預(yù)防腐敗地方立法實證考察與制度構(gòu)想——以湖南、廣東為例

賀志軍，袁艷霞，馬曉云

（1.3.湖南商學院 法學院，湖南長沙410205；2.湖南商學院 財政金融學院，湖南長沙410205）

一、背景意義：預(yù)防腐敗法制及其地方立法任務(wù)的提出

（一）預(yù)防腐敗法制的重要意義

注重預(yù)防是我國反腐敗工作的一項重要原則。黨的十七大強調(diào)，要在堅決懲治腐敗的同時，“更加注重預(yù)防、更加注重治本、更加注重制度建設(shè)”。十八屆四中全會進一步明確提出：“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象?！甭鋵嶞h的預(yù)防腐敗這一政策要求，需要相應(yīng)的法制創(chuàng)新；當下亟須總結(jié)評估我國反腐敗斗爭積累的有益經(jīng)驗，形成符合時代要求的預(yù)防腐敗特色法制。這既是鏟除腐敗這一國內(nèi)外經(jīng)濟市場和政治市場毒瘤的利器，其本身也是“法治中國”建設(shè)的重要組成部分和借鑒他國有益經(jīng)驗、履行《聯(lián)合國反腐敗公約》公約國際義務(wù)所需。

（二）預(yù)防腐敗法制的規(guī)劃藍圖：兩個“五年”規(guī)劃解讀

中共中央就“建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系”已經(jīng)于2008年、2013年先后頒布實施了兩個“五年”規(guī)劃。這是黨關(guān)于反腐敗的戰(zhàn)略性文件，其中預(yù)防腐敗法制建設(shè)成為黨反腐敗的一項重要任務(wù)。兩個“五年”規(guī)劃對反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)重視程度得到提高，反腐倡廉法制化水平也得到提升。一方面，反腐倡廉法規(guī)呈“國家化”，即從黨內(nèi)法規(guī)走向國家法律。與其他領(lǐng)域的法制建設(shè)以立法機關(guān)為中心不同，在預(yù)防腐敗法制建設(shè)中黨內(nèi)法規(guī)的完善是至關(guān)重要的內(nèi)容之一。2008~2012年規(guī)劃從篇幅上偏重黨內(nèi)法規(guī)的完善，2013~2017年規(guī)劃則呈現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)與國家立法并重的趨勢。另一方面，立法內(nèi)容指向愈加明確。2008~2012年規(guī)劃僅僅表述為“適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)”，“5年內(nèi)制定或修訂一批法律、法規(guī)和條例”；2013~2017年規(guī)劃則突出懲治貪污賄賂和瀆職侵權(quán)犯罪、規(guī)范國家工作人員從政行為兩大優(yōu)先領(lǐng)域，尤其是關(guān)于國家工作人員從政的規(guī)范以往多是政策層面規(guī)定，現(xiàn)已明確上升為“法律規(guī)范”。

（三）預(yù)防腐敗地方立法任務(wù)的提出

預(yù)防腐敗法制有國家、地方及國際三個層面。從國家立法與地方立法、國際立法三者現(xiàn)狀及其關(guān)系來考察，在國家立法層面，我國目前總體上尚缺乏預(yù)防腐敗的相關(guān)制度建設(shè)；地方立法層面，各地關(guān)于預(yù)防制度的地方性規(guī)章、政府規(guī)章已經(jīng)在實踐中不斷涌現(xiàn)；國際立法層面，建立預(yù)防法制是我國履行《聯(lián)合國反腐敗公約》“預(yù)防措施”國際義務(wù)的要求和將來接受評審的重要內(nèi)容。其中，預(yù)防腐敗地方法制在解決我國整體預(yù)防制度供給不足問題中具有重大價值。從功能層面分析，預(yù)防腐敗地方法制有兩大基本作用：一是立法探索。十八屆四中全會“加快推進反腐敗國家立法”這一任務(wù)的落實，無疑有賴于各省市區(qū)等先行進行相關(guān)地方立法試點及取得有益的運行經(jīng)驗，實現(xiàn)預(yù)防腐敗“良法”化；如果僅僅在國家層面閉門造車地構(gòu)建一系列制度而缺乏相應(yīng)的地方立法探索，就難以使國家立法脫離國情實際。二是立法落實。即使預(yù)防腐敗國家立法已成，若欲避免在施行中出現(xiàn)效果打折，也仍需通過地方配套立法進行更細化規(guī)定，以落實國家立法所確定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。尤其是，隨著2015年修改的《立法》已將地方立法權(quán)主體進行了大幅度擴容，預(yù)防腐敗地方法制建設(shè)具有更大的現(xiàn)實適應(yīng)力和作用空間。

