源環(huán)境因素和收入分配作用，應對高檔實木地板設置更高的消費稅稅率；調(diào)整乘用車消費稅稅率，發(fā)揮其抑制消費、保護環(huán)境、調(diào)節(jié)收入分配的作用。

社會保障

社會保障制度仍存在的缺陷使其對收入分配調(diào)節(jié)作用受限。社會保障也是收入再分配的重要工具。我國社會保障制度的發(fā)展，在調(diào)節(jié)收入分配中發(fā)揮了一定的作用，但仍存在諸多問題：社會保障的覆蓋面不足，發(fā)展不均衡，相關制度設計尚不完善，不利于社會保障功能作用的充分發(fā)揮。

推動實現(xiàn)共同富裕系統(tǒng)工程之第三階梯：第三次分配

所謂第三次分配，就是個人和企業(yè)出于自愿，在習慣、道德、倫理、教化以及機制的驅(qū)動與影響下，把可支配收入的一部分捐贈出去，主要內(nèi)容是公益慈善，形式可以呈現(xiàn)為滿足社會所需的多樣化，但最終結(jié)果是通過收入階層中的較富裕人群的資金流向相對貧困人群而實現(xiàn)社會收入轉(zhuǎn)移，以此來對初次分配和再分配形成補充。第三次分配是為共同富裕提供“分好蛋糕”的必要補充——它既是輔助性的，又與前兩次分配一樣，也是不可缺少的。

優(yōu)化第三次分配的路徑：

第一，研究開征遺產(chǎn)和贈與稅，為第三次分配奠定持續(xù)資金基礎。在2021年8月17日中央關于推進共同富裕和優(yōu)化三次分配的指導精神公之于世之后，中國研究開征遺產(chǎn)和贈與稅，已受到各方前所未有的重視與關注，亟應納入全面配套改革，做出積極穩(wěn)妥的立法與制度建設。

第二，加大個人捐贈的稅收抵扣額度，調(diào)動個人參與第三次分配的積極性。中國現(xiàn)階段個人捐贈所能夠得到的最高優(yōu)惠扣除額度為30%，而歐美等發(fā)達國家對個人捐贈的扣除率都達到了50%，甚至是全額扣除。如果說遺產(chǎn)和贈與稅能夠通過提高不捐贈的成本來倒逼和引導催化捐贈意愿，推動第三次分配的發(fā)展，那么加大個人捐贈扣除額度勢必能夠有力地引導和提升許多自然人的捐贈意愿，以此來調(diào)動更多的社會力量參與到第三次分配中來。

第三，建立超額捐贈結(jié)轉(zhuǎn)制度，為大額捐贈開辟道路。為了管理的便捷和默守相關既成規(guī)定，中國現(xiàn)階段選擇一刀切不準予超額結(jié)轉(zhuǎn)，制約著大額捐贈進入第三次分配，亟應改變。

第四，合理簡化免稅退稅程序，切實保障捐贈的稅收優(yōu)惠較便捷地落到實處。從已有數(shù)據(jù)上來看，我國辦理退稅和免稅優(yōu)惠的第三次分配捐贈主體占比非常低，紛繁復雜的步驟，再加上辦理每一個步驟的艱辛，直接導致許多稅收優(yōu)惠實際上形同虛設，并沒有能像學理分析中那樣切實降低捐贈的成本和提高捐贈積極性。

財稅制度中直接稅改革是優(yōu)化收入分配格局、構建橄欖型社會結(jié)構的重要始發(fā)環(huán)節(jié)

在復合稅制組合中，直接稅的作用更多體現(xiàn)為籌集政府收入的同時調(diào)節(jié)收入分配，調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活。直接稅的調(diào)節(jié)作用主要是按照支付能力原則“區(qū)別對待”，在社會成員收入必然有高低差異的情況下，直接稅使有支付能力的、更為富裕的社會成員，對公共金庫作出更多貢獻。進入公共金庫的資源，再通過規(guī)范的預算安排、以財政分配形式轉(zhuǎn)為扶助弱勢群體的支出，去傾斜式增進低收入社會成員的福利。直接稅這種遏制兩極分化趨向的功效，使其在社會分配全流程中具有不可或缺的地位。

進一步改革和完善個人所得稅制度

首先，要改變個人所得稅的征收模式。在2018年改革已實行綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制基礎上，繼續(xù)興利除弊，制定更合理的費用扣除標準和稅率。在把工薪所得與其他收入盡可能綜合的基礎上，下一輪改革須在已把四種勞動收入（薪酬、稿酬、勞務收入、特許權收入）納入“綜合”稅基的前提下，適當增加非勞動收入進入“綜合”覆蓋面而接受超額累進稅率的調(diào)節(jié)，同時要簡化超額累進的稅率檔次，拉大低檔間距，降低低檔稅率。在體現(xiàn)量能負擔原則的同時，亟應順應國際競爭、人才流動的開放局面，運用供給側(cè)理論創(chuàng)新的成果，顯著降低最高邊際稅率（從現(xiàn)在45%的水平，最好能降到與企業(yè)所得稅率25%拉齊）。堅持實行全國統(tǒng)一的個人所得稅費用扣除標準，按照年度綜合收入，適當考慮納稅人家庭贍養(yǎng)人口、子女教育、住房按揭貸款月供的利息負擔等因素，作專項費用扣除。

