消費(fèi)品安全立法箭在弦上

吳學(xué)安

消費(fèi)品安全立法箭在弦上

吳學(xué)安

《家用電器產(chǎn)品召回管理規(guī)定（征求意見稿）》自2010年7月就開始征求意見，但至今仍未出臺。不過，2014年3月15日開始實(shí)施的新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》讓人們看到了希望。今年的6月16日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公布的《消費(fèi)品召回管理辦法（征求意見稿）》為家電召回法規(guī)再次增添了一根新網(wǎng)線。中國家電研究院副總工程師張亞晨認(rèn)為，讓業(yè)內(nèi)久盼的召回制度切實(shí)落地，還需要針對產(chǎn)品缺陷認(rèn)定的原則、方法等出臺詳細(xì)的、具有可操作性的細(xì)則。

從此前舉行的全國政協(xié)提案工作情況通氣座談會上了解到，中國消費(fèi)品安全法立法研究各項(xiàng)工作正在積極推進(jìn)中。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中國目前不僅需要，而且迫切需要制訂消費(fèi)品安全法，完善保障中國消費(fèi)品安全的法律制度，對目前的嚴(yán)峻形勢作出最有力、最關(guān)鍵的應(yīng)對舉措。

立法防控消費(fèi)品安全風(fēng)險刻不容緩

“54%的海外消費(fèi)者認(rèn)為中國產(chǎn)品質(zhì)量較差，70%認(rèn)為部分中國產(chǎn)品存在使用安全隱患?！痹谌ツ昴甑讓ν饨?jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)召開的第一屆中國消費(fèi)者保護(hù)法論壇上，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)產(chǎn)品質(zhì)量與安全法制研究中心主任李俊說，我國當(dāng)今的消費(fèi)品安全，已不再只是事關(guān)中國消費(fèi)者的民生問題，而是中國作為世界上最大的消費(fèi)品制造國的國際競爭力問題，甚至是事關(guān)中國政府、中華民族面對全球消費(fèi)者是否負(fù)責(zé)任的國際形象問題。

消費(fèi)品的安全性既是維系消費(fèi)正常運(yùn)行的前提，也是保障消費(fèi)者安全權(quán)的基礎(chǔ)。然而生產(chǎn)工業(yè)化，貿(mào)易全球化以及科技化、信息化浪潮，在給人類帶來福利的同時也帶來了風(fēng)險。近年來，國內(nèi)發(fā)生多起消費(fèi)品安全事故，如洗衣機(jī)絞死女童、汽車天窗卡死兒童等。早在去年兩會期間，全國政協(xié)委員、上海出入境檢驗(yàn)檢疫局局長徐金記表示，我國應(yīng)盡快制訂《消費(fèi)品安全法》，實(shí)現(xiàn)從“質(zhì)量監(jiān)管”到“安全監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，減少和防止消費(fèi)品安全事故的發(fā)生。

從世界經(jīng)濟(jì)史發(fā)展的軌跡看，當(dāng)一國人均國民收入跨進(jìn)中等收入階段之后，其消費(fèi)傾向就會從溫飽型向舒適性轉(zhuǎn)變，其安全需求就會逐步取代生理需求成為第一需要。我國現(xiàn)有的對于規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律法規(guī)主要包括《產(chǎn)品質(zhì)量法》《食品安全法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等。這些法律法規(guī)為提高企業(yè)質(zhì)量管理能力、提升產(chǎn)品質(zhì)量水平發(fā)揮了重要作用。但也存在涉及范圍交叉、未能區(qū)分產(chǎn)品一般特性和安全特性等問題，影響了整體監(jiān)管效能的發(fā)揮。

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法自1994年1月1日起開始施行，2014年又進(jìn)行了較大幅度的修改，在實(shí)踐中也較好地發(fā)揮了保護(hù)消費(fèi)者的作用。但我國目前消費(fèi)品安全形勢依然嚴(yán)峻。完善的消費(fèi)者保護(hù)法律制度除了要重視消費(fèi)者權(quán)利，并加強(qiáng)對受到損害的消費(fèi)者權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)之外，也要特別重視對商品或服務(wù)存在的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防、控制，以有效保護(hù)消費(fèi)者生命、健康權(quán)益。特別是在當(dāng)今風(fēng)險社會，后者對于避免發(fā)生大規(guī)模侵害消費(fèi)者權(quán)益事件，作用更為突出。