二、現(xiàn)狀考察：湖南預(yù)防腐敗地方法制建設(shè)的成效與問題

（一）湖南預(yù)防腐敗地方法制建設(shè)成效考察

其一，湖南是全國首個頒行省級單行性預(yù)防腐敗地方法規(guī)的省份。2001年湖南省九屆人大常委會通過《關(guān)于加強預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決議》，率先在全國內(nèi)地進行了預(yù)防腐敗單項省級地方立法的嘗試。該法規(guī)雖然并非綜合性預(yù)防立法，但在職務(wù)犯罪成為腐敗重災(zāi)區(qū)的背景下，選取預(yù)防職務(wù)犯罪為單項立法領(lǐng)域具有現(xiàn)實合理性。

其二，湖南是啟動預(yù)防腐敗體制機制制度綜合改革的試點省份，較早走上“制度反腐”之路。在湖南被中央紀委、監(jiān)察部、國家預(yù)防腐敗局確定為全國六個預(yù)防腐敗試點省市之一后，省委省政府發(fā)布《關(guān)于推進體制機制制度改革和建設(shè)加強預(yù)防腐敗工作的意見》（湘發(fā)〔2009〕6號），提出從九大領(lǐng)域的改革作為預(yù)防腐敗工作的重點納入反腐倡廉建設(shè)，并建立省、市兩級預(yù)防腐敗工作機構(gòu)。省委還出臺《關(guān)于落實黨風廉政建設(shè)黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任的意見》《關(guān)于貫徹落實<建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013~2017年工作規(guī)劃>的實施意見》；印發(fā)《湖南省落實黨風廉政建設(shè)責任制推進懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)檢查考核辦法(試行)》等。

其三，湖南重視預(yù)防腐?。ㄓ绕涫恰耙话咽帧备瘮。┑牡胤叫渣h內(nèi)法規(guī)建設(shè)。就預(yù)防“一把手”腐敗的主要淵源載體表現(xiàn)為兩個“暫行辦法”的出臺：一個是省紀委、省委組織部、省委巡視工作辦公室、省監(jiān)察廳《關(guān)于進一步加強對縣（市、區(qū)）黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2009〕14號2009年4月27日印發(fā)），另一個是省委《加強對市（州）和省直廳局級單位黨政正職監(jiān)督的暫行辦法》（湘發(fā)〔2010〕8號2010年4月17日印發(fā)）。這兩個“暫行辦法”主要的監(jiān)督制度大體一致，包括“三個不直接分管”制度（不直接分管干部人事、財務(wù)審批、工程建設(shè)項目），“三重一大”事項（重大決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用）集體決策與過程記實制度，“末位表態(tài)”制和票決制，任職回避和交流輪崗制度，（向上一級紀委和組織部）報告本人、配偶、子女及直系親屬規(guī)定事項制度，廉政測評制度，（向上一級紀委全會）述廉評議制度等。湖南還頒行了大量的其他預(yù)防腐敗黨內(nèi)法規(guī)，如《湖南省黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》《關(guān)于黨和國家工作人員操辦婚喪喜慶事宜的暫行規(guī)定》的通知（湘紀發(fā)〔2013〕17號）等。

