人口新常態(tài)約束下特大城市的規(guī)模調(diào)控與轉(zhuǎn)型升級(jí)

摘 要：不同國(guó)家、不同歷史時(shí)期的特大城市人口規(guī)模變動(dòng)極大，運(yùn)用Kernel密度函數(shù)對(duì)中國(guó)城市人口規(guī)模分布的分析表明，當(dāng)前以城區(qū)常住人口“500萬(wàn)以上”為特大城市的劃分標(biāo)準(zhǔn)是合理的。從城市人口規(guī)模變動(dòng)的動(dòng)態(tài)歷程來(lái)看，該變動(dòng)主要受城市產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。對(duì)中國(guó)主要特大城市實(shí)有人口規(guī)模變動(dòng)的分析表明，特大城市的人口規(guī)模調(diào)控應(yīng)因時(shí)因地而動(dòng)，不能搞一刀切， 而且人口調(diào)控政策重點(diǎn)應(yīng)該從數(shù)量控制轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化。特大城市轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨著農(nóng)民工供給短缺、大學(xué)畢業(yè)生相對(duì)過(guò)剩、老年和少兒非勞動(dòng)力人口持續(xù)增長(zhǎng)等人口新常態(tài)約束。在這種人口增長(zhǎng)新常態(tài)背景下，特大城市應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，促進(jìn)政府制度創(chuàng)新和企業(yè)技術(shù)與管理創(chuàng)新是城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的根本動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：特大城市；人口新常態(tài)；人口規(guī)模調(diào)控；城市轉(zhuǎn)型升級(jí)；城市等級(jí)劃分；城市病；中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；人口流動(dòng)；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移

中圖分類號(hào)：F292；C922 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-8131（2015）02-0054-11

一、引言

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），明確提出要嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，對(duì)于500萬(wàn)人口以上城市建立積分落戶制度?！兑庖姟访鞔_了從人口規(guī)模角度劃定“特大城市”的標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)人口在500萬(wàn)以上《意見》認(rèn)為，積分落戶是特大城市人口規(guī)模控制的可行制度。從我國(guó)現(xiàn)行的城市人口統(tǒng)計(jì)制度來(lái)看，《意見》中所指的城區(qū)人口應(yīng)為城區(qū)常住人口，而從積分落戶政策來(lái)看，其對(duì)應(yīng)的人口應(yīng)為“戶籍人口”。 。2014年10月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)?！锻ㄖ访鞔_，新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為5類7檔，其中，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1 000萬(wàn)以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1 000萬(wàn)以上的城市為超大城市。值得注意的是，國(guó)務(wù)院在下發(fā)《通知》時(shí)，并沒有同時(shí)下發(fā)各類城市名單，這給不少想成為“特大城市”的地方政府留下博弈的時(shí)間和空間，如何拿出權(quán)威而有說(shuō)服力的人口數(shù)據(jù)是這些城市博弈成功的關(guān)鍵。

值得注意和研究的是，關(guān)于特大城市人口規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)，《意見》和《通知》所提出的“500萬(wàn)以上”是否科學(xué)、合理？在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，如何有效調(diào)控特大城市的人口規(guī)模？本文將運(yùn)用高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)對(duì)中國(guó)1985年和2010年的城市人口規(guī)模分布進(jìn)行分析，以驗(yàn)證特大城市劃分標(biāo)準(zhǔn)的合理性；進(jìn)而在對(duì)主要特大城市（含潛在特大城市）的實(shí)有人口規(guī)模動(dòng)態(tài)分析的基礎(chǔ)上，探討中國(guó)特大城市人口規(guī)模的演變趨勢(shì)及其調(diào)控政策；最后，本文還探討了在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下特大城市轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的人口新常態(tài)約束，并提出相應(yīng)的政策建議。

二、中國(guó)特大城市的人口規(guī)模

1.城市分級(jí)的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn) 世界各國(guó)對(duì)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次的劃分，雖然標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，但是人口規(guī)模通常是衡量城市規(guī)模的決定性指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)對(duì)城市等級(jí)劃分的標(biāo)準(zhǔn)為：人口在2 萬(wàn)以上10 萬(wàn)以下為小城市，人口在10 萬(wàn)以上100 萬(wàn)以下為大城市，人口在100 萬(wàn)以上為特大城市。如果按照聯(lián)合國(guó)的城市等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，即使從市轄區(qū)戶籍人口來(lái)看，中國(guó)一半以上的地級(jí)市都將是特大城市；若將外來(lái)人口計(jì)算在內(nèi)，中國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的很多鎮(zhèn)也是特大城市，如珠三角地區(qū)的廣州新塘鎮(zhèn)、東莞長(zhǎng)安鎮(zhèn)、東莞虎門鎮(zhèn)、順德容桂鎮(zhèn)、中山小欖鎮(zhèn)等，而中國(guó)的百?gòu)?qiáng)名鎮(zhèn)人口規(guī)模幾乎全部達(dá)到聯(lián)合國(guó)劃定的大城市標(biāo)準(zhǔn)。因此，聯(lián)合國(guó)城市分級(jí)的人口標(biāo)準(zhǔn)完全不適用于目前中國(guó)的特大城市判定。

中國(guó)的城市分類在不同的發(fā)展時(shí)期也有不同的標(biāo)準(zhǔn)。1984年1月5日，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》關(guān)于國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理城市建設(shè)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院制定并頒布了我國(guó)第一部《城市規(guī)劃條例》，從而以法規(guī)形式明確了我國(guó)的城市等級(jí)劃分?！冻鞘幸?guī)劃條例》指出，城市是指國(guó)家行政區(qū)域劃分設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)，以及未設(shè)鎮(zhèn)的縣城；城市按照其市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)，劃分為大城市（人口50萬(wàn)以上）、中等城市（人口20萬(wàn)～50萬(wàn)）和小城市（人口20萬(wàn)以下）三個(gè)級(jí)別。該條例于1990年廢止。

