論在法律制定與實(shí)施中貫徹落實(shí)男女平等原則①
——以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為例

李 文

（中華全國婦女聯(lián)合會(huì)婦女研究所，北京 100730）

·女性與法律研究·

論在法律制定與實(shí)施中貫徹落實(shí)男女平等原則①
——以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為例

李 文

（中華全國婦女聯(lián)合會(huì)婦女研究所，北京 100730）

在法律制定和實(shí)施中貫徹男女平等原則，既是貫徹男女平等基本國策的重要內(nèi)容，也是滿足新時(shí)期婦女發(fā)展需要的基本要求。以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》為例，從法律制定、修訂以及實(shí)施等層面，具體分析該法頒布近20年來貫徹男女平等原則的主要做法和基本經(jīng)驗(yàn)，探索我國立法、執(zhí)法等環(huán)節(jié)落實(shí)男女平等的方法和途徑，對(duì)于在中國特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)中保障婦女權(quán)益具有積極意義。

法律制定；法律實(shí)施；男女平等

在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的新形勢(shì)下，如何在立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)充分考慮婦女的特殊利益和發(fā)展需求，不斷完善維護(hù)婦女權(quán)益的法律體系和保障機(jī)制，將我國《憲法》及相關(guān)法律規(guī)定的男女平等真正轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)中的男女平等，是一個(gè)值得關(guān)注的問題。本文試圖以《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村委會(huì)組織法》）為例，具體分析和探討在法律制定、修訂和實(shí)施中落實(shí)男女平等的方法和途徑。

一、《村委會(huì)組織法》的社會(huì)性別分析

村民自治是改革開放以來黨和國家推進(jìn)政治體制改革和基層民主的一項(xiàng)重要舉措。為全面推進(jìn)村民自治的制度建設(shè)，國家于1987年制訂了《村委會(huì)組織法（試行）》，1998年修訂并通過《村委會(huì)組織法》，對(duì)村民委員會(huì)的組織、功能及選舉方式等作出了明確規(guī)定。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，村民自治實(shí)行過程中逐漸出現(xiàn)了一些新的問題，《村委會(huì)組織法》的一些內(nèi)容已不能完全適應(yīng)村民自治實(shí)踐的需要，國家于2005年正式啟動(dòng)對(duì)該法的修訂工作。

在《村委會(huì)組織法》的修訂和實(shí)施過程中，民政部等相關(guān)政府部門在立法準(zhǔn)備、起草修訂草案以及法律文本的審議和確定中考慮婦女的特殊利益，注重貫徹男女平等原則，并通過多種途徑與婦女聯(lián)合會(huì)組織以及其他非政府組織共同推動(dòng)男女兩性平等參與村民自治實(shí)踐的進(jìn)程。

（一）法律修訂中貫徹男女平等原則

1.法律修訂背景。村民自治是具有中國特色的基層民主政治制度，在國家推進(jìn)政治體制改革進(jìn)程中不斷發(fā)展和完善。2007年，黨的十七大報(bào)告首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度，為推進(jìn)基層民主政治制度的完善和發(fā)展提供了指南。黨的十八大以來，在全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國和全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，國家對(duì)完善和發(fā)展基層民主制度、健全基層群眾自治機(jī)制又提出了新的要求。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷和制度變革，村民自治在實(shí)踐過程中也遇到了一些新情況和新問題。例如，村委會(huì)與黨支部之間矛盾凸顯、村民選舉中賄選現(xiàn)象頻發(fā)、村民代表會(huì)議難以召開、村務(wù)公開及監(jiān)督困難等。同時(shí)，在民主選舉逐步推廣的過程中，全國許多地方都出現(xiàn)了村委會(huì)成員中女性比例下降的現(xiàn)象［1］。2000～2005年，女性進(jìn)入村委會(huì)的比例一直在15%～16%徘徊。這些問題引起了政府相關(guān)部門以及黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重視。

自1999年村民委員會(huì)直選在全國普遍開展以來，關(guān)于修訂《村委會(huì)組織法》的呼聲就一直不斷。2005年，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)就全國人大代表議案提出的修改《村委會(huì)組織法》的建議召開了議案領(lǐng)銜人座談會(huì)，并達(dá)成修訂該法的共識(shí)。《村委會(huì)組織法》修訂工作自2005年啟動(dòng)，到2010年第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過，共歷時(shí)5年。這一法律不僅在立法準(zhǔn)備階段關(guān)注到農(nóng)村婦女的政治參與權(quán)利，而且在修訂草案的起草、修改以及法律文本的確定過程中較好地貫徹了男女平等的原則。