其四，湖南在全國奏響了建設(shè)法治政府“三部曲”，科學搭建起政府權(quán)力的制度籠子。2008年、2009年、2011年湖南省人民政府先后頒布《湖南省行政程序規(guī)定》、《湖南省規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》和《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》，被譽為是“法治湖南”的“三部曲”。其中，《湖南省行政程序規(guī)定》是全國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的省級政府規(guī)章；《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》是我國第一部全面規(guī)范政府服務(wù)行為的省級政府規(guī)章，開創(chuàng)了地方政府服務(wù)法制化的先河。湖南進一步在依法行政、執(zhí)法防腐領(lǐng)域率先出臺了一系列地方法規(guī)規(guī)章及規(guī)范性文件。

其五，湖南將審計、舉報等一系列行之有效監(jiān)督形式納入預(yù)防腐敗法制之中。2007年省委辦公廳、省政府辦公廳就頒行《湖南省經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用辦法（試行）》（湘辦發(fā)〔2007〕10號），2011年又頒行了省級政府規(guī)章《湖南省內(nèi)部審計辦法》（2011年10月1日施行），將審計監(jiān)督徹底納入到地方預(yù)防腐敗法制領(lǐng)域，并發(fā)揮著重要功效。舉報是反腐敗的重要利器，湖南對中紀委、監(jiān)察部頒布的《關(guān)于保護檢舉、控告人的規(guī)定》（中紀發(fā)〔1996〕6號）等舉報法制進行了細化與創(chuàng)新，如省紀委、省監(jiān)察廳《關(guān)于實施信訪監(jiān)督的暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2009〕33號），省紀委、省檢察院、省監(jiān)察廳、省財政廳《關(guān)于獎勵舉報有功人員暫行辦法》（湘紀發(fā)〔2010〕35號），分別對舉報的專門制度進行了規(guī)范。有關(guān)具體領(lǐng)域的舉報則有更為細化的制度落實辦法，典型例子如：就行政效能制定專門投訴處理規(guī)定即《湖南省行政效能投訴處理暫行辦法》，省發(fā)改委還印發(fā)《湖南省重大建設(shè)項目違規(guī)問題舉報辦法》（湘發(fā)改稽〔2009〕198號）等。

（二）湖南預(yù)防腐敗地方法制建設(shè)存在的主要問題

其一，從淵源層級看，預(yù)防腐敗的地方性法規(guī)建設(shè)明顯滯后。近年來，湖南預(yù)防腐敗的地方性黨內(nèi)法規(guī)體系日趨完善，省級政府規(guī)章建設(shè)在全國頗具特色與影響；但是，省人大及其常委會頒布的地方性法規(guī)卻極其有限。事實上，黨內(nèi)法規(guī)有別于國家立法，人大下“一府兩院”的國家權(quán)力架構(gòu)中政府作為行政機關(guān)缺乏人大作為權(quán)力機關(guān)所擁有的地位與立場；故地方人大制定地方性法規(guī)具有不可替代的特殊重要性。

其二，從規(guī)范內(nèi)容看，綜合性預(yù)防腐敗的統(tǒng)一的地方性法規(guī)規(guī)章建設(shè)尚為空白。正如學者指出，廉政體系會遵循“木桶原理”運行。早期各地預(yù)防立法都是單項性地方立法，但存在零散不系統(tǒng)，容易存在“短板效應(yīng)”、缺乏“合力效應(yīng)”等固有不足。近年，預(yù)防腐敗法制已出現(xiàn)從單項立法向綜合立法的轉(zhuǎn)向趨勢，最新的集大成者當數(shù)廣東省預(yù)防腐敗專項地方性法規(guī)的制定了（容后詳述）。

其三，從地方法制運行看，尚缺乏強有力的執(zhí)行機制。如欲增強反腐倡廉法規(guī)制度執(zhí)行力，勢必需要開展法規(guī)制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，嚴肅查處隨意變通、拒不執(zhí)行制度的行為；同時，地方法制本身的操作性和可執(zhí)行性也需要完善。