1989年，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定：小城市是指非農(nóng)業(yè)人口小于20萬(wàn)的城市，中等城市是指非農(nóng)業(yè)人口20萬(wàn)以上至50萬(wàn)以下的城市，大城市是指非農(nóng)業(yè)人口50萬(wàn)以上至100 萬(wàn)以下的城市，非農(nóng)業(yè)人口100萬(wàn)以上的城市為特大城市。這部城市規(guī)劃法于2008年1月1日廢止，導(dǎo)致目前我國(guó)尚未從立法的層面對(duì)城市等級(jí)規(guī)模概念進(jìn)行定義，仍有不少地方依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市進(jìn)行分級(jí)，如地處中部的湖南省認(rèn)定其有6個(gè)特大城市，東部沿海的山東省有7個(gè)特大城市。事實(shí)上，如果按實(shí)有非農(nóng)業(yè)人口100萬(wàn)以上來(lái)認(rèn)定，全國(guó)大部分地級(jí)市都將是特大城市（總數(shù)將超過(guò)200個(gè)），顯然這一標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。

2010年，《中國(guó)中小城市發(fā)展報(bào)告（2010）：中國(guó)中小城市綠色發(fā)展之路》（綠皮書）提出了新的城市等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)：市區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的為小城市，50萬(wàn)～100萬(wàn)的為中等城市，100萬(wàn)～300萬(wàn)的為大城市，300萬(wàn)～1 000萬(wàn)的為特大城市，1 000萬(wàn)以上的為巨大型城市。以此標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，北上廣深等10個(gè)城市達(dá)到巨大型城市人口標(biāo)準(zhǔn)，除去拉薩、銀川、西寧等省會(huì)城市外，烏魯木齊、海口、呼和浩特等省會(huì)城市也即將邁入特大城市行列，全國(guó)特大城市將達(dá)到30個(gè)左右。

此外，與“特大城市”相對(duì)應(yīng)，還有一個(gè)“一線城市”的概念。但“一線城市”通常是企業(yè)根據(jù)該城市在其商業(yè)活動(dòng)中市場(chǎng)地位的高低進(jìn)行劃分，從房地產(chǎn)概念來(lái)講是指房?jī)r(jià)較高的城市。一線城市的劃分沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，既可按行政級(jí)別劃分，也可按城市規(guī)模、人口數(shù)量劃分，或者按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和GDP總量等標(biāo)準(zhǔn)劃分。通常人們將北上廣深四大城市稱為國(guó)內(nèi)的一線城市。2013年，《第一財(cái)經(jīng)周刊》對(duì)400個(gè)城市的綜合商業(yè)指數(shù)進(jìn)行了排名，列出了15個(gè)“新一線城市”，即成都、杭州、南京、武漢、天津、西安、重慶、青島、沈陽(yáng)、長(zhǎng)沙、大連、廈門、無(wú)錫、福州、濟(jì)南。

2014年7月30日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確了從人口規(guī)模角度劃定特大城市的標(biāo)準(zhǔn)，即城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上的城市。2014年10月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，明確了新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，新標(biāo)準(zhǔn)有四點(diǎn)重要調(diào)整：一是城市類型由4類變?yōu)?類，增設(shè)了超大城市，城區(qū)常住人口1 000萬(wàn)以上的城市為超大城市，城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1 000萬(wàn)以下的城市為特大城市；二是將小城市和大城市分別劃分為兩檔；三是人口規(guī)模的上下限普遍提高，小城市人口上限由20萬(wàn)提高到50萬(wàn)，中等城市的上下限分別由20萬(wàn)、50萬(wàn)提高到50萬(wàn)、100萬(wàn)，大城市的上下限分別由50萬(wàn)、100萬(wàn)提高到100萬(wàn)、500萬(wàn)，特大城市下限由100萬(wàn)提高到500萬(wàn)；四是將城市人口的統(tǒng)計(jì)口徑由非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌菂^(qū)常住人口。

2.中國(guó)特大城市劃分的合理人口規(guī)模

從漢字的字面意思來(lái)看，“特大”意味著“不一般的大”“與眾不同的大”；“特大城市”則指該城市在城市分級(jí)體系中占比很少，通常應(yīng)該在5%以內(nèi)。2012年，我國(guó)地級(jí)市級(jí)別及以上的城市共有289個(gè)，因此從字面意思來(lái)判斷，我國(guó)的特大城市不應(yīng)超過(guò)15個(gè)。當(dāng)然，在一個(gè)農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)，特大城的市數(shù)量將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，其城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)是動(dòng)態(tài)變化的，而非一成不變的。

估計(jì)城市人口規(guī)模分布最常用的方法是基于高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)。徐現(xiàn)祥和李郇（2004）首次利用高斯正態(tài)分布的Kernel密度函數(shù)來(lái)分析中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的趨同性；周曉津（2014）首次運(yùn)用Kernel密度函數(shù)來(lái)研究一國(guó)（區(qū)域）城市人口規(guī)模增長(zhǎng)分布（該方法最初見緒于其在“2012中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇”的一篇獲獎(jiǎng)會(huì)議論文），為準(zhǔn)確地反映中國(guó)城市人口分布的演進(jìn)情況，并考慮到龐大的流動(dòng)人口對(duì)城市實(shí)有人口的影響，選取1985年我國(guó)地級(jí)及以上城市的全市非農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明，若將城市分為四個(gè)等級(jí)（1985年），特大城市人口規(guī)模應(yīng)在200萬(wàn)以上，大城市人口規(guī)模應(yīng)在100萬(wàn)～200萬(wàn)；中等城市人口規(guī)模應(yīng)在40萬(wàn)～100萬(wàn)；人口規(guī)模在30萬(wàn)以下城市的可以歸為小城市。