2.立法準(zhǔn)備階段關(guān)注農(nóng)村婦女的參政權(quán)利。為推動(dòng)男女平等參與村民自治的進(jìn)程，2004年民政部在北京召開了“促進(jìn)農(nóng)村婦女參與村民自治論壇”。民政部相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)在論壇上明確要求，國家在修改《村委會(huì)組織法》或制定村民委員會(huì)選舉法時(shí)，應(yīng)從村委會(huì)換屆選舉指導(dǎo)組、村選舉委員會(huì)、村委會(huì)、村民代表、村民小組長等人員組成中確定婦女比例，保證婦女選舉權(quán)，以保證村委會(huì)中有適當(dāng)名額的女性成員。會(huì)議提出的通過立法提高女村委會(huì)成員比例等觀點(diǎn)和建議，不僅對(duì)促進(jìn)農(nóng)村婦女參與村民自治實(shí)踐產(chǎn)生了積極作用，也為今后《村委會(huì)組織法》修訂中關(guān)注農(nóng)村婦女的政治權(quán)利奠定了基礎(chǔ)。

民政部不斷完善分性別統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，為修訂和完善《村委會(huì)組織法》、促進(jìn)農(nóng)村婦女參政提供了依據(jù)。2007年，針對(duì)民政統(tǒng)計(jì)報(bào)表中關(guān)于村民自治的指標(biāo)設(shè)置，民政部又進(jìn)行了修改和調(diào)整，加強(qiáng)了分性別統(tǒng)計(jì)，增設(shè)了“女村委會(huì)主任數(shù)”和“女村民代表數(shù)”等指標(biāo)。2008年，在開發(fā)中國農(nóng)村村民自治信息系統(tǒng)時(shí)，民政部也專門對(duì)農(nóng)村婦女參與村民自治狀況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。農(nóng)村基層治理領(lǐng)域性別統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的建立和不斷完善，為準(zhǔn)確反映婦女在村民自治中的參與情況提供了數(shù)據(jù)支撐，同時(shí)也為不斷完善促進(jìn)農(nóng)村婦女參政的政策措施提供了參考依據(jù)。

3.法律草案形成階段落實(shí)男女平等原則。在《村委會(huì)組織法》修訂草案的起草和修改過程中，民政部、國務(wù)院法制辦、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等部門深入基層開展立法調(diào)研工作，廣泛征求政府部門以及社會(huì)各界的意見和建議，關(guān)注到農(nóng)村婦女在村民自治中的參與狀況及其與男性的現(xiàn)實(shí)差距，注重將促進(jìn)男女平等的內(nèi)容納入法律文本。

2005年村民委員會(huì)組織法修訂工作啟動(dòng)后，民政部提出了“村民委員會(huì)成員中，婦女應(yīng)當(dāng)至少有一個(gè)名額”“婦女名額應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上”等建議，并推動(dòng)將這些內(nèi)容寫入《村委會(huì)組織法》修訂草案。2008年2月，民政部圍繞全國村委會(huì)換屆選舉工作召開情況分析會(huì)，對(duì)包括農(nóng)村婦女參與村委會(huì)選舉在內(nèi)的相關(guān)情況進(jìn)行了分析和討論，為在《村委會(huì)組織法》修訂中維護(hù)農(nóng)村婦女參政權(quán)利提供了參考依據(jù)。

在法律草案的起草過程中，民政部、國務(wù)院法制辦、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)等部門成立調(diào)研組，深入北京、安徽、遼寧等地開展立法調(diào)研，通過實(shí)地調(diào)研、召開座談會(huì)等方式，聽取地方黨委和政府相關(guān)部門貫徹實(shí)施《村委會(huì)組織法》的情況匯報(bào)，多次征求中央有關(guān)部門、地方人民政府以及專家學(xué)者的意見，深入了解社會(huì)各界對(duì)《村委會(huì)組織法》實(shí)施狀況包括農(nóng)村婦女參與村民自治情況的看法和建議。

