上海市海底管線保護(hù)立法研究初探

桑恒春，高如峰

（上海市海洋管理事務(wù)中心，上海 200050）

上海是特大型海洋城市，是亞太地區(qū)海底管線重要的登陸節(jié)點(diǎn)，海底綿延著大量的海底管線，海底管線的立法保護(hù)有著現(xiàn)實(shí)需求。我國法律法規(guī)對(duì)管線的保護(hù)，重在陸域，海底管線的保護(hù)立法較為缺失。在國家層面，專門保護(hù)海底管線的立法層級(jí)較低，且重在施工期的保護(hù)；在地方層面，專門制定海底管線保護(hù)法規(guī)的省市較少，且為數(shù)不多的保護(hù)法規(guī)條款分散在陸域光纜、電纜、管道的保護(hù)法規(guī)中。上海尚未制定專門的海底管線保護(hù)法規(guī)，與實(shí)際需求不相適應(yīng)。上海作為我國重要的海底管線分布區(qū)，制定地方性海底管線保護(hù)法規(guī)，顯得尤為重要。

1 上海市海底管線分布現(xiàn)狀

上海市現(xiàn)有海底管線約35條，其中油氣管3條、原水管1條、通信光纜24條（其中國際通信光纜10條）、輸電電纜7條，另外還有眾多臨港工業(yè)取排水和污水處理廠尾水排放管道等[1]。海底管線在本市海域內(nèi)都有分布，以崇明東灘和南匯嘴區(qū)域最為密集[2]。海底管線承擔(dān)著通信、輸電、輸水、輸油氣、工業(yè)取排水和尾水排放等功能，崇明東灘和南匯嘴是國際海底光纜的集中登陸區(qū)，是我國乃至亞太地區(qū)重要的通信樞紐。

2 國家層面海底管線保護(hù)立法狀況

2.1 專門保護(hù)立法層級(jí)較低

國土資源部于2004年頒布《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》，是唯一一部專門保護(hù)海底管線的法規(guī)文件，立法層次是國務(wù)院部門規(guī)章，層級(jí)較低。國家層面涉及海底管線保護(hù)的立法還有：《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》、《中華人民共和國電信條例》等。除《海底電纜管道保護(hù)規(guī)定》外，國家層面的法律法規(guī)缺乏對(duì)海底管線保護(hù)的直接、具體規(guī)定，關(guān)于海底管線保護(hù)的法律條款散落在陸域管線保護(hù)的法律中。

2.2 立法尚未實(shí)現(xiàn)全過程保護(hù)

海底管線立法以建設(shè)期保護(hù)為主，國家層面制定有《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定》、《鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定實(shí)施辦法》。這兩個(gè)規(guī)章重在建設(shè)期鋪設(shè)海底管線施工的管理，缺乏管線在整個(gè)使用周期全過程保護(hù)的內(nèi)容，除第一條明確了應(yīng)該保護(hù)海底電纜管道外，其他條款中沒有做出具體規(guī)定。

2.3 立法側(cè)重陸域保護(hù)

涉及海底管線保護(hù)的法律法規(guī)，以陸域保護(hù)為主；涉海保護(hù)的法規(guī)多以委托性條款出現(xiàn)。例如《石油天然氣管道保護(hù)法》，除對(duì)破壞石油天然氣管道設(shè)施的行為作出法律責(zé)任和處罰規(guī)定外，沒有對(duì)海上油氣管道保護(hù)提出具體規(guī)定，僅在附則第六十條提出“國務(wù)院可以根據(jù)海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護(hù)的特別規(guī)定。”又如《中華人民共和國電信條例》中與海底管線保護(hù)相關(guān)的內(nèi)容僅見第四十八條“建設(shè)地下、水底等隱蔽電信設(shè)施和高空電信設(shè)施，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置標(biāo)志?！５纂娦爬|線由國務(wù)院有關(guān)部門在海圖上標(biāo)出。”該條對(duì)建設(shè)期間的海底、水底管線設(shè)施適用，但未規(guī)定海底管線保護(hù)的專門措施。

3 地方層面海底管線保護(hù)立法狀況

3.1 上海市海底管線立法狀況

上海市目前沒有海底管線保護(hù)的地方性法規(guī)，但有多年海底管線保護(hù)實(shí)踐基礎(chǔ)，2010年世博會(huì)期間制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，主要有《上海世博會(huì)期間東海區(qū)上海海域海底光纜和管道保護(hù)協(xié)調(diào)工作方案》、《上海涉海（水）執(zhí)法部門海底光纜管道保護(hù)協(xié)同執(zhí)法工作方案》、《上海市發(fā)改委關(guān)于印發(fā)石油天然氣管道保護(hù)有關(guān)行政許可管理程序和要求的通知》和《上海市人民政府關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》的通知》等。