隨著新的人口估計(jì)方法出現(xiàn)，對(duì)城市市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的相對(duì)準(zhǔn)確的估計(jì)成為可能。沿用周曉津（2011）和張強(qiáng)等（2014）的城市人口估計(jì)方法，本文選取2010年中國(guó)地級(jí)以上城市市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)人口為研究對(duì)象，分析結(jié)果表明：到2010年，若將我國(guó)城市分為四個(gè)等級(jí)，則特大城市人口規(guī)模應(yīng)在500萬(wàn)以上，是1985年特大城市人口的2.5倍；大城市的人口規(guī)模則是200萬(wàn)～500萬(wàn)；中等城市的人口規(guī)模在60萬(wàn)～200萬(wàn)；人口規(guī)模在60萬(wàn)以下的則應(yīng)歸為小城市。同時(shí)，比較窗寬參數(shù)發(fā)現(xiàn)：與1985年相比，2010年中國(guó)城市的窗寬參數(shù)變小了，表明我國(guó)城市人口規(guī)模分布變得更加集聚（圖1）。因此，《意見》和《通知》所確定的“城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上”為“特大城市”的標(biāo)準(zhǔn)是合理的。

圖1 中國(guó)地級(jí)以上城市非農(nóng)業(yè)人口規(guī)模分布（Kernel密度函數(shù)，左圖為1985年，右圖為2010年）特大城市數(shù)量應(yīng)該在主峰面積的5%以內(nèi)，因此，選200萬(wàn)人口作為中國(guó)1985年的特大城市劃分的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。右圖中，600萬(wàn)以上人口的城市已經(jīng)脫離了主峰，500萬(wàn)～600萬(wàn)人口的城市個(gè)數(shù)占主峰的5%左右，因此500萬(wàn)成為中國(guó)2010年特大城市劃分的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。

3.中國(guó)特大城市的人口規(guī)?，F(xiàn)狀

（1）現(xiàn)有的特大城市及其人口規(guī)模

據(jù)張強(qiáng)和周曉津（2014）估計(jì)，2010年中國(guó)內(nèi)地市轄區(qū)常住人口在500萬(wàn)以上的城市共有21個(gè)（圖2），其中包括4個(gè)直轄市、12個(gè)副省級(jí)城市 、1個(gè)省會(huì)城市（鄭州）、3個(gè)地級(jí)市（東莞、佛山、蘇州）和1個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)（汕頭）。根據(jù)前述定義，東莞市的莞城、南城、東城和萬(wàn)江等4區(qū)人口估計(jì)為250萬(wàn)左右，低于城區(qū)人口500萬(wàn)以上的標(biāo)準(zhǔn)；汕頭市區(qū)雖然也超過(guò)500萬(wàn)人，但其市域面積太大，且有些區(qū)原為縣級(jí)區(qū)域或縣級(jí)市，連片的城市區(qū)域人口沒有達(dá)到前述定義標(biāo)準(zhǔn)。因此，除京滬穗深等城市公開的常住人口數(shù)據(jù)滿足特大城市人口標(biāo)準(zhǔn)以外，其他15個(gè)城市只要努力爭(zhēng)取，都可以進(jìn)入特大城市行列（本文將人口500萬(wàn)以上的城市統(tǒng)稱為特大城市，沒有再區(qū)分“超大城市”）。

圖2 2010年中國(guó)特大城市總?cè)丝谂c市轄區(qū)人口估計(jì)

（2）潛在的特大城市及其人口

研究中我們注意到，一些省會(huì)城市和沿海城市雖然目前尚沒有達(dá)到特大城市的人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但從我國(guó)的城市化進(jìn)程和城市人口增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)來(lái)看，如果特大城市人口規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在未來(lái)20年內(nèi)維持不變，則這些城市很可能成為新的特大城市。因此，我們將市轄區(qū)估計(jì)人口在300萬(wàn)以上的城市納入考察視野（圖3），并對(duì)列表中的25個(gè)城市進(jìn)行討論。圖3中市轄區(qū)估計(jì)人口在400萬(wàn)以上的城市中，石家莊、長(zhǎng)沙和南昌3個(gè)省會(huì)城市最有可能進(jìn)入特大城市俱樂(lè)部：其一，這三個(gè)城市戶籍人口規(guī)模比較大，特別是石家莊，其本身戶籍人口2010年就已經(jīng)接近千萬(wàn)級(jí)別；其二，這三個(gè)城市所在省份中漢族人口占比較高，而漢族具有較大的流動(dòng)性，本省人口繼續(xù)流入的壓力較大；其三，相對(duì)于其他人口規(guī)模同級(jí)別的城市，這三個(gè)城市的人口分布相對(duì)聚集，其形成的聚集效應(yīng)尚處于加速狀態(tài)。

太原的估計(jì)總?cè)丝陔m然已經(jīng)超過(guò)500萬(wàn)，且市轄區(qū)估計(jì)人口也接近500萬(wàn)大關(guān)。但從地形上看，其受東、西山地的影響，城市只能向南、北擴(kuò)展，且城市的東南擴(kuò)展受行政地域限制（東南方向擴(kuò)展的結(jié)果是與晉中市一體化）。無(wú)錫市在2010年總?cè)丝谝呀?jīng)突破800萬(wàn)，市轄區(qū)人口在500萬(wàn)左右。由于無(wú)錫城市人口的膨脹動(dòng)力更多地來(lái)自外來(lái)人口的輸入，且大部分為農(nóng)民工，在農(nóng)民工輸入動(dòng)力減弱且向中西部轉(zhuǎn)移的大背景下，加之江蘇省內(nèi)農(nóng)民工回流，無(wú)錫總?cè)丝诶^續(xù)增長(zhǎng)的動(dòng)力較弱，進(jìn)入特大城市的可能性也較弱。中山的情形與東莞相類似，屬于鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，小欖、古鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)等離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密集。自2008年以來(lái)，中山外來(lái)勞動(dòng)力估計(jì)減少50萬(wàn)以上，因此中山市基本上退出特大城市爭(zhēng)奪行列。廈門作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)和副省級(jí)城市，地域面積僅1 700平方公里，來(lái)自福建全省的人口流入更多地由廈漳泉三角洲吸納，省會(huì)福州也會(huì)吸納一部分省內(nèi)流動(dòng)人口，加上全國(guó)人口流動(dòng)轉(zhuǎn)型，廈門人口繼續(xù)膨脹的可能性也大為降低。我們研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)特大城市或城市群人口規(guī)模最多為其輻射區(qū)域總?cè)丝诘?0%左右，從這一經(jīng)驗(yàn)看，貴陽(yáng)及其鄰近城市最多可聚集貴州省30%的人口，且貴州少數(shù)民族占全省人口比例接近40%，而少數(shù)民族的流動(dòng)意愿較低，因此從我們的經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)來(lái)看，貴陽(yáng)市最多可聚集600萬(wàn)人口。從貴陽(yáng)人口聚集的現(xiàn)狀和趨勢(shì)來(lái)看，貴陽(yáng)至少需要再新增100萬(wàn)以上的人口，即總?cè)丝?00萬(wàn)以上才能消化其房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能，而這種可能性極小，因此貴陽(yáng)房地產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)非常大。