在法律草案的修改過程中，注重征求和傾聽婦女聯(lián)合會(huì)組織的意見，關(guān)注農(nóng)村婦女參與村民自治的現(xiàn)實(shí)狀況和實(shí)際需求。2008年，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)向兩會(huì)提交了“關(guān)于在新修訂的《村委會(huì)組織法》中進(jìn)一步促進(jìn)婦女參政的建議”，對(duì)法律修改提出了兩點(diǎn)建議：一是將“村民委員會(huì)成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”的規(guī)定，修改為“村民委員會(huì)成員中，至少應(yīng)有一名以上女性”；二是增加“婦女名額應(yīng)當(dāng)占村民小組長的三分之一以上、占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上”條款。在《村委會(huì)組織法》的修訂過程中，相關(guān)部門還專門征求了中華全國婦女聯(lián)合會(huì)的意見，聽取關(guān)于修訂相關(guān)內(nèi)容及條款的意見和建議。婦女聯(lián)合會(huì)組織關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村婦女參與基層治理的建議被部分采納，對(duì)立法保障農(nóng)村婦女參政權(quán)利起到積極的推動(dòng)作用。

4.法律文本中體現(xiàn)男女平等原則。民政部、國務(wù)院法制辦等部門在《村委會(huì)組織法》修訂草案的起草和修改工作中，力爭把保證婦女代表當(dāng)選的硬性條款納入法律之中。2010年10月頒布實(shí)施的《村委會(huì)組織法》不僅完善了村民自治制度，也進(jìn)一步體現(xiàn)了男女平等原則。

一是進(jìn)一步規(guī)范和完善了村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監(jiān)督制度，突出了法律的時(shí)代性、科學(xué)性和可操作性，也為男女平等參與村民自治營造了更加平等和民主的環(huán)境。

二是明確規(guī)定了村民代表中的女性比例，要求“婦女村民代表應(yīng)當(dāng)占村民代表會(huì)議組成人員的三分之一以上”。從法律層面對(duì)村民代表中的女性比例作出硬性規(guī)定，對(duì)拓展農(nóng)村婦女的參政渠道發(fā)揮了積極作用。

三是將“促進(jìn)男女平等”納入村民委員會(huì)的職責(zé)范疇，提出“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策……促進(jìn)男女平等”。

四是明確提出“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容”，為相關(guān)政府部門審查和修訂村規(guī)民約中侵害婦女權(quán)益的條文、落實(shí)男女平等的原則提供了法律依據(jù)。

此外，在關(guān)于婦女進(jìn)村委會(huì)的規(guī)定方面，修訂后的《村委會(huì)組織法》將以往的村民委員會(huì)成員中“婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”修改為“應(yīng)當(dāng)有婦女成員”。這一變化雖然在一定程度上強(qiáng)調(diào)了婦女進(jìn)入村委會(huì)的必要性，但對(duì)女性在村委會(huì)成員中應(yīng)占比例等剛性規(guī)定未能納入法律文本。

（二）法律實(shí)施中落實(shí)男女平等要求

在《村委會(huì)組織法》的實(shí)施過程中，國務(wù)院和民政部、組織部等政府部門通過出臺(tái)配套政策措施、采取項(xiàng)目干預(yù)等方式，與婦女聯(lián)合會(huì)組織以及其他非政府組織共同推動(dòng)男女兩性平等參與村民自治實(shí)踐。

1.國家出臺(tái)積極政策，貫徹落實(shí)農(nóng)村婦女參與村民自治的法律規(guī)定。自1999年以來，國務(wù)院和民政部等政府部門出臺(tái)了多項(xiàng)政策措施，以推動(dòng)農(nóng)村女性當(dāng)選為村委會(huì)成員，保障農(nóng)村婦女的民主參與權(quán)利。

針對(duì)婦女在村委會(huì)選舉中落選和比例下滑的問題，1999年民政部下發(fā)了《關(guān)于努力保證農(nóng)村婦女在村委會(huì)成員中有適當(dāng)名額的意見》，要求各地采取積極有效的推動(dòng)措施，貫徹落實(shí)《村委會(huì)組織法》（1998～2010）中關(guān)于促進(jìn)婦女進(jìn)村委會(huì)等相關(guān)規(guī)定。2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》，提出“村民代表由村民依法推選產(chǎn)生，婦女代表要占一定比例”，對(duì)促進(jìn)婦女參與村級(jí)民主決策發(fā)揮了積極作用。

