城管行政執(zhí)法中的法律問(wèn)題及其對(duì)策研究

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672－9617（2015）03－0310－04

DOI：10.13888／j.cnki.jsie（ss）.2015.03.006

收稿日期：2015－04－12

基金項(xiàng)目：遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L13DFX029）

作者簡(jiǎn)介：張　梅（1969－），女，沈陽(yáng)人，副研究員。

一、割裂的行政管理與執(zhí)法過(guò)程

城管執(zhí)法是城市行政執(zhí)法的直接、具體體現(xiàn)，而城管執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，是對(duì)城市行政執(zhí)法制度存在問(wèn)題的直接反映。在城管執(zhí)法過(guò)程中，公眾普遍關(guān)注的是暴力執(zhí)法等問(wèn)題。而暴力執(zhí)法的基礎(chǔ)是行政執(zhí)法所賴以產(chǎn)生的法律、法規(guī)和行政規(guī)章等法律文件以及依此而具有的強(qiáng)制力。我國(guó)的城管制度是根據(jù)《行政處罰法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）的相關(guān)規(guī)定建立和發(fā)展起來(lái)的，其目的是將涉及到城市管理相關(guān)的處罰權(quán)集中統(tǒng)一由城市行政管理部門執(zhí)行。

“從各地的城管執(zhí)法范圍可以看到，城管執(zhí)法的職能僅僅限于行政處罰。這一方面割裂了行政執(zhí)法與行政處罰的關(guān)系，另一方面將城管執(zhí)法推向了社會(huì)矛盾的前沿?！?［1］公眾對(duì)于城管執(zhí)法的關(guān)注，不在于其行使“處罰”權(quán)，而在于其“暴力”執(zhí)法，并對(duì)于執(zhí)法相對(duì)人給予了廣泛的同情。從語(yǔ)義上看，“暴力”一詞顯然不屬于法律所賦予的強(qiáng)制力的范疇，而屬于違法行為之列。從多數(shù)事件來(lái)看，暴力執(zhí)法行為是以一種違法的行政行為處罰另一種違法或違規(guī)的行為。

公眾對(duì)于城管執(zhí)法問(wèn)題的關(guān)注，集中反映出其對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)心，以及對(duì)于公民權(quán)利保障和社會(huì)公正的期待。然而，公眾對(duì)于處罰攤販同對(duì)于處罰黑窩點(diǎn)的態(tài)度顯然存在著本質(zhì)的區(qū)別，這反映出公眾對(duì)于社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的民生問(wèn)題比城市發(fā)展的效率問(wèn)題要重視得多。憲法中規(guī)定“國(guó)家通過(guò)各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”，顯然公民為了改善生活條件，從事適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)是在憲法保障的范圍之內(nèi)的。攤販等占道經(jīng)營(yíng)確實(shí)影響到了市容、市貌和城市發(fā)展效率，但是城市行政管理部門完全可以在考慮攤販的實(shí)際情況下，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)范管理，解決違法、違規(guī)占道問(wèn)題。

集中行使處罰權(quán)的出臺(tái)顯然是與我國(guó)處于特定階段的發(fā)展目標(biāo)相匹配的，然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，如何“兼顧公平”的問(wèn)題顯得日益突出。政府在考慮效率優(yōu)先的同時(shí)，宜改革現(xiàn)有的城管執(zhí)法制度，增加城管部門與其處罰權(quán)相銜接的管理權(quán)，或者建立集中管理權(quán)與處罰權(quán)于一身的城管執(zhí)法體系，充分理解弱勢(shì)群體的利益訴求，通過(guò)聽(tīng)證制度和合理規(guī)劃，在有效管理城市的同時(shí)，為弱勢(shì)群體提供發(fā)展空間。“政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民”。 ［2］