三、經(jīng)驗借鑒：廣東預(yù)防腐敗地方法制典型文本解讀

（一）廣東預(yù)防腐敗地方法制概況

廣東省率先在全國進行了預(yù)防腐敗的綜合性地方法制建設(shè)，經(jīng)歷了從地級市立法到省級立法的過程。第一階段是從下屬的開始制定預(yù)防腐敗的地方性法規(guī)。2013年5月28日、2013年7月26日汕頭和珠海兩市的人大常委會分別通過《汕頭經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》（下稱汕頭條例）和《珠海經(jīng)濟特區(qū)預(yù)防腐敗條例》（下稱珠海條例）。第二階段是廣東省著手制定預(yù)防腐敗的省級地方性法規(guī)。2014年10月廣東省政府向省人大常委會提請審議《廣東省預(yù)防腐敗條例（草案）》（下稱廣東草案），2015年5月廣東省人大常委會決定對該草案“由省人大內(nèi)司委作進一步研究，待國家相應(yīng)的法律出臺后，再視情況提請常委會審議”。這三個預(yù)防腐敗的地方性法規(guī)文本具有很大的共性及“個性特色”，頗值進行深入的制度比較和經(jīng)驗借鑒解讀。

（二）三個典型文本解讀與借鑒

1.預(yù)防腐敗的體制架構(gòu)

三個文本都采用專門機關(guān)負責、有關(guān)機關(guān)協(xié)助、社會共同參與的預(yù)防體制；主要差異在于四個方面：一是預(yù)防機關(guān)還應(yīng)否有自己的專門領(lǐng)導機構(gòu)；二是預(yù)防機關(guān)是否對人大（常委會）負責；三是預(yù)防機關(guān)與其他承擔預(yù)防職能的機關(guān)的分工關(guān)系。汕頭條例則規(guī)定建立預(yù)防腐敗的領(lǐng)導機構(gòu)即市預(yù)防腐敗工作委員會（第3條），建立起人大常委會監(jiān)督預(yù)防腐敗的機制，即市、區(qū)（縣）“一府兩院”向同級人大報告工作應(yīng)當包括預(yù)防腐敗工作情況，預(yù)防腐敗機構(gòu)應(yīng)當定期向同級人民代表大會常委會報告預(yù)防腐敗工作情況（第41條第2、3款）。珠海條例也確立了市、區(qū)“一府兩院”向同級人大常委會報告預(yù)防腐敗工作情況的制度（第45條）。廣東草案對預(yù)防機關(guān)沒有設(shè)置專門的領(lǐng)導機關(guān)。

對此我們認為，預(yù)防機構(gòu)專職化、地位相對獨立（即越少的被干預(yù)可能性）是確保其獨立行使預(yù)防權(quán)力的重要條件；在預(yù)防腐敗工作機制多頭分散的背景下，設(shè)立綜合性預(yù)防機關(guān)并對人大（常委會）負責，具有現(xiàn)實合理性。

2.“腐敗”范圍及非公有單位預(yù)防制度

預(yù)防“腐敗”的范圍三個文本呈現(xiàn)迥異的取舍。廣東草案將“腐敗”界定為“利用公共權(quán)力或者職務(wù)的影響力為本人或者他人謀取不正當利益的行為”（第69條），其公共權(quán)力指向性是很明確的，以權(quán)力制約論和制衡論為理論基礎(chǔ)。珠海條例將“腐敗”界定為“國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體、國有企業(yè)、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織以及個人利用職權(quán)或者職務(wù)上的便利或者影響，謀取不正當利益，侵犯職務(wù)廉潔性、不可收買性的行為，包括貪污、職務(wù)侵占、賄賂以及巨額財產(chǎn)來源不明等”（第2條第2款）；可見將非國有單位及個人的職務(wù)行為也納入其中。汕頭條例未界定何為“腐敗”。