為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村婦女參與村民自治實(shí)踐，2008年，全國婦聯(lián)和民政部又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮婦聯(lián)組織在基層群眾自治制度建設(shè)中積極作用的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下婦女參加村民委員會(huì)工作的意見》，對(duì)提高農(nóng)村婦女進(jìn)“兩委”、婦女當(dāng)選村民代表的比例等作出了更加明確和具體的規(guī)定，要求地方探索和創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村婦女參選參政的積極措施，推動(dòng)村委會(huì)選舉中婦女當(dāng)選比例不斷提高。

2010年《村委會(huì)組織法》修訂頒布后，我國村民自治進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，關(guān)于婦女參與村民自治的政策法規(guī)也有了新的進(jìn)展。其中，2011年頒布的《中國婦女發(fā)展綱要（2011～2020年）》規(guī)定，“村委會(huì)成員中女性比例達(dá)到30%以上，村委會(huì)主任中女性比例達(dá)到10%以上”，量化了農(nóng)村婦女參與村級(jí)公共事務(wù)管理和決策的目標(biāo)。民政部2013年印發(fā)了《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》，對(duì)落實(shí)村委會(huì)中有婦女成員作出了具體規(guī)定，如“如果委員的候選人中沒有婦女獲得過半數(shù)選票的，應(yīng)當(dāng)從應(yīng)選名額中確定一個(gè)名額另行選舉婦女委員，直到選出為止”。

2.地方出臺(tái)配套法規(guī)和積極措施，加速實(shí)現(xiàn)村民自治實(shí)踐中的男女平等。為落實(shí)《村委會(huì)組織法》關(guān)于保障農(nóng)村婦女政治權(quán)利的規(guī)定，切實(shí)在村民自治實(shí)踐中落實(shí)男女平等要求，各地積極出臺(tái)配套法規(guī)，探索促進(jìn)農(nóng)村女性參與基層治理的措施和途徑。

在地方層面，很多省市因地制宜地進(jìn)行了探索。一些地方對(duì)村委會(huì)成員中應(yīng)有女性作出了硬性規(guī)定。如自2001年以來，湖南省婦女聯(lián)合會(huì)聯(lián)合省民政廳下發(fā)了《關(guān)于在村委會(huì)中保證村委會(huì)有適當(dāng)女性成員的意見》等文件，制定了保證女性候選人、缺額單獨(dú)投票、滿額增加職數(shù)、直到選出為止等具體措施，在全國率先提出村委會(huì)成員中至少有一名女性的硬性規(guī)定。截止到2007年8月，全國在《村委員會(huì)組織法》配套法規(guī)中提出村委會(huì)成員中至少有一名女性的省份達(dá)到15個(gè)。

有些地方對(duì)村委會(huì)主任、村民代表中女性數(shù)量或比例提出了明確要求。如2005年陜西省合陽縣縣委組織部和民政局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好村委會(huì)換屆選舉工作中婦女參選參政工作的意見》，在全國率先對(duì)婦女當(dāng)選村主任的比例作出硬性規(guī)定。還有些地方針對(duì)村民選舉的不同環(huán)節(jié)制定了促進(jìn)婦女當(dāng)選的具體辦法和措施。如天津市塘沽區(qū)民政局2003年制發(fā)的《天津市塘沽區(qū)第五屆村委會(huì)選舉規(guī)程》規(guī)定：在提名初步候選人時(shí)，分職務(wù)提名的，“在提名票中，必須給婦女留下一個(gè)委員候選人名額”；不分職務(wù)提名的，“選民必須提名一名或一名以上女性為候選人，提名票方為有效”。在確定正式候選人以及正式選舉時(shí)，對(duì)保證女性當(dāng)選村委會(huì)成員也分別作出了具體規(guī)定。

2010年修訂的《村委會(huì)組織法》頒布后，民政部及有關(guān)部門積極完善相關(guān)配套政策措施，并指導(dǎo)各地制定或修訂本地區(qū)的村委會(huì)組織法實(shí)施辦法、村委會(huì)選舉辦法等配套法規(guī)。截至2012年底，全國修訂了本省的村委會(huì)選舉辦法、制定了本省村委會(huì)組織法實(shí)施辦法的省份分別為12個(gè)和8個(gè)［1］，并在配套法規(guī)中制定了婦女參與村民自治的積極規(guī)定。其中，江西省在頒布的村委會(huì)組織法實(shí)施辦法和村委會(huì)選舉辦法中，進(jìn)一步明確了女性候選人定位產(chǎn)生、定位選舉、定位補(bǔ)選的政策措施；河北省在相應(yīng)法規(guī)中也增加了保障農(nóng)村婦女參與村民自治的相關(guān)條款，提出“村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有婦女成員”，村民委員會(huì)成員“候選人中應(yīng)當(dāng)有婦女候選人，沒有產(chǎn)生婦女候選人的，以得票最多的婦女為候選人”。