二、抽象行政行為的審查機(jī)制缺失

行政執(zhí)法直接面對(duì)執(zhí)法相對(duì)人，而行政處罰則給執(zhí)法相對(duì)人帶來(lái)直接的不利后果。行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律授權(quán)代表國(guó)家意志的強(qiáng)制力，行使行政處罰權(quán)力，常常會(huì)形成不可逆轉(zhuǎn)后果。所以，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為是否符合法律規(guī)定，其所依據(jù)的法律、法規(guī)和規(guī)章是否與上位法保持一致，對(duì)于執(zhí)法相對(duì)人來(lái)說(shuō)，直接涉及其合法權(quán)利是否得到法律保障等問(wèn)題?！皬哪壳拔覈?guó)司法實(shí)踐來(lái)看，人民法院通過(guò)行政訴訟實(shí)現(xiàn)了司法對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為合法性的認(rèn)定，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能實(shí)現(xiàn)司法審查的本質(zhì)要求 ［3］”。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第十二條第二項(xiàng)規(guī)定，人民法院對(duì)于公民、法人或者其他組織針對(duì)法律、法規(guī)類文件發(fā)起的訴訟不予受理。人民法院在審理與具體行政行為有關(guān)的訴訟時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)具體行政行為所依據(jù)的法規(guī)、規(guī)章與法律、憲法等上位法相抵觸，可以停止適用該法律、法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)有責(zé)任向全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，但是人民法院沒(méi)有裁斷權(quán)，從而造成訴訟中止的狀況。法律實(shí)踐中涉及抽象行政行為的訴訟，很少有執(zhí)法相對(duì)人的訴求得到救濟(jì)。

關(guān)于抽象行政行為的審查，亦即立法監(jiān)督，主要有事前監(jiān)督和事后監(jiān)督兩種形式。所謂事前監(jiān)督，又稱“備案監(jiān)督”。根據(jù)我國(guó)《立法法》第八十九條之規(guī)定，行政法規(guī)報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。各級(jí)人民政府制定的規(guī)章分別報(bào)送相對(duì)應(yīng)的各級(jí)人大常委會(huì)和人民政府備案。事后監(jiān)督是指權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于違反憲法和法律的法規(guī)、決定和命令的撤銷權(quán)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府擁有的相應(yīng)的撤銷權(quán)?？梢钥闯?，對(duì)于行政機(jī)關(guān)執(zhí)法依據(jù)的監(jiān)督或者審查從《立法法》的角度，只涉及了行政法規(guī)和規(guī)章層面的內(nèi)容，對(duì)于全國(guó)人大制定的法律以及全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律缺少監(jiān)督和審查機(jī)制。

我國(guó)《憲法》《立法法》和《組織法》規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷下級(jí)行政機(jī)關(guān)設(shè)立的不恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)和決定，賦予了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的抽象性行政行為的監(jiān)督權(quán)，也為行政相對(duì)人提供了行政救濟(jì)方式。然而，在法律實(shí)踐中，通過(guò)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的監(jiān)督方式糾正和改變抽象行政行為的情況非常少。一方面由于法律文件之間的沖突通常需要精通法律的專業(yè)人才進(jìn)行審查才能發(fā)現(xiàn)，另一方面行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督常常起不到應(yīng)有的效果。所以，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，完善抽象行政行為的司法審查制度是非常必要的。

三、缺少有效究責(zé)的機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，相關(guān)行政執(zhí)法責(zé)任制度的研究主要集中對(duì)于行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任追究之上，而忽略了在行政執(zhí)法職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)法相對(duì)人責(zé)任追究制度的研究，認(rèn)為相關(guān)后者的研究屬于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍，是行政機(jī)關(guān)理所當(dāng)然的分內(nèi)之事。然而，事實(shí)上很多行政機(jī)關(guān)的失職是由于缺少對(duì)于違法、違規(guī)執(zhí)法相對(duì)人有效的責(zé)任追究制度導(dǎo)致的。兩者分別屬于行政執(zhí)法責(zé)任制度中不同層面的相互銜接兩個(gè)部分。從總的方面來(lái)說(shuō)，行政執(zhí)法過(guò)程中的失職或違法行為，其直接責(zé)任人和間接責(zé)任人都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而除了行政責(zé)任人的主觀因素之外，由于其職責(zé)范圍內(nèi)的制度缺失也常常會(huì)造成行政執(zhí)法過(guò)程中的重大責(zé)任后果。

