宅基地使用權(quán)空間權(quán)設(shè)置與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【摘 要】在對待宅基地使用權(quán)是否能夠流轉(zhuǎn)的問題上，理論界一直存在兩種截然相反的觀點，即支持流轉(zhuǎn)派和反對流轉(zhuǎn)派。本文從這一困局出發(fā)，撇開表象直達問題根源，即雙方雖觀點不同但關(guān)注點相同，都立足于保障農(nóng)民基本居住權(quán)益。作者對此問題作出剖析，宅基地使用權(quán)和農(nóng)民居住利益保障不能完全劃等號，提出對宅基地使用權(quán)進行空間權(quán)設(shè)置，并在制度設(shè)計上，提出了量化宅基地使用權(quán)和引入居住權(quán)制度的解決路徑。

【文獻標識碼】A

【文章編號】1008-8784(2015)01-132-4

收稿日期：2014-10-30

基金項目： 四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學(xué)院2013年重點研究課題“城鎮(zhèn)化視域下農(nóng)村居住文化的保留與更新——以四川盆地丘陵地區(qū)為研究對象”（項目批準號：13B001）。

作者簡介： 楊 環(huán)（1982—），女，漢族，四川簡陽人，四川文化產(chǎn)業(yè)職業(yè)學(xué)院文化商學(xué)院副教授，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)、農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村居住文化。

十八屆三中全會之前，關(guān)于宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的呼聲甚高，但是，隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）的出臺，這一呼聲終偃旗息鼓。中央在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的問題上仍然采用非常審慎的態(tài)度：保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。顯然，宅基地使用權(quán)仍然不能自由流轉(zhuǎn)。對宅基地使用權(quán)這一涉及國之根本，涉及到農(nóng)民基本生存利益保障，涉及到農(nóng)村經(jīng)濟秩序和社會秩序的穩(wěn)定的制度采取一種穩(wěn)健的態(tài)度是值得贊賞的。畢竟，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系尚未完全建立之前，農(nóng)民的基本生存利益保障尚依賴于集體土地所有權(quán)以及建立于其上的用益物權(quán)體系，而宅基地使用權(quán)更是至關(guān)重要，在制度設(shè)計中稍有不慎，就可能引發(fā)一系列的社會問題。但是，長期以來的宅基地使用權(quán)禁止流轉(zhuǎn)，同樣也損害著農(nóng)民的財產(chǎn)利益，如果不能通過市場交易來實現(xiàn)宅基地使用權(quán)巨大的交換價值，宅基地使用權(quán)這筆之于農(nóng)民而言最大的財富，永遠都是鏡花水月，農(nóng)民仍然是空守寶山。我們的出路是：“改革完善農(nóng)村宅基地制度”，但肯定不是單純的禁止流轉(zhuǎn)抑或允許流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計，而應(yīng)是更為精細的制度設(shè)計，既能實現(xiàn)農(nóng)戶在宅基地使用權(quán)之上的生存保障利益，又能發(fā)揮其財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)功能。是否能實現(xiàn)這樣的制度設(shè)計？如何實現(xiàn)這樣的制度設(shè)計？我們工作的第一步是準確認識時下宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“困局”。

一、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“困局”剖析

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，存在兩派涇渭分明的觀點，即支持流轉(zhuǎn)派和反對流轉(zhuǎn)派。兩派均以農(nóng)民利益為價值考量的歸依，卻得出截然相反的結(jié)論。析言之，支持流轉(zhuǎn)派認為，根據(jù)理性經(jīng)濟人理論，應(yīng)賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的完整產(chǎn)權(quán)（包含處分權(quán)），才能實現(xiàn)宅基地使用權(quán)對農(nóng)民效用的最大化；反對者則認為，一旦允許自由流轉(zhuǎn)，有可能因為農(nóng)民對自身利益評價的不準確而引發(fā)不理性的轉(zhuǎn)讓，損害農(nóng)民居住利益，引發(fā)社會動蕩。兩派觀點爭議的根源是前提預(yù)設(shè)不同，即農(nóng)民是否理性。顯然，這是一個見仁見智的問題，農(nóng)民是作為集合概念使用，還是作為單獨概念使用，將產(chǎn)生不同的認知結(jié)果。由此，兩派各執(zhí)一隅，爭論終無結(jié)果。

反對者直接將宅基地使用權(quán)和農(nóng)民居住利益保障劃等號，而持肯定意見的學(xué)者也沒跳出這一預(yù)設(shè)前提。那么宅基地使用權(quán)就等于農(nóng)民居住利益保障嗎？回答是否定的，實現(xiàn)農(nóng)民居住利益除了宅基地使用權(quán)外，更應(yīng)包含建在其上的房屋。但論者的思維總是束縛在這樣的理解上，宅基地使用權(quán)只作平面使用，宅基地使用權(quán)面積=房屋建筑面積，而房地一體主義，又要求房隨地走。這樣一個結(jié)論必然產(chǎn)生：宅基地使用權(quán)一旦允許轉(zhuǎn)讓，農(nóng)民居住利益則有受損之虞。