3.開展項(xiàng)目試點(diǎn)，探索農(nóng)村婦女參與村民自治的方式和途徑。《村委會(huì)組織法》實(shí)施以來，民政部、地方政府以及婦聯(lián)組織進(jìn)行了一系列具有創(chuàng)新性的干預(yù)項(xiàng)目。比較有代表性的有民政部在天津開展的“提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例政策創(chuàng)新示范項(xiàng)目”、湖南省婦女聯(lián)合會(huì)開展的“促進(jìn)農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理項(xiàng)目”、陜西省合陽縣開展的“提高農(nóng)村婦女當(dāng)選村委會(huì)成員比例示范項(xiàng)目”、河北遷西縣婦代會(huì)直選模式。其中，民政部2003～2004年在天津市塘沽區(qū)等地實(shí)施“塘沽項(xiàng)目”以政策創(chuàng)新為核心和突破口，制定了促進(jìn)農(nóng)村婦女當(dāng)選的傾斜性政策，出臺(tái)了保證女性當(dāng)選村委會(huì)成員的規(guī)范化的選舉規(guī)程，同時(shí)組織開展了調(diào)查研究、宣傳動(dòng)員、教育培訓(xùn)等一系列具有性別視角的特色活動(dòng)，積極探索農(nóng)村婦女參與村級(jí)治理的新路徑。

2010年以來，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)與聯(lián)合國婦女署、李嘉誠基金會(huì)等合作開展了多項(xiàng)推動(dòng)農(nóng)村婦女參政的試點(diǎn)項(xiàng)目。其中，聯(lián)合國婦女署和中華全國婦女聯(lián)合會(huì)共同開展的“推動(dòng)中國婦女參政項(xiàng)目（2011～2014年）”，旨在通過優(yōu)化婦女參政法律政策環(huán)境、提高婦女在人大和村委會(huì)中的參政能力和影響。2010～2012年，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)與李嘉誠基金會(huì)合作開展了對(duì)村“兩委”女干部進(jìn)行培訓(xùn)的“啟璞計(jì)劃”，通過開展黨政部門、婦聯(lián)組織、李嘉誠基金會(huì)、中國教育電視臺(tái)和著名大學(xué)的跨領(lǐng)域合作，舉辦“進(jìn)大學(xué)集中培訓(xùn)＋訓(xùn)后實(shí)踐計(jì)劃＋遠(yuǎn)程教育”的鏈接式培訓(xùn)，對(duì)村“兩委”正副職女干部開展全員培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)和履職能力。

這些項(xiàng)目從不同角度，通過政策干預(yù)、宣傳倡導(dǎo)、能力培訓(xùn)等多種方式，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村婦女參與基層治理的方法和途徑進(jìn)行了探索，積累了有益經(jīng)驗(yàn)，也取得了良好效果。

4.加強(qiáng)研討交流與宣傳培訓(xùn)，推廣促進(jìn)農(nóng)村婦女參政的有益經(jīng)驗(yàn)。為推動(dòng)農(nóng)村婦女參與基層治理，民政部、中華全國婦女聯(lián)合會(huì)等部門多次召開座談會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，探討和推廣在民主選舉、民主決策等村民自治的各個(gè)環(huán)節(jié)保障婦女的政治參與權(quán)利。

2004年，民政部和中華全國婦女聯(lián)合會(huì)聯(lián)合組織編寫了《農(nóng)村婦女參與村委會(huì)選舉實(shí)用手冊(cè)》，并積極推廣使用這一手冊(cè)，以增強(qiáng)農(nóng)村婦女參與基層治理的能力，鼓勵(lì)農(nóng)村婦女主動(dòng)參與村委會(huì)成員的競選。為紀(jì)念《村委會(huì)組織法》實(shí)施10周年，民政部召開座談會(huì)，專門邀請(qǐng)女“村官”代表發(fā)言，并通過媒體宣傳她們的先進(jìn)事跡［2］。

