老齡化背景下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度的完善:基于山西呂梁、五臺(tái)、長(zhǎng)治三地的調(diào)研

□王富超

(太原科技大學(xué)，山西 太原 030024)

養(yǎng)老保障權(quán)是基于公民身份的一項(xiàng)社會(huì)權(quán)利。在公民權(quán)利的理念下，社會(huì)福利的提供是對(duì)公民權(quán)利的回應(yīng)，人們有權(quán)得到養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的社會(huì)保障。盡管政府不斷出臺(tái)各種養(yǎng)老保障政策，如新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、醫(yī)療救助制度等，但農(nóng)民的最終養(yǎng)老保障途徑依然主要靠家庭和手中的土地。一旦農(nóng)民失去土地，家庭條件也不富裕，他們的養(yǎng)老權(quán)益又將如何實(shí)現(xiàn)?所以，首當(dāng)其沖要解決好中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，其不僅涉及億萬(wàn)農(nóng)民的切身利益，而且有利于化解農(nóng)村各種矛盾，并最終為建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供理論參考。

1 山西三地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度調(diào)研情況說(shuō)明

(1)調(diào)研內(nèi)容:農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)及其相關(guān)問(wèn)題。(2)調(diào)研方式:除了座談采訪，主要采用問(wèn)卷調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷300份，收回有效問(wèn)卷287份。問(wèn)卷收回后，在定量分析的基礎(chǔ)上作定性分析。(3)調(diào)研地點(diǎn):山西長(zhǎng)治、山西五臺(tái)、山西呂梁。雖然只是一個(gè)省的部分縣市，但各大中小城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度各不相同，能反映中國(guó)國(guó)情;另一方面，山西省位于中部地區(qū)，相對(duì)比較落后，也能反映多數(shù)農(nóng)村的真實(shí)情況。(四)調(diào)研對(duì)象:性別:男性57%，女性43%;年齡:80歲以上25份，60歲－80歲的有80份，50歲－60歲有60份，50歲以下有122份。

2 山西三地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施現(xiàn)狀

2.1 人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度認(rèn)識(shí)不夠

我國(guó)實(shí)行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題具有重要意義。對(duì)于“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度熟悉程度”問(wèn)題，無(wú)論哪個(gè)年齡階段，都是不到一半的人選擇熟悉此項(xiàng)制度，而大多數(shù)人選擇的是不了解。從他們的選擇中可以看出，多數(shù)人對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是不甚了解，同時(shí)也從側(cè)面反映了政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的宣傳很不到位，從而不利于制度的實(shí)施。

2.2 養(yǎng)老金保障水平偏低

關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的發(fā)放，調(diào)查顯示，有60%的老年人選擇了100元以下，有80%的老人對(duì)保險(xiǎn)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)很不滿意，希望在養(yǎng)老金方面提高保障水平，加大保險(xiǎn)金投入。這反映了農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)來(lái)源的缺失，希望能依靠國(guó)家來(lái)養(yǎng)老。同時(shí)也反映了國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金發(fā)放不足，月保險(xiǎn)待遇比較低。從2009年開(kāi)始的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，目標(biāo)在2020年之前，基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，使1.6億60歲及以上農(nóng)村老年人獲得不低于55元每月的養(yǎng)老保險(xiǎn)。時(shí)至今日，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)追不上物價(jià)的漲速。養(yǎng)老金保障水平偏低，很難滿足一個(gè)老年人日常的生活需求，極大打擊了農(nóng)民參保的積極性。因此，政府在2014年出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，提出建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)調(diào)控制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物價(jià)波動(dòng)來(lái)調(diào)節(jié)基礎(chǔ)養(yǎng)老金。2015年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)已提高至每人每月70元。

對(duì)于“您認(rèn)為目前的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行工作最需要在哪些方面進(jìn)行改進(jìn)”的問(wèn)題，希望調(diào)整養(yǎng)老金待遇水平占62%，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)水平占33%，政府提高養(yǎng)老保險(xiǎn)投入占40%，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳占27%。總體來(lái)看，農(nóng)村老年人對(duì)養(yǎng)老金的發(fā)放不是很滿意，還是希望在養(yǎng)老金方面根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能不斷提高保障水平，加大保險(xiǎn)金投入。