保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是當(dāng)今世界各國政府的核心職責(zé)。1962年，美國總統(tǒng)肯尼迪提出著名的保護(hù)消費(fèi)者四項(xiàng)權(quán)利，其中第一項(xiàng)就是消費(fèi)者的安全保障權(quán)。各國政府把消費(fèi)品安全作為非傳統(tǒng)安全納入政府社會管理的核心內(nèi)容。正是在這樣的時代背景和社會需求下，美國、日本、歐盟等不少國家和地區(qū)先后出臺專門的消費(fèi)品安全法律制度。為了有效預(yù)防、控制消費(fèi)品安全風(fēng)險，許多發(fā)達(dá)國家從20世紀(jì)七八十年代開始，就不斷通過專門立法來進(jìn)行應(yīng)對。這些專門立法改變以往主要靠法律的事后救濟(jì)來保障消費(fèi)品安全的做法，通過立法，授權(quán)監(jiān)管部門提前介入，并調(diào)動各方力量，主動采取措施預(yù)防和控制消費(fèi)品安全風(fēng)險，減少危害和損失。

改革開放30多年來，我國正在由消費(fèi)品制造業(yè)大國向消費(fèi)品制造業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變，消費(fèi)品質(zhì)量安全狀況總體趨好，但不可否認(rèn)的是，我國消費(fèi)品安全形勢依然嚴(yán)峻，急需法制應(yīng)對。早在去年召開的“中國消費(fèi)品質(zhì)量安全論壇”上，國家質(zhì)檢總局副局長張沁榮曾表示，目前國家質(zhì)檢總局已建立起產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)測體系和風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險提示制度，同時《消費(fèi)品安全法》立法研究已經(jīng)啟動，正在緊鑼密鼓地推進(jìn)有關(guān)工作。在成功實(shí)施缺陷汽車召回制度的基礎(chǔ)上，《食品安全法》《特種設(shè)備安全法》《兒童玩具召回管理規(guī)定》等法律法規(guī)的相繼出臺，將食品、兒童玩具、特種設(shè)備等產(chǎn)品引入缺陷召回制度，產(chǎn)品召回法規(guī)體系正在日臻完善。在缺陷產(chǎn)品召回制度上，質(zhì)檢總局方面已經(jīng)在汽車、玩具等消費(fèi)品方面制定了專門的召回管理規(guī)定，并將加快建立消費(fèi)品質(zhì)量安全市場反溯機(jī)制。

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中央提出了“八個更加注重”的要求——更加注重滿足人民群眾需要，更加注重市場和消費(fèi)心理分析，更加注重引導(dǎo)社會預(yù)期，更加注重加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，更加注重發(fā)揮企業(yè)家才能，更加注重加強(qiáng)教育和提升人力資本素質(zhì)，更加注重建設(shè)生態(tài)文明，更加注重科技進(jìn)步和全面創(chuàng)新。認(rèn)識新常態(tài)，適應(yīng)新常態(tài)，引領(lǐng)新常態(tài)，是當(dāng)前和今后一個時期我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大邏輯。

盡管經(jīng)過多年發(fā)展，國內(nèi)已初步建立起調(diào)整消費(fèi)品安全的法律規(guī)范體系，如已經(jīng)制定了產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、食品安全法、侵權(quán)責(zé)任法等，但這幾部法律中，或者由于立法時間早而存在認(rèn)識局限，或者因?yàn)榱⒎ǘㄎ坏牟町?，沒有突出消費(fèi)品安全風(fēng)險的預(yù)防、控制理念，也缺少社會參與的制度設(shè)計(jì)，或者只調(diào)整特殊類型的消費(fèi)品安全，因此也就無法從總體上有效應(yīng)對日益凸顯的消費(fèi)品安全問題。因此，如何借鑒國外發(fā)達(dá)國家的共同經(jīng)驗(yàn)，制訂專門的消費(fèi)品安全法，形成完善的法律體系，最終有效保障消費(fèi)者權(quán)益。

消費(fèi)品立法還有多少路要走

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出一系列階段性特征，正處在增長速度的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策的消化期“三期疊加”階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，呈現(xiàn)出趨勢性變化，集中體現(xiàn)在“四個轉(zhuǎn)向”——經(jīng)濟(jì)增長速度正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量、做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力正從傳統(tǒng)增長點(diǎn)轉(zhuǎn)向新的增長點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，消費(fèi)品安全的重要性就凸顯出來。這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要經(jīng)歷的歷史過程，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的客觀反映。從消費(fèi)需求看，過去中國消費(fèi)具有明顯的模仿型排浪式特征，現(xiàn)在模仿型排浪式消費(fèi)基本結(jié)束，個性化、多樣化消費(fèi)漸成主流，保證產(chǎn)品質(zhì)量安全，通過創(chuàng)新供給激活需求的重要性顯著上升。