2014年7月，中組部、民政部和中華全國婦女聯(lián)合會(huì)聯(lián)合召開了部分省份村“兩委”換屆選舉工作座談會(huì)，對(duì)包括婦女進(jìn)村“兩委”在內(nèi)的新一輪村“兩委”換屆選舉工作進(jìn)行了總結(jié)和部署。要求各地在村“兩委”換屆工作頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施全過程中充分體現(xiàn)性別平等，制定換屆工作的意見和方案時(shí)要把村“兩委”至少各有1名女性、農(nóng)村婦代會(huì)主任100%進(jìn)村“兩委”、村“兩委”女性成員和女性正職比例高于上屆等內(nèi)容，納入換屆選舉總體要求，體現(xiàn)到研究部署、組織發(fā)動(dòng)、選前培訓(xùn)、選舉實(shí)施、檢查評(píng)估、輿論引導(dǎo)全過程。

（三）農(nóng)村婦女參與基層治理取得的主要進(jìn)展

《村委會(huì)組織法》頒布近20年來，在法律的修訂和實(shí)施過程中關(guān)注男女參與村民自治實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)差距和婦女依法享有的政治權(quán)利，對(duì)推動(dòng)農(nóng)村婦女參政發(fā)揮了積極作用。農(nóng)村婦女在基層治理中取得的進(jìn)展主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是村委會(huì)成員中女性比例提高。2006年以來，村委會(huì)成員中女性比例有了較為明顯的提升，改變了2000年以來女性進(jìn)村委會(huì)比例長期停滯不前的局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年村委會(huì)中女性成員比例為22.1%，較2000年增長了6.4個(gè)百分點(diǎn)。從各省情況來看，上海、山東村委會(huì)成員中女性比例達(dá)到了30%左右；湖南、天津、湖北等地女性進(jìn)村委會(huì)的比例超過了25%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年村委會(huì)主任中女性比例達(dá)到11.7%，比2000年也有了明顯提高。其中，吉林省村委會(huì)主任中女性占24.6%，居于全國之首［3］。

二是農(nóng)村婦女參與村民自治的途徑拓寬。隨著《村委會(huì)組織法》的貫徹實(shí)施以及村民自治制度的不斷完善，農(nóng)村婦女參與村級(jí)公共事務(wù)管理與決策的途徑進(jìn)一步拓寬，她們通過進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督小組、擔(dān)任村民代表等方式在村民自治中擁有了更多的民主參與機(jī)會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年全國經(jīng)推舉產(chǎn)生的村民代表為788.8萬人，其中女村民代表的比例為27.2%。分地區(qū)來看，遼寧省女村民代表的比例最高，達(dá)到46.3%；廣東、河北、江蘇等6?。▍^(qū)）女村民代表比例均超過了30%；一些省的部分村莊女村民代表比例達(dá)到了50%以上［3］。

三是農(nóng)村婦女參政意識(shí)和能力提升。第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有83.6%的農(nóng)村女性近5年參加過村委會(huì)選舉，與男性不存在明顯差距。在參與投票的農(nóng)村女性中，有62.6%的人屬于“自己投票，盡力了解候選人情況”，表明多數(shù)投票女性具有主動(dòng)參與意識(shí)②。在法律政策的推動(dòng)和培訓(xùn)項(xiàng)目的干預(yù)下，農(nóng)村婦女的參政能力也有所提升。例如，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)與李嘉誠基金會(huì)合作開展的“啟璞計(jì)劃”，在項(xiàng)目點(diǎn)共舉辦女“村官”能力建設(shè)培訓(xùn)班112個(gè)，培訓(xùn)村黨組織女書記（副書記）、村委會(huì)女主任（副主任）4304人。在2011年村委會(huì)換屆選舉中，參訓(xùn)學(xué)員的競選能力和當(dāng)選率明顯提高，其中廣東參訓(xùn)學(xué)員中競選村委會(huì)成員的當(dāng)選率達(dá)到92.7%。

二、結(jié)論與討論

中性的法律政策所堅(jiān)持的無差別對(duì)待與客觀存在的兩性差異存在背離，法律制定和實(shí)施層面缺乏性別意識(shí)，在很大程度上將加劇對(duì)女性的不公正［4］。在法律制定和實(shí)施中堅(jiān)持男女平等原則，不僅是全面推進(jìn)依法治國的基本要求，也是新時(shí)期婦女發(fā)展的迫切需要。黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，“加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯”，為推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法中關(guān)注婦女的特殊利益、保障婦女的合法權(quán)益提供了重要依據(jù)。在法律制定和實(shí)施中落實(shí)男女平等原則，需要從思想理念、調(diào)查研究、執(zhí)法審查和監(jiān)督等多個(gè)層面共同推動(dòng)。