圖3 中國(guó)潛在特大城市總?cè)丝诩笆休爡^(qū)人口估計(jì)（2010年）

三、中國(guó)特大城市的人口規(guī)模調(diào)控

1.大城市人口規(guī)?？刂疲ㄕ{(diào)控）之爭(zhēng) 一般認(rèn)為，過(guò)快的城市化會(huì)導(dǎo)致“城市病”，而人口膨脹、交通擁堵和城市貧困則被認(rèn)為是“城市病”的三大主要表現(xiàn)。曾長(zhǎng)秋和趙劍芳（2007） 認(rèn)為，除了人口膨脹、交通擁擠、能源短缺和環(huán)境污染等典型城市病以外，在人文系統(tǒng)中還存在著抑郁癥問(wèn)題、青少年問(wèn)題以及乞丐問(wèn)題等非典型城市病。朱穎慧（2010） 認(rèn)為，中國(guó)的“城市病”有六大癥狀：人口無(wú)序集聚、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、交通擁堵嚴(yán)重、房?jī)r(jià)居高不下和安全形勢(shì)嚴(yán)峻。陳哲和劉學(xué)敏（2012）在文獻(xiàn)綜述的基礎(chǔ)上，分析了“城市病”產(chǎn)生的六大病因：一是城市規(guī)模過(guò)大，二是城市結(jié)構(gòu)不合理，三是城市建設(shè)存在盲目性，四是政府干預(yù)過(guò)度，五是資源分配失衡，六是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)度。由于國(guó)內(nèi)外研究“城市病”的文獻(xiàn)大部分與大城市有關(guān)，不少學(xué)者也認(rèn)為城市規(guī)模越大，“城市病”發(fā)生的概率越大。

近年來(lái)， 隨著大城市外來(lái)人口的增長(zhǎng)， 我國(guó)部分學(xué)者特別是政府決策管理人員對(duì)控制大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)的呼聲日高， 甚至已把控制人口規(guī)模增長(zhǎng)作為實(shí)現(xiàn)大城市可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。周振華和陳群民等（2013）將合理控制人口規(guī)模作為上?？滩蝗菥彽闹卮笕蝿?wù)：其一，合理控制人口規(guī)模是貫徹國(guó)家戰(zhàn)略的必然選擇；其二，合理控制人口規(guī)模是城市綜合承載力剛性約束的客觀要求；其三，合理控制人口規(guī)模是“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，轉(zhuǎn)型發(fā)展”的迫切之舉。結(jié)合特大城市自身發(fā)展以及我國(guó)整體城鎮(zhèn)化進(jìn)程，陸杰華和李月（2014）認(rèn)為我國(guó)特大城市人口規(guī)模調(diào)控的必要性主要在于：一是促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要推手，二是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的需要，三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀要求，四是維持城市社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需求。

然而，傾向于城市人口規(guī)?？刂频膶W(xué)者們很少考慮城市化進(jìn)程中公共產(chǎn)品供給的限制，而是簡(jiǎn)單地將“城市病”歸結(jié)于城市人口的過(guò)度無(wú)序膨脹。因此，關(guān)于我國(guó)大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)是否已成為影響城市可持續(xù)發(fā)展的制約因素這一問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外不少學(xué)者提出了截然相反的看法：一是“城市病”病源與城市人口規(guī)模并無(wú)直接關(guān)聯(lián)。石憶邵（1998）通過(guò)分析外來(lái)流動(dòng)人口膨脹、城市失業(yè)率的空間分布、城市交通和環(huán)境污染程度與城市規(guī)模的關(guān)系，認(rèn)為中國(guó)“城市病”的出現(xiàn)并非由于城市規(guī)模過(guò)大，而主要在于體制磨合、結(jié)構(gòu)失調(diào)、政策失誤、管理失控等方面。王桂新 （2008）認(rèn)為，“城市病”的“病源”并不在于城市人口規(guī)模大小， 而往往與體制政策有問(wèn)題、城市規(guī)劃及管理不科學(xué)有關(guān)。二是特大城市的發(fā)展需要人口規(guī)模支撐。王桂新（2008）以我國(guó)最大城市上海為例， 多角度地系統(tǒng)考察和分析了改革開放以來(lái)上海人口規(guī)模增長(zhǎng)與城市發(fā)展持續(xù)性的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)上海人口規(guī)模增長(zhǎng)與城市發(fā)展持續(xù)性總體上是相互促進(jìn)、互動(dòng)發(fā)展的；而且相對(duì)受到嚴(yán)格控制的戶籍人口規(guī)模增長(zhǎng)，受控較弱、相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的常住人口規(guī)模增長(zhǎng)與城市發(fā)展持續(xù)性具有更密切的正向互動(dòng)關(guān)系；因此，到目前為止，人口規(guī)模增長(zhǎng)仍是促進(jìn)我國(guó)大城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的積極因素，或至少?zèng)]有明顯的證據(jù)說(shuō)明人口規(guī)模增長(zhǎng)已制約我國(guó)大城市的可持續(xù)發(fā)展。王桂新和俞奉慶（2009）借鑒日本城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)內(nèi)特大城市人口規(guī)模控制進(jìn)行了反思，認(rèn)為中國(guó)主要是通過(guò)戶籍制度控制人口向大城市的遷移集中，其后果不僅使城鄉(xiāng)差異持續(xù)擴(kuò)大、社會(huì)矛盾加劇，而且也壓抑了人力資源的利用效率，弱化了勞動(dòng)力對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，制約了整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三是嚴(yán)控特大城市人口規(guī)模會(huì)產(chǎn)生不利影響。2014年8月28日，黃文政先生在“2014人口與城市化發(fā)展論壇”上也指出，對(duì)國(guó)家安全來(lái)說(shuō)，控制人口將導(dǎo)致人口極度老化，對(duì)軍事力量和國(guó)家安全具有不利影響；政府職責(zé)應(yīng)該是按照合理預(yù)測(cè)和規(guī)劃來(lái)提供公共服務(wù)，而不是使用行政手段來(lái)阻止人口的自然流動(dòng)。