根據(jù)對(duì)于我國(guó)目前的行政執(zhí)法責(zé)任制度的考查，在法律層面上缺少充分依據(jù)。目前而言，能夠參照的是國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的相關(guān)指導(dǎo)性文件，以及《行政處罰法》和《公務(wù)員法》等相關(guān)部門法，專門針對(duì)行政執(zhí)法的全國(guó)性的法律缺失。“如果某人管理人類事務(wù)可以不承擔(dān)責(zé)任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和不正義?！?［4］只有建立明確、有效、切實(shí)可行的行政執(zhí)法責(zé)任制度，行政機(jī)關(guān)大量存在的“有法不依”“執(zhí)法不嚴(yán)”和“違法不究”的現(xiàn)象才能得到有效的抑制。目前我國(guó)的行政執(zhí)法責(zé)任追究多數(shù)依據(jù)行政機(jī)關(guān)制定的相關(guān)辦法，缺少科學(xué)性和可行性，很多行政執(zhí)法責(zé)任人在出現(xiàn)重大失職行為之后，沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任后果，有些行政責(zé)任人雖然從形式上承擔(dān)了失職責(zé)任，卻通過(guò)變通方式平級(jí)調(diào)動(dòng)擔(dān)任其他行政職務(wù)，從而使行政執(zhí)法責(zé)任制度流于形式。

行政執(zhí)法過(guò)程中存在著另一個(gè)重要問(wèn)題，就是執(zhí)法人員無(wú)法確定執(zhí)法相對(duì)人的身份，或者無(wú)法制止執(zhí)法相對(duì)人違法或違規(guī)的行為，使行政執(zhí)法工作陷入困境。如城市街道亂貼小廣告行為以及亂扔垃圾等行為等等。長(zhǎng)期以來(lái)，這些類似的行為有愈演愈烈的趨勢(shì)，而行政執(zhí)法部門卻仍然采用傳統(tǒng)的方式執(zhí)法，收效甚微，使執(zhí)法相對(duì)人的違法、違規(guī)責(zé)任得不到追究，所以，建立針對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的責(zé)任追究制度非常必要。目前，我國(guó)的城管行政執(zhí)法部門還沒(méi)有形成全國(guó)統(tǒng)一的上級(jí)行政執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，所采取的措施和依據(jù)的法律也多有地方特色，行政執(zhí)法行為相對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，缺少統(tǒng)一的認(rèn)知和執(zhí)行力。

行政執(zhí)法相對(duì)人的責(zé)任追究不力與行政執(zhí)法的形式和行政處罰過(guò)輕有關(guān)。行政執(zhí)法相對(duì)人違法、違規(guī)成本過(guò)低，而行政執(zhí)法的取證過(guò)程過(guò)于煩瑣、復(fù)雜，造成執(zhí)法困境。我國(guó)的城管行政執(zhí)法雖然關(guān)乎城市的健康發(fā)展和市民的福祉，但是顯然其執(zhí)法的內(nèi)容沒(méi)有被置于其執(zhí)法使命的同等位置。城管執(zhí)法缺少統(tǒng)一的法律依據(jù)，表現(xiàn)在城管執(zhí)法部門與其他行政執(zhí)法部門之間，經(jīng)常出現(xiàn)職責(zé)不清以及交叉執(zhí)法的情況。城管執(zhí)法對(duì)象五花八門，從攤販到違章占道以及市民的不文明行為，內(nèi)容瑣碎且處罰較輕，缺少統(tǒng)一、有效的行政執(zhí)法機(jī)制。

四、改進(jìn)我國(guó)城管行政執(zhí)法的對(duì)策

1.從法律層面，制定全國(guó)統(tǒng)一的“城市管理法”

由于沒(méi)有全國(guó)性的法律規(guī)定，各城市的“城管”執(zhí)法范圍也存在很大的差異，所承擔(dān)的行政執(zhí)法職能以及處罰的內(nèi)容也不盡相同。由于行政執(zhí)法觸及公民的權(quán)利范疇，如果對(duì)于同樣的事實(shí)實(shí)行不同的行政處罰，在我國(guó)單一制的法律體制下，則會(huì)形成對(duì)于受處罰人在各地方城市的不同對(duì)待，有違在法律面前人人平等的原則。

