土地利用規(guī)劃既要“進好城”又要“下好鄉(xiāng)”

石憶邵

（同濟大學測繪與地理信息學院，上海 200092）

土地利用規(guī)劃是指在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟、社會條件，對土地開發(fā)、利用、治理、保護在空間上和時間上所作的總體的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌安排，它是對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術經(jīng)濟措施[1]。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構體制下，城市土地利用規(guī)劃與農(nóng)村土地利用規(guī)劃是由不同的行政主管部門負責編制和實施管理的，兩者在運行體制和監(jiān)管機制方面不可避免地存在著明顯的差異性和沖突性。而在城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化發(fā)展的當今社會，城市和鄉(xiāng)村已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展中既相互分工又緊密聯(lián)系的統(tǒng)一整體，理應進行城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃。然而遺憾的是，在一些大都市地區(qū)，高度城市化的中心城區(qū)似乎已經(jīng)發(fā)展定型，因而有人認為沒有必要再進行中心城區(qū)的土地利用規(guī)劃工作了，只有郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)才需要開展土地利用規(guī)劃，從而造成土地利用規(guī)劃“沒有進城”的現(xiàn)實；另一方面，在快速工業(yè)化和城市化進程中，大都市郊區(qū)的農(nóng)地不斷被蠶食，農(nóng)業(yè)勞動力和農(nóng)村人口日益減少，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能趨于弱化，農(nóng)業(yè)的就業(yè)份額和產(chǎn)值比重逐漸式微，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整和布局優(yōu)化未能得到足夠的重視，土地利用規(guī)劃也沒有充分發(fā)揮其對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構優(yōu)化和布局調(diào)整的引導作用，客觀上又形成了土地利用規(guī)劃“沒有真正下鄉(xiāng)”的表象。這樣，土地利用規(guī)劃本身所具有的宏觀戰(zhàn)略的指導性、用途管制的權威性、空間管控的引領性等特性被嚴重削弱，難免陷入“紙上畫畫，墻上掛掛”的尷尬境地，甚至成為一些地方政府官員隨意或任性修改的對象。這種現(xiàn)象亟待糾正。

1 土地利用規(guī)劃為什么要“進城”？

土地利用規(guī)劃之所以需要“進城”，或者說，中心城區(qū)仍然需要開展土地利用規(guī)劃工作，其主要原因有：

1.1 中心城區(qū)的核心地位要求實行土地最佳利用和最高度利用

中心城區(qū)既是人口活動、居住和就業(yè)的核心集聚區(qū)域，又是金融、商務和辦公服務業(yè)的核心集聚區(qū)域，也是都市文化和歷史風貌匯聚之地，還是各種流動性要素的“流量經(jīng)濟”中心，在城市和區(qū)域經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展中具有舉足輕重的地位。因此，中心城區(qū)的土地必須保證得到最佳利用和最高度利用。由此可知，中心城區(qū)僅有城市建設部門的城市規(guī)劃還是不夠的，尤其是在“兩規(guī)合一”（即土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的合并）乃至“多規(guī)合一”的新發(fā)展時期，中心城區(qū)的土地利用規(guī)劃同樣是不可或缺的。只有將主體功能區(qū)規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、各專項規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃融合，推進“多規(guī)合一”要求下的土地利用總體規(guī)劃以及新一輪城市總體規(guī)劃編制，充分發(fā)揮規(guī)劃引領作用，才有利于形成宏觀、中觀與微觀有機結合的、更好地服務于城市與區(qū)域一體化發(fā)展的規(guī)劃體系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類各業(yè)用地與宜居城市建設關系。