關(guān)于非公有單位預(yù)防制度，汕頭條例對非公有單位設(shè)立了“預(yù)防教育”制度，包括登記機關(guān)、行業(yè)主管部門的預(yù)防腐敗教育和非公有組織內(nèi)部自律教育（第17條第2、3款）。珠海條例詳細設(shè)置“非公有制經(jīng)濟組織和社會組織預(yù)防措施”專節(jié)，包括：為非公有單位設(shè)置預(yù)防腐敗職責（第34條）；行業(yè)協(xié)會、商會組織訂立預(yù)防腐敗的行為規(guī)范（第35條第2款），每年在本行業(yè)開展預(yù)防腐敗教育（第40條第2款）；中介機構(gòu)及其從業(yè)人員廉潔從業(yè)（第36條）；行業(yè)主管部門每年應(yīng)當對非公有單位開展預(yù)防腐敗教育（第40條）。廣東草案對此并無具體規(guī)定。

對此我們認為，“腐敗”范圍問題本身存在“小腐敗”和“大腐敗”兩種不同的進路，即到底是限定于公權(quán)力腐敗還是也包括非國有單位工作人員腐敗，決定了后續(xù)立法口徑與設(shè)計方案?；乇堋案瘮　狈秶鷨栴}雖然表面上可避免這種尚無定論的取舍，但勢必在預(yù)防范圍上對象不清晰、邊界難免模糊；因此，在立法中對“腐敗”范圍予以明確是合理的。不過，不管作出“小腐敗”還是“大腐敗”的取舍，預(yù)防腐敗工作都無疑應(yīng)當以防止國家工作人員特別是領(lǐng)導干部濫用權(quán)力為重點，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督。私營部門的腐敗應(yīng)當與公共部門的腐敗予以同等重視，從而優(yōu)化預(yù)防腐敗“社會生態(tài)”條件；故非公有單位也應(yīng)承擔法定的預(yù)防義務(wù)，當然具體義務(wù)設(shè)置則可斟酌。

3.利益沖突制度

其一，三個文本均專條規(guī)定了“利益”、“利益沖突”的法定含義。廣東草案規(guī)定：“本條例所稱利益沖突，是指國家工作人員的個人利益與其職務(wù)所代表或維護的公共利益之間發(fā)生及可能發(fā)生的矛盾和沖突?！保ǖ?1條）。汕頭條例與珠海條例的實質(zhì)內(nèi)容與之也基本一致。

其二，三個文本對利益沖突回避制度的規(guī)定存在差異。汕頭條例列舉了在執(zhí)行公務(wù)時與本人或者具有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系等特定關(guān)系人存在利益沖突的諸種情形（第26條）。珠海條例對利益沖突規(guī)定應(yīng)主動回避外，還可申請調(diào)整分工、調(diào)換崗位或者辭去相關(guān)職務(wù)；不主動回避的，按照干部管理權(quán)限予以強制回避（第25條）。

對此我們認為，利益沖突制度是有效預(yù)防腐敗的非常重要的實體法律規(guī)范。鑒于該概念與制度在國內(nèi)尚非人盡皆知，故“利益”、“利益沖突”概念的法定化具有現(xiàn)實適用意義。利益沖突制度重點應(yīng)當是構(gòu)建利益沖突情形、利益沖突申報、回避處理方式等幾方面的規(guī)范。相對而言，汕頭條例的回避情形規(guī)定和珠海的回避處理規(guī)定更具有可操作性，更值得借鑒。

4.信息公開制度

其一，三個文本都就“三公經(jīng)費”公開做了詳細規(guī)定。廣東草案規(guī)定最為嚴格，各級財政部門和財政撥款單位應(yīng)當每年在本級政府、單位網(wǎng)站或者媒體及時、詳細公開財政預(yù)算決算、部門預(yù)算決算、公務(wù)接待費、公務(wù)用車購置和運行費、因公出國（境）費等信息，有關(guān)信息應(yīng)細化到末級科目；對預(yù)、決算之間或者不同年度之間數(shù)額變動較大的情況和項目，應(yīng)當予以詳細說明（第29條）。汕頭條例和珠海條例均不及如此嚴格；但珠海條例另規(guī)定了有關(guān)單位要對公民提出的疑問予以說明和解釋（第21條）。

