推行納稅人識(shí)別號(hào)制度為稅收征管奠定基礎(chǔ)

王明世

當(dāng)前，隨著個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)迫切需要推行納稅人識(shí)別號(hào)制度，以構(gòu)建和完善適應(yīng)對(duì)自然人征收直接稅的征管體制和機(jī)制。

一、推行納稅人識(shí)別號(hào)制度，應(yīng)充分把握實(shí)施的必要性

納稅人識(shí)別號(hào)是對(duì)單位納稅人和自然人稅收征管的基礎(chǔ)。尤其是對(duì)自然人征管而言，為了保障稅收征收管理機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)必須知道誰是納稅人，誰取得了收入，誰在支付或扣繳稅款。但現(xiàn)行《稅收征管法》對(duì)自然人辦理稅務(wù)登記沒有規(guī)定，自然人無需納稅登記也就沒有納稅識(shí)別號(hào)，稅務(wù)登記制度的先天性缺失，造成自然人稅收征管難以順利推進(jìn)。因此，修訂《稅收征管法》，加快完善適應(yīng)稅制改革新要求的自然人稅務(wù)登記制度，賦予自然人納稅人識(shí)別號(hào)，已成為構(gòu)建現(xiàn)代化稅收征管體系的迫切需要。

賦予自然人納稅人識(shí)別號(hào)的要義，在于確認(rèn)納稅人的身份，個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅等稅種改革后，納入稅務(wù)管理的自然人納稅人將越來越多，必須以一種有效的規(guī)則來加以區(qū)別，呼喚從國家層面建立統(tǒng)一的納稅人識(shí)別號(hào)制度，并覆蓋到所有自然人納稅人。這些稅種將直接針對(duì)自然人或其家庭征收，需要對(duì)每個(gè)自然人納稅人的基本信息、收入扣除信息以及相關(guān)信息建立檔案，實(shí)行“一戶式”管理，而納稅人識(shí)別號(hào)正是分戶管理的基礎(chǔ)。

同時(shí)，隨著公眾收入的不斷增加，收入來源日益多元化，個(gè)人申請(qǐng)貸款、出國留學(xué)等方面的人數(shù)不斷增多，以及自然人的國際流動(dòng)以及國際間的稅收征管合作越來越強(qiáng)，出具個(gè)人納稅信用證明已成為廣泛需求，這都對(duì)納稅人識(shí)別號(hào)制度提出了新要求。通過稅收征管信息平臺(tái)，以納稅人識(shí)別號(hào)為切入點(diǎn)，把納稅人所有涉稅事項(xiàng)進(jìn)行歸集，能夠把納稅人不同時(shí)期、不同稅種，以及與其他實(shí)體法相關(guān)聯(lián)的涉稅記錄連貫在一起，為稅收管理發(fā)揮支撐作用，也為實(shí)現(xiàn)信用查詢提供基礎(chǔ)。

二、推行納稅人識(shí)別號(hào)制度，應(yīng)有效借鑒國外成熟做法

很多國家都建立納稅人識(shí)別號(hào)制度，每個(gè)納稅人都有唯一的且終身不變的納稅人識(shí)別號(hào)。通過管理和控制納稅識(shí)別號(hào)來掌握每個(gè)納稅人的納稅情況，這些國家的成熟做法，為我國完善稅收征管提供了有益的借鑒。如，在澳大利亞，納稅人識(shí)別號(hào)即稅收檔案號(hào)（TFN），是唯一且隨意生成的9位號(hào)碼，在就業(yè)或者填報(bào)申報(bào)單的時(shí)候，自然人都要申請(qǐng)識(shí)別號(hào)。如果沒有識(shí)別號(hào)，雇主必須適用較高的邊際稅率代扣代繳個(gè)人所得稅，要獲得政府的福利，則必須擁有稅收檔案號(hào)（TFN）。相應(yīng)地，各類政府組織也是通過TFN來識(shí)別可以獲得其福利的人員的。

