保障房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的困境與出路
——來(lái)自河南的調(diào)查

劉俊英

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

保障房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的困境與出路
——來(lái)自河南的調(diào)查

劉俊英

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001)

保障房的要義是政府利用公共資源補(bǔ)貼中低收入住房困難群體，以滿(mǎn)足中低階層社會(huì)成員的居住需求。但是在具體建設(shè)與運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)了的違規(guī)與偏差，偏離了保障房的初衷。對(duì)河南省保障房具體執(zhí)行情況進(jìn)行考察，分析目前出現(xiàn)的問(wèn)題及由此產(chǎn)生的諸多困境，結(jié)合國(guó)家“十二·五”規(guī)劃中的保障房總體要求，提出解決問(wèn)題與擺脫困境的出路。

保障房；問(wèn)題；困境；路徑

隨著近年來(lái)多層次住房體系的不斷完善，保障性住房的形式也更加多樣化。目前，我國(guó)住房保障體系主要包括四類(lèi)住房: 經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、限價(jià)房和公共租賃房。自從“ 十二五” 規(guī)劃把公租房建設(shè)作為約束性指標(biāo)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以來(lái)，各級(jí)政府都把保障性住房工作列為改善民生的重要目標(biāo)[1]28。然而，出乎政府與民眾意料的是，隨著各類(lèi)保障性住房市場(chǎng)供給的增加，中國(guó)許多地方都相繼出現(xiàn)不同程度的“開(kāi)工率不高”、“保障房保富人”、公租房租戶(hù)“惜租”等不良現(xiàn)象。課題組帶著這一問(wèn)題對(duì)河南省保障房建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行了調(diào)查分析。

一、河南省保障房建設(shè)概況

保障房供給，是指由政府出面、用以財(cái)政為代表的公共資源補(bǔ)貼無(wú)力購(gòu)買(mǎi)或租賃商品房的中低收入群體，解決其生存不可或缺的居住問(wèn)題[2]113。國(guó)家為解決中低收入群體的基本生活所需住房問(wèn)題建立若干制度，從而形成了保障房制度，它的本質(zhì)是政府運(yùn)用國(guó)家和社會(huì)力量滿(mǎn)足住房弱勢(shì)群體的基本住房需求[3]1。河南省委、省政府非常重視保障性安居工程建設(shè)，已連續(xù)五年把開(kāi)展保障性安居工程建設(shè)列為“十項(xiàng)民生工程”之一，作為加強(qiáng)和改善宏觀(guān)調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措，作為重大的民生工程和重大的發(fā)展工程，省委省政府把它放在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大消費(fèi)需求、拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位來(lái)安排。保障性住房建設(shè)對(duì)于正在大力實(shí)施中原經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略的河南來(lái)說(shuō)，意義重大。河南省人多地少，城鎮(zhèn)化水平不高，省委省政府從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局提出 “十二五”期間要吸納160萬(wàn)以上農(nóng)村人口進(jìn)城的目標(biāo)，明確把住房拉動(dòng)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，把解決困難家庭住房問(wèn)題作為改善民生提高城鎮(zhèn)化水平的重要抓手，“十二五”期間要開(kāi)工建設(shè)210萬(wàn)套保障性住房。

二、河南省保障房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的新情況新問(wèn)題

(一)土地與資金困境

保障房建設(shè)的首要問(wèn)題是土地問(wèn)題。河南省經(jīng)濟(jì)總體并不發(fā)達(dá)，但城市中的閑置多余土地并不多，保障房建設(shè)土地供給不足，這對(duì)于當(dāng)?shù)卣畞?lái)說(shuō)是一個(gè)難題。究其原因，首先，地方政府建設(shè)保障房的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因不足。城市中土地緊缺，空閑或未開(kāi)發(fā)的土地市場(chǎng)價(jià)格較高，政府并不想輕易用此來(lái)建造低利潤(rùn)的保障房。其次，城市中的空閑土地多被地產(chǎn)商瓜分或占有，造成政府與市場(chǎng)及政府各部門(mén)間相互扯皮。再者，為了繼續(xù)享用“土地財(cái)政”，地方政府并不會(huì)自愿拿出土地來(lái)建設(shè)低利潤(rùn)的保障房。