3.2 其他省市海底管線立法狀況

大部分沿海省市尚未制定專門的海底管線保護(hù)法規(guī)，海底管線保護(hù)籠統(tǒng)包含在陸域光纜、電纜、管道的保護(hù)法規(guī)中。比較有代表性的地方性法規(guī)有《山東省石油天然氣管道保護(hù)辦法》、《福建省石油天然氣管道設(shè)施保護(hù)暫行辦法》、《遼寧省石油天然氣管道設(shè)施保護(hù)條例》等。沿海省市管線保護(hù)法規(guī)的特點(diǎn)是少數(shù)條款涉及到海上石油天然氣管道的保護(hù)，如關(guān)于標(biāo)識(shí)的設(shè)置、破壞行為的處罰等，但并沒有提出保護(hù)的具體措施。少數(shù)省市制定了專門的海底電纜保護(hù)辦法，主要有《廣東省鋪設(shè)海底電纜管道管理辦法》、《惠州市海底電纜管道保護(hù)辦法》等，這些辦法細(xì)化了海底電纜保護(hù)的一系列制度，明確了主管部門、所有者和其他用海者的權(quán)利義務(wù)。

4 上海市海底管線保護(hù)的立法原則

4.1 分區(qū)保護(hù)

根據(jù)上海市海底管線分布區(qū)域及發(fā)展需求，可細(xì)分為6個(gè)保護(hù)區(qū)，分別為崇西保護(hù)區(qū)、長江口南支保護(hù)區(qū)、崇明東灘附近海域保護(hù)區(qū)、蘆潮港附近海域保護(hù)區(qū)、長江口外海域保護(hù)區(qū)和杭州灣北岸海域保護(hù)區(qū)，劃定長江口南支區(qū)域、崇明東灘附近區(qū)域、蘆潮港附近區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)保護(hù)區(qū)。

4.2 分級(jí)保護(hù)

保護(hù)等級(jí)從高到低可分為一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)。一級(jí)保護(hù)適用于對(duì)能源、國際通信、供水安全具有重要意義，發(fā)生事故后對(duì)生態(tài)環(huán)境造成較大影響的海底管線，如國際通信光纜、LNG天然氣管道、青草沙原水管道等。二級(jí)保護(hù)適用于對(duì)跨省及市內(nèi)通信、供電安全具有重要意義、受海洋開發(fā)活動(dòng)影響較大的海底管線，如上海至嵊泗海底電纜、長江過江光纜等。三級(jí)保護(hù)適用于規(guī)模較小、受海洋開發(fā)活動(dòng)影響較小的海底管線，如臨港工業(yè)取排水、污水處理廠尾水排放管道等。

4.3 分類保護(hù)

海底管線有油氣管、原水管、取排水管、光電纜等四種類型。根據(jù)管線種類，分別制定保護(hù)目標(biāo)和措施，加強(qiáng)事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，根據(jù)事故對(duì)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的危害程度，分類保護(hù)的總體目標(biāo)確定為：實(shí)現(xiàn)油氣管、原水管事故零發(fā)生；光電纜中斷事故大幅降低；排污管及取排水管道運(yùn)行正常。

5 立法思路

5.1 立法固化世博期間保護(hù)經(jīng)驗(yàn)

2010年世博會(huì)期間，市政府發(fā)布了多個(gè)海底管線保護(hù)的法規(guī)文件，上海市海洋局以世博海底管線保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)為契機(jī)，聯(lián)合漁政、海事、海警等涉海執(zhí)法部門和海底管線運(yùn)行、維護(hù)單位，協(xié)同開展海底管線保護(hù)專項(xiàng)工作，有效提升了工作效能。在立法中需認(rèn)真總結(jié)市政府文件的實(shí)施情況，使之上升為政府規(guī)章。

5.2 借鑒吸收國家和外省市的法律資源

國家部委發(fā)布了一些涉及海底管線保護(hù)的部門規(guī)章，部分外省市制定了規(guī)范性文件，在地方性海底管線保護(hù)立法中，上海市可以補(bǔ)充完善國家部門規(guī)章的內(nèi)容，借鑒外省市的立法成果，結(jié)合上海實(shí)際，體現(xiàn)立法智慧。

6 結(jié)語

本文分析了國家和地方層面海底管線保護(hù)立法狀況，目前海底管線保護(hù)法規(guī)不能滿足現(xiàn)實(shí)保護(hù)的需求，迫切需要制定地方層面的保護(hù)規(guī)章；提出上海市海底管線保護(hù)立法應(yīng)體現(xiàn)分區(qū)、分級(jí)、分類保護(hù)原則，總結(jié)世博期間各職能部門協(xié)同保護(hù)的實(shí)施情況，借鑒國家和外省市的法律資源，制定出適合上海市的海底管線保護(hù)辦法。

References)

[1]上海市海洋局. 上海市海底管線保護(hù)規(guī)劃[R]. 上海:上海市海洋管理事務(wù)中心,2014:5-6.

Shanghai Municipal Ocean Bureau. Shanghai submarine pipeline protection planning[R]. Shanghai: Shanghai administration center for ocean affairs, 2014: 5-6.

[2]桑恒春,高如峰. 長江口與杭州灣河海管理分界選劃研究[J]. 上海國土資源,2015,36(3):98-100.

Sang H C, Gao R F. An analysis of the boundary line between the Changjiang Estuary and Hangzhou Bay[J]. Shanghai Land &Resources, 2015,36(3):98-100.