但是，宅基地使用權(quán)面積真的等于房屋建筑面積嗎，這顯然與客觀事實不符。在廣大農(nóng)村地區(qū)，有平層建筑存在，也有二層、三層建筑存在，甚至有四層以上的建筑存在。很多家庭宅基地面積一樣，但房屋建筑面積卻有數(shù)倍之差。在平層建筑時，宅基地使用權(quán)面積等于建筑面積，將宅基地使用權(quán)直接與居住利益保障劃等號尚可理解，但是在多層建筑的時候，建筑面積將數(shù)倍于宅基地使用權(quán)面積。這時，簡單地將宅基地使用權(quán)與居住利益保障劃等號則不科學(xué)。

在制度設(shè)計之初，立法者的思維囿于彼時的經(jīng)濟水平和建筑技術(shù)水平，作這樣的思考和顧慮是可以理解的。然社會生活不是一成不變，制度設(shè)計相比社會變化而言具有滯后性。從《物權(quán)法》的出臺到十八屆三中全會，立法者曾經(jīng)的制度設(shè)計所存在的社會基礎(chǔ)早已變化。故而，立足于變化了的社會現(xiàn)狀，做出引導(dǎo)性的、選擇性的制度改變顯得迫切而必要。誠然，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)關(guān)乎國之根本，關(guān)乎農(nóng)村土地制度的基本性質(zhì)即土地的公有制，也關(guān)乎農(nóng)民基本生存利益保障，審慎的立法態(tài)度值得肯定，但審慎不等同于保守。在居住利益和經(jīng)濟利益不可以兩全的情況下，堵塞實現(xiàn)經(jīng)濟利益的渠道而單純強調(diào)穩(wěn)定和保障，這實非理性立法者之態(tài)。在此，對居住利益做進一步剖析。何謂居住，首先要有所居，而有所居的客體就是房屋，而房屋，可以是居者自己的房屋也可以是他人的房屋。由此可見，居住利益就其自身而言，本就包含著兩層涵義，一是實現(xiàn)自我居住，二是實現(xiàn)他人居住，自我居住保障基本居住要求，實現(xiàn)他人居住卻可實現(xiàn)經(jīng)濟效益，二者并不矛盾。故而，我們思考的重點不應(yīng)該僅僅局限于宅基地使用權(quán)本身，而應(yīng)該溯本求源，針對如何實現(xiàn)居住利益最大化給農(nóng)民提供規(guī)范的可操作的制度選擇，從而實現(xiàn)居住要求和經(jīng)濟效益的雙贏。

二、對宅基地使用權(quán)進行空間權(quán)設(shè)置

宅基地使用權(quán)的上位法律概念是土地權(quán)利，這一概念在最近兩個世紀以來，已逐步由“平面性的土地立法”向“立體性的土地立法”轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的發(fā)生，源于社會生活的變遷以及人們思想觀念的改變。大工業(yè)時代，經(jīng)濟的高速發(fā)展，城市（大城市）的興起和繁榮，人的群居性和趨利性推動著人們從四面八方涌入城市，盡享城市人口的各項高質(zhì)資源和優(yōu)質(zhì)福利。雖然百年來城市一擴再擴，然擴張的程度遠遠低于人們的上漲需求。面對供求的極度不平衡，在有限資源的基礎(chǔ)上如何提高資源的利用率便成為人們思考和追求的目標。一棟棟摩天大樓拔地而起，既是人類物質(zhì)技術(shù)水平提高的展示，同時也是面對稀缺現(xiàn)實人們不得不調(diào)整生活方式和居住方式的一種妥協(xié)。城市土地的立體開發(fā)，促使了城市土地利用從平面利用到立體開發(fā)利用的大轉(zhuǎn)變，基于此，城市建設(shè)用地使用權(quán)的空間權(quán)構(gòu)造日益有序和完善。同時，立法上的回應(yīng)也進一步促進城市建設(shè)用地的開發(fā)和利用，使其日益規(guī)范，有效地保護了城市居民的居住權(quán)益，同時也保障了城市住房的轉(zhuǎn)讓給權(quán)利人帶來的經(jīng)濟收益。