1.2 高度城市化的中心城區(qū)依然處于與時俱進的動態(tài)演進之中

中心城區(qū)雖然已是高度城市化地區(qū)，但其發(fā)展并未臻于成熟和完善，其建筑形態(tài)、景觀格局、土地利用結構與布局等方面不僅變化頻繁、迅速，而且異質性、多樣性顯著。事實上，中心城區(qū)不是不需要發(fā)展，而是需要發(fā)展得更好。只有一個經(jīng)濟穩(wěn)健、社會和諧、文化繁盛、生態(tài)優(yōu)良、生活富足的中心城區(qū)，才能更好地輻射和帶動城市周邊區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。因此，正確處理好中心城區(qū)各類歷史性建筑和景觀的保護與建設關系、不良住宅地區(qū)的改造與再開發(fā)關系、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉型與升級關系，是土地利用規(guī)劃面臨的現(xiàn)實課題。然而，由于缺乏中心城區(qū)與周邊區(qū)域聯(lián)動發(fā)展的理念，不僅中心城區(qū)的功能性結構調(diào)整與郊區(qū)制造業(yè)高端化發(fā)展往往存在明顯的脫節(jié)現(xiàn)象，而且在中心城區(qū)的工業(yè)疏解和人口疏解過程中，新增居住用地和工業(yè)用地在空間上基本呈現(xiàn)反向擴張態(tài)勢，致使生活空間和就業(yè)空間的契合度較低，就業(yè)崗位與居住疏散嚴重不匹配[2]。

1.3 破解中心城區(qū)的現(xiàn)實難題離不開土地利用規(guī)劃的引導與配合

大城市普遍存在著人口急劇膨脹、土地資源緊缺、生態(tài)環(huán)境風險增大、交通日益擁堵等“大城市病”，尤其是在其中心城區(qū)，常住人口和建設用地均快速增長，使得人地矛盾日益尖銳，公共服務設施用地偏少，生態(tài)空間不足[3]。城市和區(qū)域的發(fā)展具有周期性的興衰演替規(guī)律，而城市更新則是治愈中心城區(qū)周期性衰落和復興中心城市的必由之路。做好中心城區(qū)的土地利用規(guī)劃，既有助于中心城區(qū)的土地再開發(fā)和土地復合利用，又有助于中心城區(qū)的環(huán)境治理和景觀文物的保護，還裨益于中心城區(qū)的再城市化及其產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，從而形成產(chǎn)業(yè)結構和土地利用結構互動調(diào)整和優(yōu)化的協(xié)調(diào)發(fā)展格局，不斷提升城市的宜居度和居民的幸福感。

2 土地利用規(guī)劃為什么要“下鄉(xiāng)”？

2.1 破解“三農(nóng)”困境需要創(chuàng)新土地制度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構與布局

多年來，我國“三農(nóng)”發(fā)展進程中，存在著“糧食增產(chǎn)較易但增收很難”、“農(nóng)村人口減少較快但農(nóng)村居民點用地減少很慢”、“農(nóng)民進城較易但市民化很難”等現(xiàn)實困境，嚴重影響農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展。

（1）糧食增產(chǎn)較易但增收很難。隨著生產(chǎn)成本上升，我國有關農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)凈利潤出現(xiàn)全面下滑，小麥甚至出現(xiàn)負利潤。據(jù)國家發(fā)改委數(shù)據(jù)分析，小麥種植凈利潤從2008年的164.51元/畝，連續(xù)下滑到2013年的-12.78元/畝，降到盈虧點以下[4]。上海市郊1887個水稻監(jiān)測點的數(shù)據(jù)分析結果顯示：水稻總收益由2004年的9526元/公頃下降到2006年的7059元/公頃，降幅為26%，總利潤也相應地由7856元/公頃下降到5494元/公頃，降幅達到30%；如果計入2004年和2006年的政府補貼差額（約1500元/公頃），兩類降幅分別減少到10%左右，但是種糧農(nóng)戶的收入減少是不爭的事實[5]。有關專家對上海閔行區(qū)的糧食生產(chǎn)合作社的調(diào)查結果也表明：若無政府資金補貼，2012年該區(qū)23家糧食生產(chǎn)合作社每公頃平均虧損0.6萬元，基本無法經(jīng)營[6]。因此，如何增加糧食產(chǎn)量和提高糧食的經(jīng)濟效益成為政府與種糧農(nóng)戶共同關注的焦點。