其二，就信用信息公開三個文本都規(guī)定了信用號碼制度。珠海條例規(guī)定市人民政府應(yīng)當完善公共聯(lián)合征信系統(tǒng)平臺（第22條），最大特色是其信用信息利用制度：國家機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體、國有企業(yè)在開展招標、采購等活動時，應(yīng)當向預(yù)防腐敗部門與檢察機關(guān)查詢投標人、供貨人是否有行賄記錄；如是，則自確認之日起三年內(nèi)不得參與政府投資建設(shè)工程和政府采購項目（第19條）；政府投資工程各環(huán)節(jié)進行專項預(yù)防，對參與投標的單位與個人進行廉潔資格審查（第20條）。廣東草案規(guī)定“省人民政府應(yīng)當建立和完善以居民身份證號碼和組織機構(gòu)代碼為基礎(chǔ)的統(tǒng)一社會信用信息系統(tǒng)”，并對“有行賄、欺詐、出具虛假報告等違法行為并被查處”信用檔案者，依法限制其在一定期限內(nèi)參與政府采購、招標投標等有關(guān)經(jīng)濟社會活動，或者獲得有關(guān)榮譽稱號”（第41條）。

對此我們認為，正如法諺所言“陽光是最好的防腐劑”，信息公開制度正是預(yù)防腐敗的基礎(chǔ)性措施。一方面，實現(xiàn)政府權(quán)力在陽光下運行，就最大限度地預(yù)防了暗箱操作可能帶來的腐敗。以“三公經(jīng)費”公開為例：在所涉的公開主體、公開內(nèi)容、公開方式、公開程度、信息說明、質(zhì)疑回復等方面都存在差異設(shè)計；廣東條例對公開主體最廣，并對及時性、詳細度做了明確要求，更具有可操作性；珠海條例賦予公民質(zhì)疑權(quán)利具有重要的現(xiàn)實意義。另一方面，信用號碼制度對預(yù)防腐敗具有培基固本之功效，其建立和運行十分必要，如“行賄黑名單”制度就收到很好效果；同時，信用信息的相關(guān)利用制度規(guī)范更不容忽視。

5.舉報制度

三個文本對舉報制度都有詳盡的規(guī)定。主要涉及如何受理舉報、如何保護舉報人、如何設(shè)置責任三大問題。汕頭條例在保護舉報人制度方面頗有個性特色：一是保護對象擴展到舉報人的親屬；二是保護情形包括受人身財產(chǎn)威脅或不公正待遇；三是為受理單位設(shè)定了保護義務(wù)，即舉報人及其親屬因舉報行為受到人身或者財產(chǎn)威脅或受到不公正待遇時，公安機關(guān)或者相關(guān)機關(guān)應(yīng)提供合理保護或調(diào)查處理（第51條第2、3款）。另外，汕頭條例除規(guī)定泄密行為的法律責任外，還有“打擊報復舉報人、控告人的”情形的法律責任（第53條第5項）；珠海條例將當事人打擊報復舉報人規(guī)定為“從重處分”情節(jié)（第60條第3項）。

對此我們認為，反腐敗欲收實效，民眾力量是可依靠且必須依靠的無比巨大力量。舉報可有效提高腐敗分子被處理的概率（被處理概率上升），從而至少在腐敗分子心目中腐敗真正成為“高風險”、“低收益”的行為。如何通過法制設(shè)計上的“帕累托改進”來吸引公民自主舉報，如何建立24小時舉報中心及舉報快速反應(yīng)機制，需要通過法制予以解決。當然，在舉報受理機關(guān)、受理途徑、舉報方式、保護舉報人、舉報獎勵、誣告處置、泄密或報復的法律責任等方面，可進行差異化的規(guī)范設(shè)計。