德國學(xué)者烏爾里希·貝克曾斷言：當(dāng)今社會已經(jīng)成為風(fēng)險社會。近年來，由于消費(fèi)品安全問題所造成的致死、致傷事故數(shù)量已經(jīng)達(dá)到令人不可接受的程度。據(jù)估算，美國每年因消費(fèi)品安全事故死亡人數(shù)為7萬人，直接或間接因消費(fèi)品安全造成住院或診治的人數(shù)超過3000多萬人，為其人口總量的十分之一。歐盟國家因消費(fèi)品安全事故死亡人數(shù)為23萬人。目前中國尚未建立消費(fèi)品安全傷害事故統(tǒng)計(jì)制度，無法與他國做比較分析，但消費(fèi)品安全事故屢見報端。如近年來我國發(fā)生的洗衣機(jī)絞死幼女事件、熱水器爆炸造成傷亡事件、電視機(jī)爆炸造成兒童死傷事件、汽車天窗卡死兒童事件等，深深刺痛了國人之心，消費(fèi)品安全已成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)。

改革開放初期，限于生產(chǎn)力水平不高，假冒偽劣產(chǎn)品泛濫的特定階段，政府主要依托消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、產(chǎn)品質(zhì)量法對消費(fèi)品質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管規(guī)范，是符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，法治的完善，一般產(chǎn)品質(zhì)量問題越來越成為企業(yè)自律、消費(fèi)者用鈔票選擇的問題。從長遠(yuǎn)看，一般產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)劣應(yīng)當(dāng)主要由市場競爭、企業(yè)自律、消費(fèi)者選擇；而消費(fèi)品安全則應(yīng)由政府依法監(jiān)管、提供保障。面對數(shù)以億計(jì)的產(chǎn)品，面對千變?nèi)f化的市場，面對紛繁復(fù)雜的安全因素，單靠政府行政管控肯定難以奏效。而制訂消費(fèi)品安全法，進(jìn)行制度創(chuàng)新，構(gòu)建企業(yè)主體、政府監(jiān)管、公眾參與、社會協(xié)同、法治保障的全新的制度架構(gòu)，推動政府管理向社會治理轉(zhuǎn)型。所謂上帝歸上帝，凱撒歸凱撒。制訂消費(fèi)品安全法，就是為了適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，適應(yīng)從質(zhì)量到安全監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)變，提升治理能力現(xiàn)代化水平。

衣、食、住、行是每個人的生活必需，但是有這樣一些不安全因素，就會影響人們消費(fèi)的信心。政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注民生，關(guān)注老百姓生活，特別是要重視消費(fèi)品的安全。“我國制訂消費(fèi)品安全法是可行的?！眹屹|(zhì)檢總局指出，目前，制訂消費(fèi)品安全法既有國際通行做法可以吸納和借鑒，又有我國消費(fèi)品安全和我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的迫切需要。中國可以在不打破現(xiàn)有的法律框架，并且與其他法律法規(guī)相互銜接的基礎(chǔ)上，制訂專門的消費(fèi)品安全法來為消費(fèi)品安全構(gòu)造法律制度安全網(wǎng)。

應(yīng)該說，科學(xué)合理的法規(guī)制度體系，既是國家治理能力現(xiàn)代化的前提，又是現(xiàn)代化治理能力的結(jié)果。制訂消費(fèi)品安全法是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。一方面，制訂消費(fèi)品安全法有利于法規(guī)體系系統(tǒng)化、科學(xué)化。我國現(xiàn)行產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管法規(guī)制度，主要體現(xiàn)在產(chǎn)品質(zhì)量法和相關(guān)法律之中。這些法律各有側(cè)重，但不成系統(tǒng)，無法真正解決消費(fèi)品安全問題。如產(chǎn)品質(zhì)量法主要關(guān)注的是質(zhì)量而沒有強(qiáng)調(diào)安全；主要關(guān)注的是一般產(chǎn)品而沒有突出消費(fèi)品；主要強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品的符合性而缺少后市場管理，沒有召回制度，對貿(mào)易全球化背景下國內(nèi)國際市場消費(fèi)品安全統(tǒng)一監(jiān)管也極少涉及。因此，制定專門的消費(fèi)品安全法進(jìn)行制度創(chuàng)新，才能使產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法規(guī)體系進(jìn)一步完善、科學(xué)、完整，為依法治理奠定制度基礎(chǔ)。另一方面，制訂消費(fèi)品安全法有利于轉(zhuǎn)變政府職能。治理能力現(xiàn)代化的核心是處理好政府與市場的關(guān)系。市場在資源配置方面起決定性作用，側(cè)重于解決效率問題；政府為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，側(cè)重于解決公平問題。消費(fèi)品安全是政府應(yīng)當(dāng)提供的最受歡迎的公共產(chǎn)品，理應(yīng)成為頭等重要的民生大計(jì)?，F(xiàn)代化治理的主旨是社會共治， 只有全社會各方形成合力，形成共治，才能最大限度地減少人們生命財產(chǎn)的傷害，最大限度地提升消費(fèi)品安全保障水平?！?/p>

（吳學(xué)安，江蘇省連云港市司法局法制處。）