目前，學(xué)術(shù)理論界也逐漸將帶有計(jì)劃理念的“人口規(guī)?？刂啤备臑椤叭丝谝?guī)模調(diào)控”，進(jìn)一步豐富了特大城市人口規(guī)模調(diào)控的理論內(nèi)涵。張真理（2009）認(rèn)為，北京市流動(dòng)人口規(guī)?？刂颇繕?biāo)屢設(shè)屢破的歷史事實(shí)已經(jīng)說(shuō)明了歷史上目標(biāo)設(shè)置的不合理和不科學(xué)。北京市人口和計(jì)劃生育委員會(huì)黨組書記、主任劉志（2013）提出了北京人口調(diào)控的三大戰(zhàn)略要點(diǎn)：其一，順應(yīng)特大城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持城市性質(zhì)功能，合理控制人口規(guī)模；其二，遵循世界城市發(fā)展路徑，堅(jiān)持中心功能疏解，優(yōu)化人口空間布局；其三，適應(yīng)城市發(fā)展要求，堅(jiān)持公共服務(wù)均等，改善人口發(fā)展環(huán)境。周振華和陳群民等（2013）認(rèn)為，在城市轉(zhuǎn)型階段開展人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)聚焦于人口的總量、結(jié)構(gòu)和分布三個(gè)層面。陸杰華和李月（2014）認(rèn)為，對(duì)于特大城市而言，人口規(guī)模調(diào)控主要包括三個(gè)方面：一是優(yōu)化城市功能分區(qū)，二是優(yōu)化人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，三是優(yōu)化人口服務(wù)管理體制。

2.中國(guó)特大城市的人口增長(zhǎng)趨勢(shì)與調(diào)控

西方發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)者大都從城市公共設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口增長(zhǎng)等聚集效益和規(guī)模效益角度探討城市最佳規(guī)模，如Chapin（1950）早在20世紀(jì)50年代就探討了一個(gè)城市究竟在多大人口規(guī)模時(shí)是比較適宜的；Batty（2008）討論了城市規(guī)模及城市的形狀變遷。國(guó)外學(xué)者對(duì)于中國(guó)內(nèi)地的城市人口規(guī)模鮮有研究，且人口數(shù)據(jù)主要來(lái)源于官方的統(tǒng)計(jì)，他們很難弄清楚中國(guó)內(nèi)地特大城市實(shí)際的人口情況。由于流動(dòng)人口數(shù)據(jù)失真、失實(shí)，城市實(shí)有人口與通常公布的常住人口差異極大，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)外學(xué)者依據(jù)常住人口或戶籍人口的時(shí)間序列所得到的人口預(yù)測(cè)結(jié)果通常與后來(lái)的實(shí)際數(shù)據(jù)相差較大國(guó)內(nèi)外有關(guān)中國(guó)內(nèi)地城市的人口預(yù)測(cè)與后來(lái)官方公布的人口數(shù)據(jù)無(wú)論是絕對(duì)值還是相對(duì)值差距都非常大，絕對(duì)值差距通常達(dá)幾百萬(wàn)，相對(duì)值差距也在30%以上，完全喪失了人口預(yù)測(cè)的應(yīng)用價(jià)值。在現(xiàn)實(shí)中，我們看到，那些以官方人口數(shù)據(jù)為預(yù)測(cè)基礎(chǔ)的大型工程項(xiàng)目，有些很快就超過(guò)原定預(yù)測(cè)值，有些一開始就遠(yuǎn)超預(yù)測(cè)值。如廣州地鐵六號(hào)線客流設(shè)計(jì)流量為每日4萬(wàn)人次，事實(shí)上六號(hào)線開通當(dāng)天客流就超過(guò)40萬(wàn)人次。 。

筆者認(rèn)為，要弄清是否應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)特大城市人口規(guī)模進(jìn)行控制或調(diào)控以及怎樣進(jìn)行調(diào)控，首先應(yīng)該弄清這些城市的實(shí)有人口及其增長(zhǎng)趨勢(shì)。對(duì)于紛繁復(fù)雜、令人眼花繚亂的不同來(lái)源的人口數(shù)據(jù)，必須用不同方法對(duì)不同時(shí)期的城市人口進(jìn)行一致性估計(jì)和檢驗(yàn)。本文對(duì)周曉津（2011，2014）的研究進(jìn)行整理，得到2007年以前各城市實(shí)有人口數(shù)據(jù)，利用各城市移動(dòng)用戶數(shù)量估計(jì)2008—2014年各城市實(shí)有人口，在此基礎(chǔ)上計(jì)算了自1980年以來(lái)我國(guó)特大城市（含部分潛在的特大城市）的實(shí)有人口增長(zhǎng)情況（圖4）。

從圖4中可以看出，四大直轄市中，重慶因地處西部，其人口增長(zhǎng)趨勢(shì)與京、津、滬有較大的差別：2000年之前重慶實(shí)有人口增長(zhǎng)停滯，新增人口甚至

