土地宏觀調(diào)控機(jī)制和差異化管理分析

范靜媛

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 黑龍江 哈爾濱 150028）

一、引言

威廉·配第的經(jīng)典言論“土地是財(cái)富之母”充分證明土地不僅是財(cái)富的源泉，更是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。與勞動(dòng)和資本等生產(chǎn)要素不同，土地不僅具備基本的要素功能，更因各異的區(qū)位、地貌和自然等因素構(gòu)成了其獨(dú)特的空間載體功能，這就形成了土地在質(zhì)量、用途和經(jīng)濟(jì)效益等方面的差異。早在2003年，我國(guó)政府就將土地政策作為宏觀調(diào)控手段，與財(cái)政政策、貨幣政策等對(duì)整體宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。

二、土地政策影響經(jīng)濟(jì)的主要途徑

根據(jù)我國(guó)整體宏觀經(jīng)濟(jì)走向和預(yù)期，現(xiàn)階段的土地政策調(diào)控目標(biāo)大致以增強(qiáng)土地利用結(jié)構(gòu)型優(yōu)化、促進(jìn)土地集約利用和保障農(nóng)民土地權(quán)益等為主。宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行錯(cuò)綜復(fù)雜，任何獨(dú)立的調(diào)控政策都存在自身的局限性，因此，土地調(diào)控必須與貨幣政策、財(cái)政政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策相互協(xié)調(diào)配合，才能達(dá)成最終的調(diào)控目標(biāo)。

(一)土地供給政策

土地是一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的空間載體，也是政府最直接的調(diào)控手段。土地供給政策要與產(chǎn)業(yè)政策有效結(jié)合，才能最大限度的發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用。土地供給與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱會(huì)導(dǎo)致緊縮的土地供給政策，而經(jīng)濟(jì)蕭條則相反。具體來(lái)說(shuō)，政府從土地價(jià)格、稅收和貸款等角度改變用地成本，進(jìn)而起到遏制盲目投資或刺激經(jīng)濟(jì)的作用。土地供給分為數(shù)量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面：在數(shù)量上表現(xiàn)為土地存量供給和增量供給，由于土地增量有限，因此主要通過(guò)土地整合、土地置換、土地流轉(zhuǎn)和重新利用等方式提高土地使用效率，在有限的土地資源下創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。控制建設(shè)用地總量的用地規(guī)劃在防止城市過(guò)快擴(kuò)張的同時(shí)，也保障了糧食安全底線下的農(nóng)用地?cái)?shù)量。在結(jié)構(gòu)上，出于環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)采等可持續(xù)發(fā)展目的以及不同時(shí)期主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展演變，政府勢(shì)必會(huì)按照最新的產(chǎn)業(yè)政策需要，在鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時(shí)限制和淘汰某些高污染產(chǎn)業(yè)，這就使區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局更加合理化，也更加符合區(qū)域發(fā)展的需求。

(二)土地金融政策

土地金融是以土地抵押為擔(dān)保的長(zhǎng)期信用，是土地政策和貨幣政策有效結(jié)合的產(chǎn)物，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必不可少的融資手段。其中，土地使用權(quán)抵押貸款能夠?yàn)槌鞘兄蟹康禺a(chǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供重要的資金支撐，有效穩(wěn)固開(kāi)發(fā)商的資金鏈，是房地產(chǎn)項(xiàng)目有序進(jìn)行的前提，更是推動(dòng)城市建設(shè)的有力保障。另外，隨著我國(guó)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的不斷推進(jìn)，集約化、規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式正逐漸取代分散經(jīng)營(yíng)、家庭式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式。2014年中央“一號(hào)文件”首次提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！边@不僅能夠有效盤(pán)活農(nóng)村土地資源，更能解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的資金問(wèn)題，是我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的助推器。此外，土地抵押貸款作為一種大額的長(zhǎng)期信用工具，流動(dòng)性較差，因此將土地資產(chǎn)證券化才是解決這一風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法，它不僅能分散風(fēng)險(xiǎn)，更能將社會(huì)資金進(jìn)行合理配置，使儲(chǔ)蓄向投資合理轉(zhuǎn)化。

(三)土地稅收政策

土地稅收政策是財(cái)政政策中的稅收政策參與土地調(diào)控的手段，主要涉及土地取得階段、土地保有階段和土地流轉(zhuǎn)階段三個(gè)環(huán)節(jié)。出售者獲得了土地現(xiàn)期收益，而購(gòu)買者獲得了土地遠(yuǎn)期收益，而政府利用征收保有稅手段能夠?qū)ν恋厥找孢M(jìn)行回收和再分配，這不僅保證了地方財(cái)政收入，還可通過(guò)征收土地荒蕪稅和閑置稅等對(duì)現(xiàn)有土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置，提高土地使用效率。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地增值稅占據(jù)重要地位。土地增值稅以轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)過(guò)程中的增值額作為計(jì)稅依據(jù)，并實(shí)行超額累進(jìn)稅率，這意味著增值率高的，多納稅，而增值率低的，少納稅，有利于國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)投機(jī)行為的調(diào)控和對(duì)土地增值收益的合理再分配。