在我國(guó)的城市行政執(zhí)法過(guò)程中，城市行政管理部門與其他行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法部門存在職責(zé)范圍上的重疊現(xiàn)象，容易產(chǎn)生交叉執(zhí)法或相互推諉的情況。所以制定一部全國(guó)統(tǒng)一的“城市管理法”，有利于明確城市行政執(zhí)法部門的職責(zé)，理順城管部門與相關(guān)行政執(zhí)法部門之間的關(guān)系，預(yù)防并及時(shí)有效地解決城管執(zhí)法過(guò)程中發(fā)生的糾紛，使城管執(zhí)法有法可依，充分實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)立該部門的目的。

《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)條文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是行使行政處罰權(quán)的唯一主體。目前的一些城管部門在行政編制上是事業(yè)單位，并不完全具備法定的行政執(zhí)法主體資格。那么，政府設(shè)立了不具備法定主體資格的部門執(zhí)法，其本身對(duì)于既存法律就形成了沖突和抵觸，甚者其于政府的公信力來(lái)說(shuō)，形成嚴(yán)重的減損效果。所以，制定一部全國(guó)性的“城市管理法”勢(shì)在必行。

2.完善城管執(zhí)法人員的錄用制度

在城管行政執(zhí)法過(guò)程中，很多暴力執(zhí)法是由于執(zhí)法者的個(gè)人素質(zhì)造成的。很多的執(zhí)法者屬于臨時(shí)聘用，沒(méi)有受過(guò)嚴(yán)格的資格考試或培訓(xùn)，對(duì)于法律制度以及政府的政策知之甚少。然而執(zhí)法人員是行政工作的具體實(shí)施者，從執(zhí)法意義上看，其所作所為代表的是政府行為。城管執(zhí)法人員必須具有符合其履行職責(zé)的資質(zhì)，包括行政執(zhí)法人員的專業(yè)水平資質(zhì)和道德水平資質(zhì)。所以，城管執(zhí)法人員的錄用應(yīng)當(dāng)與我國(guó)的公務(wù)員考試錄用制度接軌，并通過(guò)調(diào)查和面試的方式判斷候選人的道德水準(zhǔn)。目前，我國(guó)的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)，很多大學(xué)生畢業(yè)就面臨無(wú)事可做的境地，而城市行政執(zhí)法部門需要大量的具有專業(yè)知識(shí)和素質(zhì)的人員來(lái)補(bǔ)充。

提高城管執(zhí)法崗位的準(zhǔn)入門檻，設(shè)定資質(zhì)和素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)考試的形式進(jìn)行錄用，一方面可以緩解大學(xué)生就業(yè)難的問(wèn)題，為大學(xué)生的就業(yè)提供選擇機(jī)會(huì)；另一方面，大學(xué)生以及通過(guò)考試錄用的城管執(zhí)法人員的專業(yè)水平和道德素質(zhì)大大提高，有利于依法治國(guó)方略的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。

3.完善城管執(zhí)法的責(zé)任追究制度

城管執(zhí)法所直接面對(duì)的是公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在行使處罰權(quán)時(shí)，如果出現(xiàn)程序違法、徇私舞弊等情況，很容易侵犯公民的合法權(quán)利，并常常形成不可逆的后果。所以，應(yīng)當(dāng)制定嚴(yán)格的行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，并將道德責(zé)任作為從事行政工作的準(zhǔn)入條件，從而使國(guó)家公器不因個(gè)人的道德瑕疵而處于危險(xiǎn)之地。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)” ［5］“而國(guó)家權(quán)力中最需要控制的則是行政權(quán)” ［6］。所以，加強(qiáng)在法律層面對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)是非常必要的。