其次，在國地稅務機關合并基礎上，明確地將個人所得稅的征管權限歸于中央，在增強國家調(diào)控分配能力、配合中央財政轉(zhuǎn)移支付需要的同時，經(jīng)規(guī)范程序確定部分地方的特殊政策（如在粵港澳大灣區(qū)和海南自貿(mào)區(qū)）。

第三，加強個人所得稅征管，改善征管手段，建立和優(yōu)化以個人自行申報為主的申報制度，統(tǒng)一個人納稅編碼，建設覆蓋全國的稅務網(wǎng)絡系統(tǒng)，全國共享個人稅務信息資料，堵塞征收漏洞。加大對偷逃稅款等違法行為的監(jiān)管查處力度，增加偷逃稅款的成本和風險約束。

房地產(chǎn)稅改革雙管齊下，試點擴圍可在一部分中心城市率先實施

中央早已確立在住房保有環(huán)節(jié)開征房地產(chǎn)稅的改革任務，由于種種主客觀原因，遲遲未能推進。2021年8月17日的中央重要會議之后，按照積極穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅立法和做好改革試點工作，在上海、重慶兩地試點基礎上，以五年為期擴大試點范圍的“雙管齊下”部署，房地產(chǎn)稅改革有望加快進程。在全局配套改革和追求高質(zhì)量發(fā)展背景下，應全面總結(jié)房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)驗，積極考慮把這一稅制改革任務納入打造房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長效機制所需的“基礎性制度建設”。未來試點擴圍可在一部分中心城市率先實施，全國性的立法一俟得到全國人大審批通過，住房保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅可率先在一線城市實施。這樣既有利于打造地方稅主體稅種、構建地方稅體系，為中央與地方間分稅制度框架下的收入劃分創(chuàng)造更好條件，進而推動央地財政關系改革的實施與深化。

研究開征贈與稅和遺產(chǎn)稅

遺產(chǎn)和贈與稅屬于直接稅，是社會財富“抽肥補瘦”式再分配的重要手段之一。它直接面對高收入階層，可以抑止居民通過非個人努力取得繼承的財富而暴富，有利于縮小代際之間的收入差距。在“共同富裕”導向下，我國應該積極研究如何推出該稅種，以求發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配、財產(chǎn)配置的作用，促進公益性基金會等第三次分配主體的形成與成長，并引導個人通過自身努力增加收入。另外，征收遺產(chǎn)稅還能從完善稅制的角度阻抑“灰色”“黑色”收入導致的收入分配差距擴大。我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期的部分收入處于灰色或黑色狀態(tài)，由于個人所得稅只能作用于透明收入，對不透明收入難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，因而對不透明收入的調(diào)節(jié)可以更多依靠遺產(chǎn)稅在財富繼承環(huán)節(jié)實現(xiàn)。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗結(jié)合稅種特點來看，開征遺產(chǎn)稅可以把遺產(chǎn)人生前的不透明收入也納入其中，從而彌補個人所得稅調(diào)節(jié)功能的不足。

加快推進消費稅改革

消費稅屬于流轉(zhuǎn)稅領域帶有較特殊“定向調(diào)節(jié)”動能的稅種，也有促進收入分配優(yōu)化、遏制收入差距過大懸殊的一定調(diào)節(jié)作用。首先，我國應根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化，及時調(diào)整征稅范圍。在擴大消費稅征稅范圍方面，不僅要增加一些奢侈、炫耀性消費項目，如私人飛機、私人游艇、高檔娛樂活動（如夜總會）等，還可以包括一些高端消費行為，如桑拿洗浴、高爾夫球等。其次，要調(diào)整消費稅的征稅環(huán)節(jié)。目前我國消費稅主要實行生產(chǎn)環(huán)節(jié)單環(huán)節(jié)征收，有些企業(yè)通過設立獨立核算的銷售公司，先以低價把產(chǎn)品銷售給銷售公司，然后由銷售公司按正常價格對外銷售來規(guī)避消費稅，形成偷逃?？赏ūP考慮把一些消費稅推到銷售、消費環(huán)節(jié)征收并于其后交地方，以此助力地方稅體系中增加收入來源。

配套改革是財稅優(yōu)化收入分配格局的制度性倚托

主要包括：

1.優(yōu)化調(diào)整政府間財政分配關系，在建立現(xiàn)代財政制度的軌道上，使各級政府公共服務的事權與支出責任相適應；2.賦予地方政府與履職相應的財權，加快構建地方稅體系；3.優(yōu)化財政支出結(jié)構，進一步加大基本公共服務投入力度；4.以改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度促進基本公共服務均等化；5.以健全社會保障體系合理提高居民轉(zhuǎn)移性收入；6.深化教育、科研管理體制改革；7.加快投融資體制改革，建立健全基本公共服務能力多元化供給模式；8.積極推進收入分配法律制度體系建設；9.改革現(xiàn)行工會組織；10.探索建立全社會收入分配預警體系。

（編輯 季節(jié)）