四、制度建言：《湖南預(yù)防腐敗條例》的構(gòu)想

（一）湖南預(yù)防腐敗地方法制總體設(shè)想

目前湖南完成預(yù)防腐敗體系化、法制化的歷史任務(wù)正當其時。在地方立法模式上，我們認為宜由省人大（或其常委會）制定專門的省級地方性法規(guī)《湖南省預(yù)防腐敗條例》（下稱《條例》），以推行“科學制度預(yù)防腐敗”。在機構(gòu)與職權(quán)設(shè)置上，宜合理改造配置省級預(yù)防腐敗機關(guān)的職權(quán)職責。在預(yù)防措施上，宜建立公職人員和公共部門預(yù)防腐敗的措施體系，強化預(yù)防制度違法責任，加大社會參與力度等。在具體制度設(shè)計上，宜對權(quán)力進行立體化、網(wǎng)絡(luò)化規(guī)制。我們認為，可將預(yù)防腐敗地方法制劃分為四大制度類群和眾多子制度：一是權(quán)力配置制度，二是權(quán)力運行制度，三是權(quán)力監(jiān)督制度，四是法律責任制度。

就《條例》體系而言，宜按“總則——預(yù)防腐敗機關(guān)——預(yù)防公職人員腐敗的措施——預(yù)防公共部門腐敗的措施——預(yù)防腐敗的社會參與——法律責任——附則”的順序排列。需要說明的是，筆者認為并無必要像廣東草案那樣專門設(shè)置“教育與宣傳”一章。

（二）預(yù)防權(quán)力的配置：預(yù)防機關(guān)職權(quán)職責和預(yù)防腐敗體制機制創(chuàng)新

其一，宜設(shè)立綜合性的領(lǐng)導協(xié)調(diào)機關(guān)。這主要是基于地位相對獨立、干預(yù)最少的考慮。由于目前的預(yù)防腐敗工作機制多頭分散而難以形成合力，在制度設(shè)計上宜考慮在省、市人大內(nèi)設(shè)立一個專門委員會（如“防治腐敗工作委員會”），承擔綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導的職責；也體現(xiàn)強化人大的監(jiān)督權(quán)的意旨。

其二，宜明確市/縣預(yù)防腐敗機構(gòu)的法定產(chǎn)生方式。為確保預(yù)防機關(guān)的適當獨立性，可以考慮由省級預(yù)防腐敗機構(gòu)派出，或者也可由同級政府產(chǎn)生；但宜增加“機構(gòu)負責人正、副職應(yīng)由上級預(yù)防腐敗機關(guān)同意方可任免”。我們認為，宜改變目前預(yù)防機關(guān)主管職責偏窄、偏弱的狀況，把所有涉及預(yù)防措施的職責全部集中歸口到預(yù)防機關(guān)?！皯汀薄胺馈北痉謱賰蓸O，“懲”是針對已然之微觀；“防”是針對宏觀、中觀和未然之微觀，故應(yīng)由不同的專門機關(guān)分別把守反腐敗防線的上游和下游，實現(xiàn)“懲防并舉”的法制化。“預(yù)防體制”為：“專門機關(guān)管理預(yù)防工作——各部門、各單位落實預(yù)防工作”，由此需要將現(xiàn)行實踐中的所有與預(yù)防措施有關(guān)的事權(quán)，都一攬子集大成歸口到預(yù)防機關(guān)。由此，需要增加預(yù)防機關(guān)履行職權(quán)過程中檢查、案件調(diào)查、處理決定或建議的送達、檔案等內(nèi)容。

其三，規(guī)定預(yù)防腐敗工作的基本體制（如主管機關(guān)、配合機關(guān)等）。預(yù)防主體包括“國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位、人民團體、非公有制經(jīng)濟組織和社會組織、公民等”；分類確定各類預(yù)防主體的職責。“賦予非公有單位預(yù)防義務(wù)”是一種科學的選擇，可考慮對“商業(yè)組織未防止腐敗行為失職”設(shè)定法律責任。