河南省保障房還面臨資金困境。盡管中央政府在資金上大力支持保障房及相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)，但要求地方政府必須配套大筆專(zhuān)項(xiàng)資金，再者，地方政府仍需通過(guò)社會(huì)融資的方式彌補(bǔ)資金缺口。雖然中央提出要多渠道籌措資金，比如要從城市土地出讓金中拿出一部分來(lái)投入保障房供給。但從河南省的反應(yīng)和保障房實(shí)際建設(shè)狀況來(lái)看，地方上的資金缺口仍然很大。缺口產(chǎn)生的原因：一是地方政府不愿拿出錢(qián)來(lái)進(jìn)行保障房建設(shè)；二是融資壓力大，融資成本高，融資手段少。保障性住房實(shí)行政府定價(jià)、限價(jià)，利潤(rùn)微薄甚至沒(méi)有利潤(rùn)，缺乏吸引社會(huì)力量參與的激勵(lì)機(jī)制；接近8%的融資成本，加上非信貸類(lèi)融資手段受期限長(zhǎng)、手續(xù)繁雜、隱形配額等因素影響，所能應(yīng)用的空間較為有限[1]28。

(二)政策執(zhí)行上的諸多困境

保障房政策最頭疼的問(wèn)題就是中央政策傳達(dá)到地方之后，地方政府缺少應(yīng)有的政治熱情和動(dòng)力去執(zhí)行和推動(dòng)該項(xiàng)政策，經(jīng)常借口延后和阻礙其執(zhí)行。以保障房的選址、招標(biāo)和建設(shè)政策執(zhí)行情況來(lái)說(shuō)，就面臨諸多困難：第一，選址的困境，在河南省如鄭州、洛陽(yáng)、開(kāi)封等市，政府一般不會(huì)在黃金地段為保障房選址，而多在郊區(qū)，因此帶來(lái)交通和上學(xué)不便等后續(xù)問(wèn)題，也面臨就業(yè)保障和社會(huì)基本服務(wù)缺乏的困難，保障房住戶(hù)入住的同時(shí)，某種程度上就意味著失業(yè)，因此很多住戶(hù)放棄入住，出現(xiàn)不同程度的租戶(hù)“惜租”現(xiàn)象。第二，住房的建設(shè)施工需要面向社會(huì)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，但保障房的低利潤(rùn)使得參與競(jìng)標(biāo)者較少。第三，保障房建設(shè)還要考慮諸如建筑工地環(huán)保問(wèn)題，這也對(duì)環(huán)保監(jiān)管部門(mén)的工作提出了更高的執(zhí)行要求。

(三)保障房身份認(rèn)定困境

對(duì)住房保障對(duì)象的識(shí)別和范圍的界定是各住房保障層次實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確對(duì)接和提高保障政策有效性的首要前提[4]166。保障房在分配過(guò)程中，主要以家庭收入情況作為分配的標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)現(xiàn)階段收入制度不夠透明，不少隱形收入難以查證，非固定收入難以量化，給家庭收入水平認(rèn)定帶來(lái)很大的難度[5]68?，F(xiàn)實(shí)操作中，一些單位為員工開(kāi)出虛假收入狀況證明時(shí)有發(fā)生，即便可以與社保繳納情況進(jìn)行比對(duì)，但由于居民收入來(lái)源多樣，單憑收入證明難以反映部分居民的真實(shí)收入情況。另外，從審核手段上看， “人戶(hù)分離”現(xiàn)象在城市居民中較為普遍，經(jīng)常出現(xiàn)高收入家庭擠占低收入家庭保障性住房名額的現(xiàn)象，使得部分中低收入家庭的住房需求得不到保障。

(四)保障房市場(chǎng)退出困境

各地建設(shè)的保障房大部分將由政府或相關(guān)機(jī)構(gòu)持有，允許多長(zhǎng)時(shí)間退出、如何退出等問(wèn)題目前還沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。調(diào)研中有地市反映，保障房往往是“住得進(jìn)去，退不出來(lái)”[1]29，在被當(dāng)?shù)卣∠Ｕ腺Y格后，拒不退出，甚至出現(xiàn)訴訟失敗后仍然搶占房屋的現(xiàn)象，管理難度較大。如果保障房退出渠道不暢，將導(dǎo)致國(guó)家配置資源的不合理問(wèn)題，一些不符合政策的居住者持續(xù)占用社會(huì)資源，而本該享受保障房政策的群眾失去保障權(quán)利。

三、保障房困境的突破路徑

(一)拓寬融資渠道，使保障房資金來(lái)源多元化

在保障房投資方面，目前河南省主要資金渠道還是來(lái)源于地方政府和社會(huì)及市場(chǎng)的支持，面對(duì)保障房后續(xù)資金匱乏的局面，一方面是要申請(qǐng)中央政府繼續(xù)加大支持力度和投入，另一方面是社會(huì)要拓寬籌資渠道和創(chuàng)新融資方式，以保證保障房政策的順利實(shí)施。這方面可以借鑒國(guó)外一些先進(jìn)的做法，采取發(fā)行公債、建立住房信托基金等方式籌集保障房建設(shè)資金，同時(shí)也可以將福利彩票模式引入保障房建設(shè)領(lǐng)域，以形成多元化的融資渠道。