（2）農(nóng)村人口減少較快但農(nóng)村居民點用地減少很慢。1996～2008年間，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，上海農(nóng)業(yè)人口減少了53%，而農(nóng)村居民點用地僅減少不到8%。一方面，目前上海農(nóng)村宅基地用地面積偏大和超占現(xiàn)象普遍存在，未批先建和未批先占現(xiàn)象比較突出，人均宅基地面積嚴重超標。據(jù)統(tǒng)計分析，上海目前農(nóng)村宅基地約435km2，農(nóng)業(yè)戶籍人均居住用地面積209m2，戶均居住用地約達565m2。另一方面，農(nóng)村居民點布局分散且空置現(xiàn)象較多，農(nóng)村住宅用地中出現(xiàn)大量零亂的空心村、大院落以及在良田沃土中的孤房。

（3）農(nóng)民進城較易但市民化很難。近十年來，上海外來常住人口增長迅速，至2013年末，上海外來常住人口總量達982.81萬人，占比超過40%。上海不僅外來常住人口總量居全國各城市之首，而且外來常住人口的密度與比重也均居全國之首。從城市承載能力看，流動人口過度流向超大城市，不僅會給超大城市帶來交通堵塞、環(huán)境污染、房價和生活成本上升、就學就醫(yī)資源緊張、城市貧富兩極分化等“大城市病”，明顯影響超大城市居民的生活質量，而且受承載能力的限制，城市政府為了降低其基本公共服務供給的財政支出壓力，不得已而設置落戶門檻和落戶人數(shù)，限制外來人口涌入，致使全市半數(shù)以上外來常住人口的市民化意愿無法順利實現(xiàn)。

上述“三農(nóng)問題”的破解取決于土地制度的進一步創(chuàng)新，取決于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構與布局的持續(xù)優(yōu)化。譬如：糧食增收的關鍵在于家庭經(jīng)營規(guī)模的擴大，聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究顯示，經(jīng)濟作物不低于170畝、糧食作物不低于300畝的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模才會具有國際競爭力[4]。上海目前土地碎片化經(jīng)營較為突出，家庭農(nóng)場糧食作物經(jīng)營規(guī)模大多只有100～150畝左右；農(nóng)村土地承包地流轉率雖已達60.1%，但遠郊區(qū)的承包地流轉率仍然較低，經(jīng)營方式還是以傳統(tǒng)的一家一戶家庭經(jīng)營為主，且農(nóng)地外租化、農(nóng)民老齡化現(xiàn)象較為普遍，近39.06%的農(nóng)業(yè)勞動力來自于外省市。因此，要在政府的政策扶持和社會化服務配套完善的基礎上，積極培育家庭農(nóng)場、集體合作農(nóng)場、農(nóng)村專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。

2.2 農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用尤為迫切

全國第二次土地調(diào)查資料顯示，2009年上海農(nóng)村集體建設用地總量為11.94萬公頃，占全市建設用地總量的49.18%。其中：集體公益用地總量1.18萬公頃；鎮(zhèn)村集體第二、第三產(chǎn)業(yè)用地總量3.95萬公頃；農(nóng)民宅基地用地總量4.59萬公頃；其他建設用地2.23萬公頃[7]。滬郊農(nóng)村集體建設用地總量規(guī)模大，布局分散零亂，閑置土地較多。2010年上海農(nóng)村人均宅基地面積高達354m2，遠遠超過國家規(guī)定的150m2高限[8]。如何促進農(nóng)村集體建設用地的節(jié)約集約利用，是關乎上海未來健康和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