圖4 中國(guó)主要特大城市人口增長(zhǎng)趨勢(shì)（1980—2013年）

不足以彌補(bǔ)人口流出增長(zhǎng)；隨著沿海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，重慶外出人口回流導(dǎo)致人口總量增加，2009年金融危機(jī)后回流速度加快，但實(shí)有人口依然少于其戶籍人口總量。天津和上海人口增長(zhǎng)比較一致，2005年以來(lái)增長(zhǎng)速度大為下降，年均增長(zhǎng)下降到10萬(wàn)人以內(nèi)。北京人口在2008年奧運(yùn)會(huì)之后的恢復(fù)性增長(zhǎng)后，目前也步入穩(wěn)定區(qū)間，2013年甚至出現(xiàn)絕對(duì)下降。東北特大城市的人口增長(zhǎng)緩慢，除大連外，其他特大城市人口增長(zhǎng)以本地戶籍人口增長(zhǎng)為主，外來(lái)人口流入導(dǎo)致的人口增長(zhǎng)并不顯著。沿海特大城市農(nóng)民工流失，而老少外來(lái)人口流入是其人口變動(dòng)的主要因素。深圳、東莞、佛山、蘇州等非省會(huì)城市總?cè)丝谙陆?，廣州基本平衡。東部沿海特大城市人口向中西部轉(zhuǎn)移并不會(huì)帶來(lái)大問(wèn)題，主要原因是這些城市相對(duì)人口規(guī)模而言政府規(guī)模較小，財(cái)政剛性供養(yǎng)金額不大。對(duì)于東部沿海特大城市來(lái)講，應(yīng)該確保常住人口穩(wěn)定或適度增長(zhǎng)，而不是嚴(yán)控人口增長(zhǎng)，應(yīng)著眼于擴(kuò)大醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等公共服務(wù)供給，避免勞動(dòng)力大幅度回流，并適時(shí)考慮“以房入戶”。而中西部的特大城市，進(jìn)入人口快速增長(zhǎng)階段，本地、本省外出勞動(dòng)力回流是這些城市人口增長(zhǎng)的主要來(lái)源；但由于全國(guó)人口非農(nóng)化就業(yè)基本穩(wěn)定，農(nóng)村人口涌入城市的動(dòng)力逐漸衰竭，因此不必?fù)?dān)心人口的爆炸式增長(zhǎng)。改革開放至今，中國(guó)城鎮(zhèn)實(shí)有人口已有10億左右，其中7億來(lái)源于農(nóng)村。農(nóng)村可轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力已不多，中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移基本完成；但還有3億左右的轉(zhuǎn)移人口沒有融入城市生活，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)沒有完成。

我們將圖4中城市人口增長(zhǎng)以每10年為一個(gè)階段劃分后形成表1。從表1中可以非常明顯地看出：（1）中國(guó)特大城市人口增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基本同步，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，同期人口增長(zhǎng)也越快；（2）除北京因奧運(yùn)會(huì)后的短期人口恢復(fù)性增長(zhǎng)外，東部沿海特大城市人口增長(zhǎng)高峰期已過(guò)，中西部特大城市因外出人口回流而進(jìn)入高速增長(zhǎng)期；（3）東部沿海非省會(huì)城市因外來(lái)人口向中西部回流過(guò)快而導(dǎo)致人口持續(xù)減少，如深圳、東莞兩市的人口分別由2007年的2 000萬(wàn)、1 750萬(wàn)下降到2014年末的1 700萬(wàn)、1 300萬(wàn)。

綜合分析圖4和表1，我們認(rèn)為，特大城市人口規(guī)模有著必然的增長(zhǎng)規(guī)律，嚴(yán)格控制特大人口數(shù)量完全沒有必要。人口增長(zhǎng)主要與產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)，行政手段的控制通常以失敗告終（張強(qiáng) 等，2014）。2010年，北京官方公布的常住人口數(shù)據(jù)比

2009年增加了101.9萬(wàn)人，人口的快速增長(zhǎng)引起了中央和地方的高度警覺，國(guó)內(nèi)的知名學(xué)者也不斷地為北京的人口控制提出相應(yīng)的對(duì)策和建議（黃榮清 等，2011；劉鋒 等，2011；陸杰華 等，2011）。如果僅從官方公布的常住人口數(shù)據(jù)來(lái)看，北京的總?cè)丝谝?guī)模是逐年增加的。但我們根據(jù)北京自來(lái)水銷售總量測(cè)算的北京總?cè)丝谝?guī)模表明，1978—2013年北京的城市實(shí)有人口規(guī)模波動(dòng)是非常大的。早在1980年，北京實(shí)有人口規(guī)模就突破1 000萬(wàn)，1992年突破1 500萬(wàn)，1997年突破2 000萬(wàn)，2011年突破2 500萬(wàn)。我們發(fā)現(xiàn)，北京人口增長(zhǎng)最快的時(shí)期是1992—1997年，幾乎每年增加100萬(wàn)，而1997—2011年北京增加500萬(wàn)人口耗時(shí)14年，每年增加35萬(wàn)人。在為舉辦奧運(yùn)會(huì)而強(qiáng)力推行的人口行政控制放松之后，北京外來(lái)人口在2008年之后的快速增長(zhǎng)實(shí)際上只是此前強(qiáng)力人口控制的恢復(fù)性反彈式增長(zhǎng)。從估計(jì)的人口序列數(shù)據(jù)來(lái)看，北京實(shí)有人口的增長(zhǎng)同樣符合Logistic曲線，2011年以來(lái)已經(jīng)進(jìn)入了相對(duì)緩慢增長(zhǎng)階段。

四、特大城市轉(zhuǎn)型升級(jí)面臨的人口新常態(tài)約束

1.農(nóng)民工供給面臨長(zhǎng)期短缺 周曉津（2011）將我國(guó)不同時(shí)期的轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力連接成線，發(fā)現(xiàn)其竟然是一條邏輯斯蒂曲線，并給出了邏輯斯蒂人口轉(zhuǎn)移模型的具體形式：TLt=36 4321+69×e-（t-1978）×0.200 86。根據(jù)其提供的1978—2007年的Logistic曲線并增加2008—2013年的相關(guān)數(shù)據(jù)后，可以大體推算出1978年以來(lái)我國(guó)的非農(nóng)勞動(dòng)力供應(yīng)增長(zhǎng)率。由圖5可以看出，在2003年以前，我國(guó)歷年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率都沒有超過(guò)非農(nóng)勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)率，意味著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不能滿足勞動(dòng)力增長(zhǎng)的需要，勞動(dòng)力嚴(yán)重過(guò)剩。這完全與中國(guó)的實(shí)際情況相符合。1988年之前，在農(nóng)村改革的推動(dòng)下，農(nóng)村隱性剩余勞動(dòng)力大量釋放，但依然被束縛在農(nóng)村，農(nóng)村人口進(jìn)城規(guī)模相對(duì)不大；在沉寂了4年之后，中國(guó)市場(chǎng)化改革步入正軌，農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入沿海地區(qū)及城鎮(zhèn)地區(qū)，自1992年起，連年形成農(nóng)民工大遷移潮流。