(二)完善保障房的分配政策體系

應(yīng)當(dāng)指出的是，保障性住房分配政策必須是一個(gè)體系，其宗旨是將保障性住房按其特點(diǎn)與功用分配給相應(yīng)的人群，多層次保障各類(lèi)人群的住房需求。首先，廉租房與公共租賃房政策為該體系核心，瞄準(zhǔn)解決中低收入人群住房目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，廉租房與公共租賃房均有租的性質(zhì)，其居住成本相對(duì)較低，適合于中低收入人群；其次，完善經(jīng)濟(jì)適用房與限價(jià)房的相關(guān)政策，著重解決中等收入人群住房改善問(wèn)題。這兩類(lèi)住房有一定產(chǎn)權(quán)，因而是一種財(cái)富，對(duì)它的分配應(yīng)該嚴(yán)格限制在中等收入群體；第三，切實(shí)保證并推進(jìn)安置房等其他保障性住房政策的有效實(shí)施，解決相關(guān)群體的居住問(wèn)題。

(三)合理界定保障對(duì)象，健全保障房供應(yīng)體系準(zhǔn)入制度

在實(shí)際操作過(guò)程中，界定中低收入者通常采用由單位提供個(gè)人收入信息，不少單位往往為“維護(hù)”職工利益而為職工開(kāi)具虛假收入證明，使得保障房資源的分配發(fā)生錯(cuò)配。因此，可以設(shè)計(jì)一套綜合收入考量標(biāo)準(zhǔn)體系，較合理考量一個(gè)家庭的住房需求及其收入情況，再結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及家庭人員的個(gè)體差異，來(lái)制定相應(yīng)保障標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體建立房地產(chǎn)領(lǐng)域的誠(chéng)信管理機(jī)制，并將這一誠(chéng)信管理機(jī)制納入社會(huì)誠(chéng)信體系。盡快建立健全多層次的住房供應(yīng)管理體系準(zhǔn)入制度，以防保障房的分配引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)不公問(wèn)題。

(四)健全保障房住房模式，完善市場(chǎng)退出機(jī)制

要完善保障房住房制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)保障房在嚴(yán)格審核條件下的有序轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)形成先租后買(mǎi)、梯度消費(fèi)的住房模式，既可以滿(mǎn)足群眾在不同經(jīng)濟(jì)狀況和階段的住房需求，同時(shí)政府也可以減輕管護(hù)壓力和收回部分資金，周轉(zhuǎn)建設(shè)保障性住房，覆蓋更多的困難群眾。其次，還要建立保障房的預(yù)售制度、建立社會(huì)資金參與的退出機(jī)制以及擴(kuò)大貼息范圍或者通過(guò)配建適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)等方式，提高保障房利潤(rùn)率水平，吸引保險(xiǎn)、信托和銀行等金融領(lǐng)域資金參與保障房建設(shè)。

[1] 李伏安.保障房運(yùn)營(yíng)難點(diǎn)及政策建議：基于河南保障性安居工程建設(shè)的調(diào)研報(bào)告[J].中國(guó)金融家，2012(06).

[2] 黎 民,陳峙臻.保障房供給中的“負(fù)保障”現(xiàn)象及其消除：兼議我國(guó)“十二五”期間的保障房供給[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2012(01).

[3] 劉文哲.我國(guó)保障房制度的政策分析：一個(gè)國(guó)家作用的研究視角[D].上海：華東政法大學(xué)，2013.

[4] 何元斌.保障性住房政策的經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國(guó)的發(fā)展模式選擇[J].經(jīng)濟(jì)問(wèn)題探索,2010(06).

[5] 張自然，王 瑤.保障房信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題及對(duì)策[J].宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理，2014(06).

[責(zé)任編輯 樂(lè) 知]

Problems and Solutions of Security Housing Construction and Operation: a Survey from Henan

LIU Junying

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement,HenanUniversity,Kaifeng475001,China)

The essence of security housing is the government using public resources to subsidize the low-income population, in order to meet the housing needs of the lower income members in society. But now there have been some specific violations and deviations in the process of construction and operation, deviated from the original intention of the security housing. Investigating concrete implementation of the security housing in Henan province, this paper analyzes the current problems and many difficulties resulting from the process. Then, combined with the general requirements of security housing in national “12.5 Plan”, the author proposed some suggestion of solving the problem.

security housing; problem; dilemma; path

2014-12-05

河南省政府決策招標(biāo)課題“河南保障房問(wèn)題研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2013B056)的階段性成果

劉俊英(1974— )，女，河南商水人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要從事公共經(jīng)濟(jì)管理與區(qū)域發(fā)展政策研究。

F293.3

A

1671-8127(2015)01-0029-03