2.3 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的鄉(xiāng)村空間重構日益明顯

在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，伴隨鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展需求和外源驅動力的綜合作用，導致農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟結構重新塑造，鄉(xiāng)村地域上生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間出現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整乃至根本性變革[9]。當前我國鄉(xiāng)村空間正面臨重構，如土地集中和規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚、農(nóng)民居住集中和村鎮(zhèn)布局調(diào)整等。農(nóng)村土地綜合整治作為促進生態(tài)文明建設、盤活存量建設用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要政策工具，對于促進上海市轉型發(fā)展具有重要意義，也是推動鄉(xiāng)村空間重構的重要抓手和平臺，引起了學術界和政府有關部門的高度關注。開展對整治區(qū)域中的零散農(nóng)用地、空閑農(nóng)居點、低效工業(yè)用地和未利用地等各種用地類型的綜合整治，在此基礎上重構鄉(xiāng)村空間結構，促進鄉(xiāng)村空間形態(tài)優(yōu)化、環(huán)境品質提升及土地價值增值，成為土地利用規(guī)劃的重大實踐任務之一。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下土地利用規(guī)劃的新課題

目前我國正步入以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時期。一方面，面對經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，作為我國“改革開放的排頭兵、科學發(fā)展的先行者”的上海，不僅肩負著國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心建設及自貿(mào)區(qū)試點發(fā)展的重任，而且理應在促進用地結構和產(chǎn)業(yè)結構互動優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設互動協(xié)調(diào)進程中發(fā)揮率先示范效應。另一方面，生態(tài)競爭力已成為提升全球城市競爭力的首要目標，上海作為全國經(jīng)濟發(fā)展首位城市，同時也是資源環(huán)境容量十分有限的超大城市，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，先于其他城市凸顯人口、土地、生態(tài)環(huán)境等瓶頸性難題。把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式，是上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀要求。

3.1 要在維護和拓展生態(tài)空間網(wǎng)絡體系的同時，不斷提升土地節(jié)約集約利用水平

一般來說，全球城市的生態(tài)空間用地比例大致在70%左右，而上海目前僅為52%，上海市的森林覆蓋率、自然保護區(qū)面積比例、人均公園綠地面積等指標均遠低于全球城市的平均水平。而且，耕地、水面、灘涂濕地等生態(tài)用地顯著減少，生態(tài)空間破碎化現(xiàn)象明顯。2013年與2009年相比，上海全市養(yǎng)殖水面減少了79km2，坑塘水面減少了12.7km2，河流水面減少了16.2km2，灘涂面積減少了6.2km2。因此，在上海建設全球城市的進程中，除了注重提升城市科技創(chuàng)新能力外，還應著力改善城市生態(tài)環(huán)境，提升城市生態(tài)競爭力。上海要加快“三線”劃定，按照“基本農(nóng)田和生態(tài)用地保底線，建設用地守紅線”的底線思維原則，強化土地用途管制，有效引導和控制城市開發(fā)建設。一是要按照“確保數(shù)量、提升質量、應保盡保、穩(wěn)定布局”的原則，鎖定和聚焦上海的糧食、蔬菜生產(chǎn)空間，劃定永久基本農(nóng)田保護線；二是要構建區(qū)域一體的生態(tài)保護體系，推動生態(tài)保護與生態(tài)建設并舉，并通過分級分類的管控要求，錨固城市生態(tài)空間；三是按建設用地總量控制的原則，劃定城市開發(fā)邊界，明確允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)。

近年來，上海十分關注城市土地的集約利用，提出了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質量提高”的土地管理新政，城市土地集約利用水平居于國內(nèi)城市前列。但是，農(nóng)村集體建設用地的集約利用問題尚未得到足夠重視。一方面，應當加快推進集建區(qū)以外的農(nóng)村低效工業(yè)用地減量化步伐，所釋放出的用地空間，一部分可用于保障公共性、公益性建設用地需要；一部分可用于滿足產(chǎn)業(yè)轉型提升的用地需求；其余部分可復墾為耕地或轉換為林地，或作為預留空間用地。另一方面，要通過村莊規(guī)劃、新市鎮(zhèn)規(guī)劃編制，科學引導農(nóng)民集中居住，優(yōu)化農(nóng)村居民點用地規(guī)模和布局。同時，將農(nóng)村宅基地減量化后的部分節(jié)余指標，用于承接外來勞動力轉移所需的住宅用地開發(fā)和建設。