反觀現(xiàn)在的農(nóng)村，同樣存在土地資源需求的增大和土地資源數(shù)量的稀缺，表現(xiàn)在退耕還林后耕地面積的減少從而影響到農(nóng)村宅基地的逐步控制和謹慎審批，表現(xiàn)在城市化過程中“逆城市化”潮流城市人口對農(nóng)村生活的向往，那么有所居肯定是首要和必需的要求。再則，改革開放的春風(fēng)吹拂了大江南北，不分城市農(nóng)村，城里人下海發(fā)達，農(nóng)村人同樣外出打工致富，對物質(zhì)生活的要求早已脫離溫飽而向小康、小資進軍。從城市到農(nóng)村，一樣變化了的社會現(xiàn)實，一樣變化了的思想觀念，何以城市建設(shè)用地規(guī)范早早出臺實施，而關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度卻依然如一呢？所以，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村宅基地使用權(quán)做空間權(quán)設(shè)置，打破制度上的人為障礙設(shè)置，貫通城市和農(nóng)村居民關(guān)于住宅的轉(zhuǎn)讓路徑，在實現(xiàn)房屋自由流轉(zhuǎn)的同時促進城市人口和農(nóng)村人口的雙向流動。

對宅基地使用權(quán)進行空間權(quán)利設(shè)置，是進行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設(shè)置的前提。城市建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)置有建筑高度、建筑深度以及容積率等具體內(nèi)容的限制，并且相關(guān)的規(guī)范還比較具體，而且在多年的操作實踐基礎(chǔ)上已經(jīng)形成了較為完善行之有效的行為規(guī)范。觀之農(nóng)村宅基地使用權(quán)，卻無此方面的任何限制，這顯然早已不符合社會現(xiàn)實。因此，要對宅基地使用權(quán)做空間權(quán)的配置，宅基地使用權(quán)就應(yīng)該包括地上空間和地下空間以及地表面積三方面的內(nèi)容。同時，比照和參考城市建設(shè)用地使用權(quán)，從相鄰關(guān)系、生態(tài)利益、公共利益等方面考慮，應(yīng)對宅基地使用權(quán)進行空間上的限制，即劃定地上空間范圍和地下空間范圍，具體范圍可在設(shè)定基本原則的前提下授權(quán)地方立法確定。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)客體從平面立法到空間立法的嬗變，宅基地使用權(quán)從曾經(jīng)可以無限擴張性到現(xiàn)在空間上具有了限定性來看，似乎縮小了客體范圍，似乎不利于農(nóng)民的利益。其實不然，宅基地使用權(quán)的平面權(quán)設(shè)置只滿足了農(nóng)民的居住利益，而空間權(quán)設(shè)置卻在滿足農(nóng)民基本居住利益的同時，為他們主張經(jīng)濟權(quán)益提供了法律上的依據(jù)和保障。由此可見，從立法論上將宅基地使用權(quán)界定為空間權(quán)利，將激發(fā)農(nóng)民的權(quán)利意識和實現(xiàn)權(quán)利利益的渴望，使宅基地在下面所論述的流轉(zhuǎn)中實現(xiàn)物盡其用，發(fā)揮物的最大效益，實現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利的最大化。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計

在對宅基地使用權(quán)作空間權(quán)設(shè)置的基礎(chǔ)上，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題水到渠成。但是，如何流轉(zhuǎn)，運用什么方式卻是不得不考慮和設(shè)計的一個問題。當(dāng)然，無論采取何種措施，都必須以同時實現(xiàn)農(nóng)民基本居住利益保障和農(nóng)民宅基地使用權(quán)效益最大化為目標。

（一）量化宅基地使用權(quán)

農(nóng)村以前的房屋多是平層建筑，雖有不少殷實之家建了小高樓，但建房的主要目的還是滿足居住之需。如何在既滿足基本生活需求的同時更好地實現(xiàn)經(jīng)濟效益，就應(yīng)該提高土地資源的利用效益，在同樣單位面積的宅基地上比照城市建設(shè)用地規(guī)范，修筑多層建筑。其利有三，第一是提高土地利用率，發(fā)揮物的最大效用毋庸置疑；第二是農(nóng)民對居住條件的要求在增加，包括人均面積和居住方式。何謂居住方式，就是兩三代人既想相互照應(yīng)又想避免同住一室的摩擦和不便，多層建筑正好解決了這一問題，讓幾代人可以合而不同地居住在一起；第三是在滿足基本居住條件的同時實現(xiàn)物之經(jīng)濟效用那是利人利己利國之事。在此，將宅基地使用權(quán)進行量化，分攤到單位面積的房屋中，從而打破宅基地與建筑物面積1∶1的比例思維慣性。例如：在100平米的宅基地使用面積上建三層小樓，建筑面積便是300平米，那么宅基地使用面積與房屋面積的比例就是1∶3，也就是每三平米的房屋面積對應(yīng)一平米的宅基地面積，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了多少房屋所有權(quán)便配套轉(zhuǎn)讓相應(yīng)的宅基地使用權(quán)。如此，農(nóng)民在保留個人房屋居住面積的前提下，就可以將建筑物的剩余面積推向市場進行流通以盤活不動產(chǎn)而使農(nóng)民獲利。當(dāng)然，對于個人居住面積的保留，國家可以制定統(tǒng)一標準，比如人均30平米，家庭居住面積的最低限額既是人均面積乘以家庭人口數(shù)（以戶籍登記為準）。這個規(guī)定，是最低下限的規(guī)定，對于按照個人意思自治的保留或者預(yù)留面積，完全尊重農(nóng)民自己的決定。對宅基地使用權(quán)進行量化，實際上就是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的區(qū)分所有，不同的部分實現(xiàn)農(nóng)民不同的利益需求，既保障居住利益也兼顧經(jīng)濟收益，讓農(nóng)民有所居的同時有所得。如若按照此種辦法流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，那么農(nóng)村宅基地使用權(quán)之上的房屋與城市普通住房相較無異，故而其權(quán)利設(shè)置規(guī)則理應(yīng)參照城市建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的相關(guān)規(guī)定，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市建設(shè)用地使用權(quán)作同一權(quán)利處理。