三、空間維度下的土地調(diào)控政策

現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，生產(chǎn)要素大量聚集的區(qū)域往往會(huì)產(chǎn)生更多的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率也要明顯高于其他區(qū)域。要素聚集是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的必然要求，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中，要通過(guò)土地政策調(diào)節(jié)空間要素聚集，才能實(shí)現(xiàn)政府宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。由于地理區(qū)位和社會(huì)人文等差異，許多要素稟賦具有明顯的區(qū)域?qū)傩裕恋睾暧^調(diào)控就必須將空間經(jīng)濟(jì)形態(tài)和產(chǎn)業(yè)分布特點(diǎn)有效結(jié)合起來(lái)，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)因地制宜，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的整體把握。糧食主產(chǎn)區(qū)空間結(jié)構(gòu)較為分散，一般以土壤、氣候、水利等自然條件適宜地區(qū)為節(jié)點(diǎn)；工業(yè)化城市和地區(qū)形成了大小極點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)聚集程度各有差異，要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局關(guān)系密切，大型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)逐步帶動(dòng)小型節(jié)點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)；新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)在空間要素聚集力和擴(kuò)散力的雙重作用下，一邊形成重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，一邊以衛(wèi)星城為輻射范圍帶動(dòng)周邊城市發(fā)展，這樣區(qū)域內(nèi)部就實(shí)現(xiàn)了依托產(chǎn)業(yè)鏈分布的產(chǎn)業(yè)集群。

由于各異的產(chǎn)業(yè)布局和要素聚集度，各地土地利用結(jié)構(gòu)不同，土地供需矛盾不同，產(chǎn)業(yè)側(cè)重點(diǎn)不同，而只有差別化土地政策才能適應(yīng)不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)狀況。2012年9月，《關(guān)于推進(jìn)土地利用計(jì)劃差別化管理的意見(jiàn)》的審議通過(guò)意味著實(shí)施差別化的土地政策已納入國(guó)家宏觀調(diào)控管理體系。此后的土地管理會(huì)按照各地區(qū)土地資源供應(yīng)現(xiàn)狀、固定資產(chǎn)投資和補(bǔ)充耕地等因素，綜合測(cè)算、科學(xué)下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)，合理統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的矛盾，確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。差別化土地新政是當(dāng)前土地供需矛盾下的必然選擇，通過(guò)差別化的土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，才能平衡區(qū)域發(fā)展，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，確保糧食安全。

四、土地政策配套性的欠缺

目前，我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)育并未完善，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中還存在諸多問(wèn)題，加上土地政策的時(shí)滯性和區(qū)域不協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，土地宏觀調(diào)控日益復(fù)雜。土地政策的實(shí)施要與貨幣政策、財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策和人口政策等相互配套共同發(fā)揮作用，然而我國(guó)土地管理相關(guān)法規(guī)和政策體系還不十分完善，各政策之間還不夠協(xié)調(diào)，相關(guān)規(guī)劃還有待完善。事實(shí)上，土地財(cái)政已成為許多地區(qū)政府的重要收入來(lái)源。據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在過(guò)去的13年間，土地出讓年收入增長(zhǎng)超過(guò)30倍，總額累計(jì)近20萬(wàn)億元。然而，土地財(cái)政資金的去向卻一直缺乏公開(kāi)的明細(xì)記載，因此容易發(fā)生強(qiáng)拆和腐敗等惡劣現(xiàn)象。不僅如此，地方政府為盲目追求“土地招商”，也使耕地保護(hù)和集約利用等土地保護(hù)目標(biāo)面臨巨大威脅。

五、結(jié)論

土地政策能夠從土地供給、土地稅收和土地金融等方面參與宏觀調(diào)控，只有在不同區(qū)域?qū)嵤┎顒e化的土地政策才能適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?，F(xiàn)行的土地政策宏觀調(diào)控仍存在諸多障礙亟需跨越，努力順暢多個(gè)政策之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)，才能最終發(fā)揮土地政策的宏觀調(diào)控作用。

[1]楊璐璐.中國(guó)土地政策演進(jìn)階段性結(jié)構(gòu)特征與經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2014(3):104-112

[2]楊剛強(qiáng),張建清,江洪.差別化土地政策促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與對(duì)策研究[J].中國(guó)軟科學(xué),2012(10):185-192