3.2 要在深度推進產(chǎn)城融合發(fā)展進程中，加快建設都農(nóng)融合城市

產(chǎn)城融合發(fā)展即產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設的良性互動發(fā)展，它是為了避免重走工業(yè)園區(qū)式城鎮(zhèn)化建設中經(jīng)常出現(xiàn)的“生活空間發(fā)展落后于生產(chǎn)空間發(fā)展，城市功能建設滯后于產(chǎn)業(yè)功能發(fā)展，社會事業(yè)發(fā)展滯后于經(jīng)濟增長發(fā)展”的困境，而提出的應對策略[10]。在大多數(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實際發(fā)展過程中，由于產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局遠離老城區(qū)和居住社區(qū)，致使園區(qū)周邊商業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、休閑娛樂等配套服務設施匱乏，對園區(qū)內(nèi)部從業(yè)人員就近擇居缺乏足夠的吸引力，致使產(chǎn)城發(fā)展的融合性較差。須知，產(chǎn)城融合的前提是產(chǎn)住融合，產(chǎn)住融合的前提是職住平衡，即就業(yè)與居住功能要相對平衡[11]。傳統(tǒng)的衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設模式或新城開發(fā)模式的主要失誤即在于此。因此，強化各功能區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、大學校區(qū)、居住社區(qū)、商業(yè)區(qū)等）之間的互動聯(lián)系，深入推進產(chǎn)城融合發(fā)展，有助于促進緊湊城市建設。

都農(nóng)融合城市是集產(chǎn)業(yè)的融合性、產(chǎn)城的融合性、城鄉(xiāng)的融合性于一體的新型城市形態(tài)。它既包含了第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的特色和融合功能，又具有城市融合農(nóng)村、農(nóng)村滲透城市的一體化發(fā)展特性；既是經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態(tài)建設“五位一體”發(fā)展的產(chǎn)物，又兼有城市生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的互動交融特點。建設都農(nóng)融合城市，有助于構建人與自然、都市與農(nóng)業(yè)高度統(tǒng)一和諧的生態(tài)環(huán)境，有助于循環(huán)利用城市廢棄物，有助于保持都市農(nóng)用地的肥力，有助于為城市未來發(fā)展預留足夠的空間，有助于為防御城市災害提供疏散空間[12]。加強都農(nóng)融合城市的規(guī)劃和建設，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要實踐途徑，有助于實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”和“人的新農(nóng)村”建設的雙重目標。

3.3 要在城鄉(xiāng)空間重構中，持續(xù)拓展公共空間

城鄉(xiāng)空間重構是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然結果。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展離不開土地利用規(guī)劃的引領，只有充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的長效機制，才能更好地為城鄉(xiāng)空間重構提供一體化的引導政策。要以土地綜合整治為契機，將土地集中和農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、低效工業(yè)用地退出與轉型增效、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展與人口居住集中、城中村改造與村鎮(zhèn)布局調(diào)整等有機結合起來，在城鄉(xiāng)空間重構中實現(xiàn)全域規(guī)劃和功能一體化、產(chǎn)業(yè)結構高端化、土地利用高效化、人口居住集中化、城市發(fā)展生態(tài)化。

服務經(jīng)濟的崛起和居民生活質量的提高，將帶來公共服務設施用地和休憩娛樂用地日漸擴大。提高城市生活品質，營造適宜的人居環(huán)境，需要更加注重基礎設施和公共服務設施建設，增加公共綠地、廣場、濱水空間等城市公共空間供給。

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