2003年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年增長(zhǎng)率首次超過(guò)非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)力的供給增長(zhǎng)率，農(nóng)民工過(guò)剩從此變成農(nóng)民工短缺，并成為一種長(zhǎng)期趨勢(shì)。起初不少學(xué)者認(rèn)為中國(guó)依舊有大量的剩余勞動(dòng)力，并認(rèn)為農(nóng)民工短缺將只是一種暫時(shí)現(xiàn)象，事實(shí)證明這些判斷是錯(cuò)誤的。不可否認(rèn)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率超過(guò)非農(nóng)勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)率的2003年，整個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)依然有一部分過(guò)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有吸納的非農(nóng)勞動(dòng)力，但這些勞動(dòng)力很快將被快速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)所吸納。在非農(nóng)勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的情況下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放慢就成為一種必然的趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國(guó)農(nóng)民工總量為26 894萬(wàn)人，比上年增加633萬(wàn)人，增長(zhǎng)2.4%；如果將調(diào)查的“六個(gè)月以上”因素考慮在內(nèi)，2013年全國(guó)農(nóng)民工實(shí)際增長(zhǎng)率估計(jì)只有1.28%。

2.大學(xué)畢業(yè)生供給相對(duì)過(guò)剩

上海交大公共關(guān)系研究中心和上海交大社會(huì)調(diào)查中心聯(lián)合發(fā)布的《2014中國(guó)大學(xué)生城市形象及擇業(yè)傾向調(diào)查報(bào)告》顯示：大學(xué)生受教育程度越高，越傾向于選擇北上廣、港澳臺(tái)及國(guó)外發(fā)展；非農(nóng)業(yè)戶口大學(xué)生更傾向于選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工作；就不同專業(yè)學(xué)生來(lái)說(shuō)，文科生傾向北上廣和港澳臺(tái)，理科生傾向國(guó)外，醫(yī)科學(xué)生更愿意去二線城市，農(nóng)科學(xué)生選擇三、四線城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)較多；分性別看，男生更傾向于去北上廣等發(fā)達(dá)城市發(fā)展，而女生更愿意選擇二線城市；分區(qū)域看，東部地區(qū)學(xué)生傾向于選擇北上廣等發(fā)達(dá)城市，西部地區(qū)學(xué)生更愿意去二、三、四線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作；“985”高校的大學(xué)生更傾向于去北上廣和國(guó)外等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展；月消費(fèi)支出越高的大學(xué)生越傾向于到北上廣、港澳臺(tái)及國(guó)外，月消費(fèi)支出越低的大學(xué)生越傾向于到三、四線城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（每月消費(fèi)支出在2 500元以上的受訪大學(xué)生更傾向于選擇北上廣，比例達(dá)41.4%）。

同樣，來(lái)自某就業(yè)網(wǎng)站發(fā)布的《2014年應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)調(diào)研報(bào)告》顯示，有41.3%的高校畢業(yè)生希望到北上廣就業(yè)，希望到省會(huì)城市就業(yè)的比例也高達(dá)54.2%，二者合計(jì)占到95.5%，意味著北上廣和省會(huì)城市受過(guò)高等教育的大學(xué)生人口將持續(xù)增加。但是，由于高房?jī)r(jià)和高生活成本的現(xiàn)實(shí)壓力，以及特大城市因投資增速下滑導(dǎo)致就業(yè)吸納能力不足，應(yīng)屆畢業(yè)生的實(shí)際就業(yè)地有所變化。2014年，全國(guó)高校畢業(yè)生高達(dá)727萬(wàn)人，按實(shí)際就業(yè)地比率計(jì)算，涌向北上廣等特大城市就業(yè)的大學(xué)生將超過(guò)200萬(wàn)人。我們估計(jì)，北京、上海、廣州在2014年接收的高校畢業(yè)生就業(yè)數(shù)量分別為47.3萬(wàn)人、42.4萬(wàn)人和31.4萬(wàn)人，可見北上廣三大城市每年來(lái)自大學(xué)畢業(yè)生的人口增加壓力較大，但相對(duì)20世紀(jì)90年代的外來(lái)人口高增長(zhǎng)壓力也大為降低。此外，以中部河南省的鄭州市為例，2006年以來(lái)，鄭州市區(qū)外來(lái)人口迅速增長(zhǎng)，2011年鄭州市區(qū)外來(lái)人口規(guī)模突破400萬(wàn)人，比2009年增加了180萬(wàn)人左右（2004年以后，鄭州市高校新生不再辦理戶口遷移手續(xù)，累計(jì)約100萬(wàn)人，約占外來(lái)人口總量的四分之一）。廣州人社局的數(shù)據(jù)表明，2009—2013年，廣州市共接收187 613名非廣州生源的大學(xué)生入戶，且接收大學(xué)生入戶數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增趨勢(shì)。我們估計(jì)，2009—2013年非廣州生源的大學(xué)生在廣州就業(yè)的數(shù)量達(dá)到187萬(wàn)，但由于農(nóng)民工的流失，在此期間的廣州總?cè)丝诓]有出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)。

3.老少非勞動(dòng)力人口持續(xù)增加

隨著外來(lái)流入人口“常住化”，老人和少兒等非勞動(dòng)力人口的直系親屬投靠成為東部沿海城市人口增長(zhǎng)的一個(gè)主要來(lái)源。根據(jù)2013年廣東省人口變動(dòng)抽樣調(diào)查分城鄉(xiāng)加權(quán)結(jié)果推算，2013年年末廣東0～17周歲流動(dòng)人口規(guī)模約447萬(wàn)人，與2010年相比，增加38 .6萬(wàn)人；2010—2013年，0～17周歲流動(dòng)人口年均增長(zhǎng)率為3%，遠(yuǎn)高于同期常住人口增幅（0 .67%）。例如，深圳、東莞未成年流動(dòng)人口占同齡人口的比例超過(guò)60%，廣州、珠海未成年流動(dòng)人口占比也超過(guò)40%，其他珠三角地區(qū)城市，除肇慶外，未成年流動(dòng)人口占比均超過(guò)30%。與2010年人口普查相比，2013年廣州、深圳、珠海、江門、東莞等城市未成年流動(dòng)人口占當(dāng)?shù)匚闯赡耆丝诘谋戎爻拭黠@上升態(tài)勢(shì)，說(shuō)明近年來(lái)這些地區(qū)未成年流動(dòng)人口集聚趨勢(shì)更加明顯。