在很多城管暴力執(zhí)法或違法執(zhí)法案件中，具體的執(zhí)法者常常成為執(zhí)法責(zé)任的唯一承擔(dān)者，在某種意義上講，實(shí)際成了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的替罪羊。另外，很多責(zé)任人員承擔(dān)行政責(zé)任的方式也僅僅是調(diào)離原崗，繼續(xù)在其他崗位上履職，從而使責(zé)任追究制度形同虛設(shè)。這種情況危害極大，其助長(zhǎng)了違法執(zhí)法之風(fēng)。所以，對(duì)于行政執(zhí)法人員的責(zé)任追究應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到道德層面，實(shí)行違反道德標(biāo)準(zhǔn)立刻免職的嚴(yán)格約束制度。

行政執(zhí)法責(zé)任追究制度是相對(duì)于自查自糾，從法律層面的行政執(zhí)法監(jiān)督制度。所以，在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究，從實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)，制定出符合我國(guó)國(guó)情的、科學(xué)可行的制度。進(jìn)行行政執(zhí)法責(zé)任追究制度的設(shè)計(jì)，一定要結(jié)合信息公開(kāi)制度，公開(kāi)行政執(zhí)法的記錄和檔案，公布相關(guān)責(zé)任人的處罰情況，使制度不再成為擺設(shè)，而是一種現(xiàn)實(shí)的威懾。

4.建立行政、司法與立法機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一般來(lái)說(shuō)，人民法院與法律、法規(guī)的監(jiān)督和審查具有更密切的聯(lián)系，因?yàn)閺乃痉▽?shí)踐中發(fā)現(xiàn)的法律沖突問(wèn)題遠(yuǎn)比從純技術(shù)層面判斷是否存在法律沖突要容易得多，更為重要的是法官通過(guò)對(duì)于案情的研究和掌握，對(duì)于法律沖突造成行政相對(duì)人的不利后果的認(rèn)識(shí)比遠(yuǎn)離司法實(shí)踐的立法機(jī)關(guān)要深刻得多。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，人民法院在訴訟過(guò)程中往往集中了包括法官、公訴人以及律師等法律專門人才，通過(guò)辯論、舉證、裁判以及二審和再審程序，使法律沖突問(wèn)題在訴訟中被充分暴露出來(lái)。法官通過(guò)對(duì)大量的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行分析，聽(tīng)取訴訟參與人的意見(jiàn)，從而能夠掌握法律沖突的關(guān)鍵點(diǎn)。

人民法院在訴訟過(guò)程發(fā)揮著裁判的功能，如果在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的境況下無(wú)法做出判決，對(duì)于行政相對(duì)人的合法權(quán)益無(wú)法給予充分保障，那么顯然其存在的價(jià)值就會(huì)大打折扣。很難想象在法律層面上沒(méi)有司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)機(jī)制和制度保障的情況下，人民法院提交給立法機(jī)關(guān)的報(bào)告能夠必然地啟動(dòng)審查程序、反饋并且及時(shí)形成可執(zhí)行的判決依據(jù)。

所以，在司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律建立起有效的法律審查機(jī)制是必要的。考慮到我國(guó)的具體實(shí)際，可有多種選擇：可以參照國(guó)外的審判實(shí)踐，給予人民法院以司法審查權(quán)；或者設(shè)計(jì)出法律審查的必然啟動(dòng)機(jī)制，在人民法院提交報(bào)告后，立法機(jī)關(guān)必須在規(guī)定的期間內(nèi)做出審查，并將結(jié)果反饋給人民法院作為判決依據(jù)，從而使行政相對(duì)人得以救濟(jì)。

五、結(jié)　語(yǔ)

城管行政執(zhí)法過(guò)程中所面臨的困難，反映出其離“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治要求還有很長(zhǎng)的距離。我國(guó)是單一制國(guó)家，從法律傳統(tǒng)和現(xiàn)代法律意義上來(lái)看有著統(tǒng)一的價(jià)值認(rèn)識(shí)。城市行政執(zhí)法關(guān)乎公共利益的保障和城市健康的發(fā)展，其執(zhí)法內(nèi)容涉及公民的權(quán)利和福祉，所以應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)層面有統(tǒng)一的規(guī)定，既涉及對(duì)于行政主體的職能規(guī)范，也包括對(duì)于行政執(zhí)法者的約束機(jī)制以及行政法規(guī)的有效審查機(jī)制，使其體現(xiàn)法律的普遍性和平等性，從而獲得一體的遵行。