首先，提高立法者特別是決策層的性別平等意識(shí)。人們的觀念與行為密切相關(guān)，正確的理念是科學(xué)立法和民主立法的前提。在法律制定中貫徹男女平等原則，不僅要在立法準(zhǔn)備階段密切關(guān)注男女平等的議題，充分考慮相關(guān)法律規(guī)定對(duì)男女兩性可能產(chǎn)生的不同影響，還要提升立法決策者和法律起草者的性別平等意識(shí)，體現(xiàn)立法的公正和公平原則，保障男女平等受益。

其次，加強(qiáng)立法的科學(xué)性和系統(tǒng)性，重視婦女及婦女組織的立法參與。在立法調(diào)研中應(yīng)廣泛傾聽不同群體婦女的呼聲，科學(xué)準(zhǔn)確地把握婦女發(fā)展?fàn)顩r及其與男性的現(xiàn)實(shí)差異，特別要關(guān)注基層?jì)D女和弱勢(shì)婦女群體的發(fā)展需求和特殊利益。同時(shí)，創(chuàng)造條件支持婦女和婦女組織參與立法，通過保障婦女的立法參與權(quán)利，實(shí)現(xiàn)立法意志的平等表達(dá)，從而影響利益的性別平等分配［5］。

再次，在法律實(shí)施中加大對(duì)男女平等的貫徹實(shí)施力度。一方面，在執(zhí)法中注重落實(shí)關(guān)于促進(jìn)男女平等和維護(hù)婦女權(quán)益的規(guī)定，特別在男女發(fā)展差距較大的領(lǐng)域，應(yīng)有效部署，采取積極措施，推動(dòng)現(xiàn)實(shí)中男女平等的實(shí)現(xiàn)。另一方面，規(guī)范法律的監(jiān)督檢查機(jī)制，進(jìn)一步加大執(zhí)法檢查和監(jiān)督力度，嚴(yán)格懲處執(zhí)法中違反男女平等原則的行為。

注釋：

① 中華全國婦女聯(lián)合會(huì)婦女研究所政策法規(guī)室副主任、副研究員張永英為論文修改提出了建設(shè)性意見和建議，在此致以衷心感謝！

② 根據(jù)第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

［1］ 曲淑輝.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)化措施推動(dòng)落實(shí)農(nóng)村婦女土地權(quán)益［J］.中國婦運(yùn)，2012，（增刊）：18－20.

［2］ 杜潔.婦女組織對(duì)村民自治政策話語的影響分析［J］.山東女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，（5）：17－26.

［3］ 中華人民共和國民政部.中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）［Z］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2013.637－641.

［4］ 王郁芳.形式平等還是實(shí)質(zhì)公正：法律制度的性別分析［J］.山東女子學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（4）：55－60.

［5］ 郭慧敏，李姣.試論婦女立法參與［J］.學(xué)習(xí)與探索，2011，（2）：118－121.

Achieving Gender Equality in the Process of Law－making and Enforcement——Take Organic Law of the Villagers Comm ittees of the People’s Republic of China for Instance

LIWen
（Women’s Studies Institute of China，Beijing 100730，China）

Achieving gender equality in the process of law－making and enforcement is an important part of comprehensively implementing governing the country by law.It is also the requirements of implementing the basic national policy of gender equality and advancingwomen’s development.Taking Organic Law of the Villagers Committees of the People’s Republic of China for instance，this paper will analyze the main practices and basic experience of the law to achieve gender equality from the perspective of law－making，revision and implementation in the past20 years.Based on the analysis，the paper aims to the approaches of implementing gender equality in China’s legislation and law enforcement.

law－making；law enforcement；gender equality

D927

A

1008－6838（2015）05－0091－06

2015－07－19

國務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)項(xiàng)目“男女平等基本國策的貫徹與落實(shí)”

李文（1981—），女，中華全國婦女聯(lián)合會(huì)婦女研究所助理研究員，博士，主要從事婦女參政、農(nóng)村婦女發(fā)展研究。