（三）“把權(quán)力關(guān)進籠子”：權(quán)力運行的全程化、嚴密性制約

其一，“賄賂”概念應(yīng)當升級以使法網(wǎng)力求嚴密性，可考慮規(guī)定為“財物或者財產(chǎn)性利益”。

其二，科學構(gòu)建制約權(quán)力的預(yù)防措施體系?？煽紤]按照“模塊化”思路，來建構(gòu)預(yù)防制度和措施體系；必要時，可在某模塊下進一步細分?？蓪㈩A(yù)防制度和措施納入于“人（含崗位）——物（含信息、平臺等）——行為”的三分框架中，進行“模塊組合”。其三，吸收預(yù)防制度理論成果進行若干制度創(chuàng)新。理論界力推的家庭財產(chǎn)申報制度被世界很多國家稱為陽光法案，要求“所有公務(wù)員”必須如實申報、登記主要家庭財產(chǎn)，便于“公眾監(jiān)督”。對這些理論成果，可擇要納入法條設(shè)計之中。我國目前仍將報告?zhèn)€人有關(guān)事項的義務(wù)主體限于“領(lǐng)導干部”，公開程度限于“報告”層面。當下，領(lǐng)導干部個人有關(guān)事項正逐漸從“報告”走向“公開”之趨勢，申報主體也出現(xiàn)從“領(lǐng)導干部”走向“公務(wù)員”之呼聲。地方法制中可回應(yīng)新的時代需求，通過創(chuàng)新將信息公開擴大到政府信息公開、公務(wù)員信息公開、公民（企業(yè)）信用信息公開（公民信用保障號碼制度）等“綜合立體信息公開”，并進行可操作的制度設(shè)計。

（四）“現(xiàn)實中的法”：強化預(yù)防腐敗地方法制的執(zhí)行力

其一，重視程序規(guī)則設(shè)定以確保實體預(yù)防規(guī)則的操作品質(zhì)?！稐l例》中宜設(shè)計出具體程序規(guī)則，使制度剛性起來、有可操作性。公職人員報告家庭財產(chǎn)信息、個人重大信息事項，涉報告的受理、審簽、保管、查閱、使用等，有必要增加程序規(guī)則；如就報告材料的“使用”可細化為報告制度執(zhí)行情況監(jiān)督檢查、預(yù)防腐敗機關(guān)專項治理、有關(guān)機關(guān)履職時依法查閱、領(lǐng)導成員有關(guān)事項依法公示等規(guī)定

其二，通過權(quán)力監(jiān)督和責任追究讓法規(guī)“有牙齒”。一是需要強化預(yù)防腐敗監(jiān)督的約束性規(guī)定?！稐l例》宜突出專門監(jiān)督部門的監(jiān)督，詳細規(guī)定專門監(jiān)督部門的監(jiān)督能力，建成為權(quán)力“行使前的廉政風險評估機制，行使中的公開透明和內(nèi)部控制機制，行使后的績效考核和獎懲機制”和覆蓋所有權(quán)力運行過程的監(jiān)控機制。二是強化法律責任追究以強化違反預(yù)防制度的“必罰性”。預(yù)防機關(guān)應(yīng)與違法犯罪執(zhí)法辦案機關(guān)密切協(xié)作,提高違反預(yù)防制度的執(zhí)法問責力度，提高被處理的概率；可考慮將違反預(yù)防制度的處理率作為對預(yù)防工作進行評價的一個重要指標。

[1]楚文凱.社會轉(zhuǎn)型時期預(yù)防腐敗問題研究[D].中共中央黨校.博士學位論文，2007:105.

[2]黃偉：從國外預(yù)防腐敗法律制度看我國預(yù)防腐敗法律體系的構(gòu)建[D].復旦大學碩士論文，2008:58.

[3]王明高.中國預(yù)防和懲治貪官外逃模型與機制研究[M].北京：黨建讀物出版社，2011：83、90.