2.3 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)集體補(bǔ)助的繳納方式形同虛設(shè)

對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的繳納方式選擇，在50歲以上的人中，沒(méi)有人選擇完全由個(gè)人繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，42%的人希望完全由政府繳納保險(xiǎn)費(fèi)用，從中反映出農(nóng)民對(duì)國(guó)家的期待，希望國(guó)家能多一些福利待遇，58%的人希望由個(gè)人、政府、集體三者繳納，這些數(shù)據(jù)一般來(lái)自比較理性的農(nóng)民，有一定的合理性。而在50歲以下的人中，10.42%的人選擇是完全由個(gè)人繳納，18.75%的人選擇完全由政府繳納，68.75%的人選擇由政府、個(gè)人、集體三者共同繳納，2.08%的人選擇其他。調(diào)查結(jié)果顯示資金籌集方式由個(gè)人、集體和政府繳納是眾望所歸。然而實(shí)踐中，集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由村委會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議民主確定，但每個(gè)集體組織經(jīng)濟(jì)狀況存在較大差別，因此法律沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定，沒(méi)有具體的操作條文，實(shí)施效果就會(huì)差強(qiáng)人意。

3 當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)存在的法律問(wèn)題

在調(diào)研走訪中，對(duì)于“現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度還存在著不足，您認(rèn)為原因有哪些?”，人們都會(huì)提到法律、政策的不完善。有40%的人認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)存在繳費(fèi)高保障低的現(xiàn)象，有20%的人認(rèn)為是養(yǎng)老金制度存在制度性結(jié)構(gòu)缺失，還有40%的人認(rèn)為是由于城鄉(xiāng)差異大。調(diào)查顯示，我國(guó)的養(yǎng)老保障制度確實(shí)存在著諸多法律上漏洞。但整個(gè)社會(huì)的發(fā)展是不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題的過(guò)程。我們要立足實(shí)際，加強(qiáng)農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)，大力宣傳關(guān)于養(yǎng)老的多種方式，讓人們能夠了解清楚，做出適合自己的養(yǎng)老方式。

目前，我國(guó)農(nóng)村老年人的養(yǎng)老方式主要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老三種方式。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡以及法律制度的滯后，與發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相比，還存在諸多不足和差距。

3.1 失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)欠缺法律保護(hù)

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村養(yǎng)老的“大頭”靠的是土地。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“土地養(yǎng)老”模式也不斷受到?jīng)_擊。部分農(nóng)民為了配合國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至貢獻(xiàn)出了祖祖輩輩耕耘的土地。他們的土地被占用之后，根據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)政策給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但這種一次性的補(bǔ)償沒(méi)有充分考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更不用說(shuō)養(yǎng)老保障方面的權(quán)益。［6］農(nóng)村失地老人在許多應(yīng)得利益面前被“邊緣化”。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定是一致的，沒(méi)有充分考慮到失地農(nóng)民的特殊性。其根本原因在于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律制度立法滯后且層次較低，缺乏系統(tǒng)性規(guī)范。

3.2 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)集體補(bǔ)貼未法定化

國(guó)家決定建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全體人民公平的享有養(yǎng)老保障權(quán)益。這項(xiàng)決定有利于促進(jìn)人口流動(dòng)，增強(qiáng)安全感。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的養(yǎng)老保險(xiǎn)保持一致。目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼不斷擴(kuò)大，且明確了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。但集體補(bǔ)助還未給予明確標(biāo)準(zhǔn)，不利于參保人員積極投保。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在地區(qū)差異，各村經(jīng)濟(jì)狀況也明顯不同，這種多元化的養(yǎng)老保障地區(qū)結(jié)構(gòu)使得地區(qū)之間的養(yǎng)老待遇不公平，而且造成勞動(dòng)力從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)的單項(xiàng)畸形流動(dòng)。