以廣州為例，2013年，官方統(tǒng)計(jì)推算的廣州未成年人口高達(dá)85.82萬(wàn)人；未成年流動(dòng)人口占全部未成年人口的比例超過(guò)40%，比2010年增加20個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，自2005年廣州外來(lái)人口生育首次超過(guò)常住戶籍人口以來(lái)，外來(lái)人口生育超過(guò)常住戶籍人口生育已經(jīng)成為一種常態(tài)，這是一種外來(lái)勞動(dòng)力人口總量并沒有增加甚至減少下的“新常態(tài)”。未成年人口的增加，對(duì)廣州未來(lái)發(fā)展的直接壓力是社會(huì)公共服務(wù)需求增加，特別是教育和醫(yī)療需求的增加（0～17歲人口是幼兒教育和9年制義務(wù)教育的全部人群）。近年來(lái)，廣州各區(qū)幼兒園學(xué)位緊缺，小學(xué)入學(xué)學(xué)位更是逐年緊張，其背后則是未成年人口的持續(xù)增長(zhǎng)，且增長(zhǎng)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)實(shí)際學(xué)位提供的增長(zhǎng)速度；與此相對(duì)應(yīng)，各大醫(yī)院兒科醫(yī)生和病房長(zhǎng)期供不應(yīng)求，醫(yī)院壓力劇增。

五、結(jié)論及政策建議

早在20世紀(jì)80年代，中國(guó)政府就實(shí)施了“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”的方針政策，這種基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的城市人口控制對(duì)城市的長(zhǎng)期發(fā)展是有害的，事實(shí)上也沒有控制住大城市人口規(guī)模的快速增長(zhǎng)。因此，應(yīng)秉承科學(xué)的城市人口發(fā)展觀：以城市實(shí)有人口為依據(jù)，以市場(chǎng)化手段而非行政控制手段對(duì)城市人口進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控；人口調(diào)控首先在于城市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，重點(diǎn)在于調(diào)整特大城市人口的合理分布，建設(shè)宜居和創(chuàng)新導(dǎo)向的新型城市。

我們發(fā)現(xiàn)，即使在北上廣深一線特大城市，2008年以來(lái)城市人口無(wú)論是增長(zhǎng)速度還是在增長(zhǎng)規(guī)模都相對(duì)下降了，以外來(lái)人口流入為主的人口高速增長(zhǎng)時(shí)期已經(jīng)結(jié)束，從而導(dǎo)致我國(guó)特大城市人口規(guī)?？刂频谋匾院途o迫性大為降低，人口調(diào)控政策重點(diǎn)應(yīng)該從數(shù)量控制轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化，部分城市甚至面臨如何吸引外來(lái)人口長(zhǎng)期居住下來(lái)的問(wèn)題。例如，深圳、東莞作為我國(guó)兩個(gè)吸引外來(lái)人口最多的城市，與2007年相比，深圳實(shí)有人口總量減少了200萬(wàn)人，同期東莞更是減少了400萬(wàn)以上人口，導(dǎo)致近年來(lái)大量廠房和農(nóng)民建的租住房子（城中村）空置，這種資產(chǎn)的閑置一方面造成了資源的錯(cuò)配和浪費(fèi)，另一方面導(dǎo)致地方金融風(fēng)險(xiǎn)劇增。值得警惕的是，即使按我們估計(jì)的人口數(shù)據(jù)，北上廣深等超級(jí)城市實(shí)有人均住房面積都超過(guò)30平方米，其他城市的房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)可見一斑。

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，特大城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)也面臨人口新常態(tài)約束，比如農(nóng)民工供給長(zhǎng)期短缺、大畢業(yè)生供給相對(duì)過(guò)剩、老少非勞動(dòng)力人口持續(xù)增加等，應(yīng)積極應(yīng)對(duì)。在國(guó)家推動(dòng)常住人口公共服務(wù)均等化的背景下，特大城市應(yīng)加大教育和醫(yī)療投資，增加教育和醫(yī)療供給。比如，特大城市應(yīng)逐步恢復(fù)撤并的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校。由于主城區(qū)幾無(wú)建設(shè)用地，在主城區(qū)興建新的中小學(xué)?；旧蠜]有可能，因此，恢復(fù)并高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)以前撤并的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)成本還是社會(huì)效益來(lái)看都具有較高的可行性。此外，要大力提升農(nóng)村中小學(xué)教育水平，還要引入并鼓勵(lì)民間資本利用農(nóng)村教學(xué)設(shè)施，以吸引家長(zhǎng)送子女來(lái)這些學(xué)校就讀。

從我國(guó)特大城市區(qū)域分布來(lái)看，雖然從表面上看相對(duì)均勻，但從演變趨勢(shì)來(lái)看，實(shí)際上存在非均衡的隱患。特別是中國(guó)的東北地區(qū)，人口持續(xù)流出趨勢(shì)明顯，應(yīng)引起國(guó)家的高度重視。一方面要大力推進(jìn)東北地區(qū)的市場(chǎng)化改革，積極引入民營(yíng)資本以提升地區(qū)活力；另一方面，必須以法治作為市場(chǎng)發(fā)展的重要保障手段，建立良好的法治環(huán)境才能保證市場(chǎng)化改革的成功。此外，東北地區(qū)還應(yīng)積極打造面向東北亞的國(guó)際性特大城市，增強(qiáng)其區(qū)域影響力和輻射力，以吸引東北本地以及外地人口向這些特大城市聚集。

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