（二）引入居住權(quán)制度

按照我國房地一體主義的原則，土地使用權(quán)和土地上的房屋等建筑物和附著物的所有權(quán)應(yīng)該歸屬于同一主體，在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或抵押時，房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)必須同時轉(zhuǎn)讓、抵押。上述關(guān)于宅基地使用權(quán)的量化設(shè)計，就是在遵循這一準則的前提下所做的比例調(diào)整。本著尊重立法現(xiàn)實和法律傳統(tǒng)，謹慎對待宅基地使用權(quán)這一問題的態(tài)度，在做制度設(shè)計時放棄推翻房地一體主義的激進做法。在承認房地一體主義的基礎(chǔ)上，將房屋所有權(quán)的使用權(quán)能剝離出來設(shè)立新的用益物權(quán)的方式可資引入。在《物權(quán)法》草案的爭論當(dāng)中，居住權(quán)制度是一個熱議話題，最終，該制度未能進入《物權(quán)法》。但是，此項制度卻是目前解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境的一把鑰匙。居住權(quán)，從廣義理解，即居于他人之屋的權(quán)利。該權(quán)利的獲得可以依合同而取得，如承租人依照租賃合同取得所租房屋的居住權(quán)，或直接依法律規(guī)定取得，如夫或妻一方對他方所有房屋的所有權(quán)，又或依遺囑等法律行為取得等。無論是采取哪一種方式，當(dāng)事人都是在無房屋所有權(quán)的情況下順利獲得了居住權(quán)，并且這樣的居住權(quán)同樣受到法律的保護。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一個問題上，如若能認可居住權(quán)制度，很多問題便能迎刃而解。德國法上有長期居住權(quán)制度，通常以土地所有權(quán)、住宅所有權(quán)或者住宅地上權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立，其權(quán)利基礎(chǔ)相當(dāng)廣泛。并且，長期居住權(quán)的獲得，既可以是既有獲得，居住權(quán)人通過支付對價的方式取得農(nóng)民現(xiàn)有房屋的居住權(quán)，也可以通過由農(nóng)民提供宅基地，雙方或居住權(quán)人一方出資新建房屋的方式獲取。特別是這種新建獲得的方式，在當(dāng)下農(nóng)村有著廣泛的適用基礎(chǔ)，一方面緩解了農(nóng)民資金不足的困擾，從而實現(xiàn)資源與資金的良性互動，實現(xiàn)社會資源的利用最大化；另一方面有效地推動了城鄉(xiāng)互動、人員交流和文化共榮，有利于突破城鄉(xiāng)二元壁壘。那么，對于居住權(quán)人來將，他們獲取的居住權(quán)是哪種權(quán)利呢？作為德國法上長期居住權(quán)的受讓人，獲得的是有一定期限的物權(quán)性權(quán)利，在該期限內(nèi)，其所擁有的雖然是限定物權(quán)，但亦具有充分的權(quán)能，實與所有權(quán)相差無幾。對于宅基地使用權(quán)上居住權(quán)的設(shè)置，考慮到宅基地之于農(nóng)民、農(nóng)村乃至國家社會的重大意義，建議對居住權(quán)的權(quán)能暫且做一定限制，開放占有、使用的權(quán)能，而處分、收益權(quán)能暫不開放，留待一段時間的實際操作后再論。居住權(quán)的權(quán)利期限，比照城市建設(shè)用地采用70年的期限，若權(quán)利人在權(quán)利存續(xù)期間死亡的，其繼承人有權(quán)予以繼承。

可見，對宅基地使用權(quán)的量化處理和居住權(quán)制度的引入，給予了農(nóng)民一份基本居住權(quán)益的保障，也為農(nóng)民提供了一個實現(xiàn)經(jīng)濟效益的選擇，同時也梳理并解決了本文開頭所提出的困局。

【責(zé)任編輯：劉曉遠】