3.3 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法律監(jiān)管欠缺

修訂后的《老年人權(quán)益保障法》第六條規(guī)定明確了縣級(jí)以上人民政府是負(fù)責(zé)老齡工作的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促有關(guān)部門(mén)做好老年人權(quán)益保障工作。國(guó)家建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將二者合并為以省為單位的集中管理，規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督制度。其實(shí)監(jiān)管機(jī)制僅局限于人力與社會(huì)保障部門(mén)內(nèi)部上下級(jí)監(jiān)管，因缺乏具體操作性，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及勞動(dòng)、人事、民族、財(cái)政、人民銀行等許多部門(mén)，這種管理體制，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，造成既相互爭(zhēng)管，又相互推諉的矛盾，在一定程度上削弱了其監(jiān)督職能。

4 完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律措施

4.1 賦予失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)特別保護(hù)

面對(duì)我國(guó)農(nóng)村大量耕地被占用的現(xiàn)實(shí)，“沒(méi)有經(jīng)濟(jì)權(quán)，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。有經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老人，子女爭(zhēng)著贍養(yǎng)，無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老人卻“無(wú)人過(guò)問(wèn)”。國(guó)家可以通過(guò)制定失地農(nóng)民專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度給予這類人以特殊保護(hù)。在制定失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)很重要的一個(gè)方面是養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源，我們可以充分發(fā)揮土地補(bǔ)償費(fèi)用的價(jià)值，利用一部分資金建立失地農(nóng)民養(yǎng)老金，通過(guò)?？顚Ｓ?，以便讓失地農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益在更大程度上得到有效保障。個(gè)人繳納的費(fèi)用可以納入到個(gè)人賬戶中，政府繳納的資金納入到社會(huì)統(tǒng)籌賬戶中，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合。同時(shí)，在資金的管理上，應(yīng)將管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)分開(kāi)實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管，這樣可以確保養(yǎng)老保險(xiǎn)金的保值增值，真正實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。

4.2 明確集體補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于現(xiàn)階段的中國(guó)，政府的支持與重視是建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本，也是滿足農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的有力后盾。同時(shí)，作為集體組織一方，也應(yīng)當(dāng)起到明確分擔(dān)責(zé)任的作用。集體補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)不能采取“一刀切”，應(yīng)參考農(nóng)村各自經(jīng)濟(jì)狀況，采取浮動(dòng)補(bǔ)貼方式，將標(biāo)準(zhǔn)比例控制在一定百分比范圍內(nèi)，通過(guò)多種方式扶持農(nóng)民參保。

4.3 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制法制化

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，固然可降低管理成本，提高管理效率，僅有技術(shù)性意義，并非制度改革。國(guó)家賦予省級(jí)以上人民政府實(shí)施監(jiān)督管理職能，使社會(huì)監(jiān)督有效性得到保證。與此同時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定各級(jí)政府的宣傳責(zé)任，加大宣傳力度，增強(qiáng)全社會(huì)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化意識(shí)。同時(shí)，社會(huì)監(jiān)督力量也是不可或缺的組成部分，可以有報(bào)紙和電視臺(tái)等媒介，或有社區(qū)組織等一些非政府組織等，讓這些監(jiān)督主體共同參與，能夠?qū)⑸鐣?huì)監(jiān)督的有效價(jià)值展現(xiàn)出來(lái)，真正體現(xiàn)“保障老年人合法權(quán)益是全社會(huì)的共同責(zé)任”的理念。

［1］曹 健，王云斌.老年人權(quán)益保障法律制度比較研究［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2012:76－77.

［2］高 揚(yáng).城鄉(xiāng)一體化背景下失地農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題研究［J］.人民論壇，2013(11):169－170.

［3］黃雪蘭.構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府責(zé)任的法律機(jī)制［J］.汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(3):80－81.

［4］劉蘭芝.我國(guó)憲法中的公民養(yǎng)老權(quán)及其意義［J］.世紀(jì)橋，2011(5):56－57.

［5］佟麗華.中國(guó)農(nóng)村法制熱點(diǎn)問(wèn)題研究［M］.北京:法律出版社，2010:35－36.

［6］楊 陽(yáng).農(nóng)民土地權(quán)益在城市化進(jìn)程中的損失及法律保障［J］.生產(chǎn)力，2013(4):73－74.