在美國，《國內(nèi)收入法典》規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)號(hào)碼作為公民個(gè)人繳納稅款的認(rèn)證號(hào)碼。納稅人自己申請(qǐng)識(shí)別號(hào)，隨機(jī)產(chǎn)生，自然人有此號(hào)后才能領(lǐng)取社會(huì)保障金。納稅人必須在申報(bào)每筆收入時(shí)使用此號(hào)，第三方在使用納稅人識(shí)別號(hào)代為納稅人向稅務(wù)部門申報(bào)納稅時(shí)需滿足一定法律條件。在荷蘭，基于稅收實(shí)體法和社會(huì)保障的需要，要求所有個(gè)人在出生時(shí)就登記公民服務(wù)號(hào)碼（CSN）。銀行、養(yǎng)老基金、雇主和市政當(dāng)局等第三方組織在向稅務(wù)局提供信息時(shí)，有義務(wù)使用自然人的公民服務(wù)號(hào)碼，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部共享自然人信息時(shí)，必須使用公民服務(wù)號(hào)碼。自然人對(duì)于所有民事的服務(wù)，都要提供識(shí)別號(hào)；若不提供，則代扣代繳的稅率從高適用。當(dāng)然，這一措施可以用于退稅事項(xiàng)，關(guān)聯(lián)到銀行部門時(shí)可通過識(shí)別號(hào)獲取相關(guān)的信息和證明文件。荷蘭政府規(guī)定，只有在法律允許的條件下，稅務(wù)機(jī)關(guān)才能提供給其他政府部門有關(guān)信息，且多是福利性保障性的應(yīng)用。

這些國家通常都要求公民有義務(wù)申請(qǐng)納稅人識(shí)別號(hào)，并要求納稅人和其他稅收義務(wù)人廣泛使用納稅人識(shí)別號(hào)。如，填列納稅申報(bào)表和第三方信息申報(bào)都特別要求納稅人填寫納稅人識(shí)別號(hào)。納稅人和其他稅收義務(wù)不遵從規(guī)則的，其納稅人識(shí)別號(hào)將被取消并受到嚴(yán)厲的處罰。

三、推行納稅人識(shí)別號(hào)制度，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)有序引導(dǎo)

盡管納稅人識(shí)別號(hào)制度作為《稅收征管法》修訂的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是稅務(wù)登記的一項(xiàng)重要制度，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人作為行政主體和行政相對(duì)方，都有義務(wù)自覺應(yīng)用納稅人識(shí)別號(hào)，以提升納稅人識(shí)別號(hào)的法律地位。這需要從三個(gè)層面加以考慮：

（一）要漸進(jìn)實(shí)施。長期以來，我國稅務(wù)機(jī)關(guān)主要對(duì)單位征稅，對(duì)自然人征稅由單位負(fù)責(zé)代扣代繳的做法已深入人心，納稅人識(shí)別號(hào)制度對(duì)自然人而言，是新生事物。因此，期望在我國對(duì)所有自然人一出生就辦理納稅人識(shí)別號(hào)，既不符合現(xiàn)實(shí)也難以實(shí)施。但可以從該角度出發(fā)，在《稅收征管法》新一輪修訂時(shí)增加以下條款：對(duì)有納稅義務(wù)的自然人在辦理納稅申報(bào)時(shí)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)賦予納稅人識(shí)別號(hào)。此號(hào)為終身唯一不變的識(shí)別號(hào)，這樣可以將還沒有發(fā)生納稅義務(wù)的自然人暫時(shí)排除在辦理納稅人識(shí)別號(hào)范圍之外，待納稅義務(wù)發(fā)生時(shí)再由稅務(wù)機(jī)關(guān)賦號(hào)，無疑可減輕納稅人的納稅成本和稅務(wù)機(jī)關(guān)的辦稅成本。

（二）要廣泛應(yīng)用。鑒于納稅人識(shí)別號(hào)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位，加強(qiáng)其應(yīng)用就顯得尤為重要。借鑒國外成熟做法，在所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都要求自然人提供納稅人識(shí)別號(hào)；若不提供，法定扣繳義務(wù)人必須從高適用等代扣稅種的稅率，具體內(nèi)容由稅收實(shí)體法規(guī)定?！抖愂照鞴芊ā沸抻啎r(shí)應(yīng)增加如下內(nèi)容：開立賬戶、簽訂合同、繳納社會(huì)保險(xiǎn)、不動(dòng)產(chǎn)登記時(shí)均需注明納稅人識(shí)別號(hào)。沒有注明的，視為相關(guān)法定要件缺損，當(dāng)然這還需要公司法、合同法等民商法配套。納稅人向稅務(wù)機(jī)關(guān)履行納稅申報(bào)、扣繳申報(bào)、涉稅信息報(bào)送等義務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在報(bào)送的涉稅文書資料上填列納稅人識(shí)別號(hào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人出具文書時(shí)，應(yīng)當(dāng)填列納稅人識(shí)別號(hào)。通過以上征納兩方的雙向性、互動(dòng)性柔性措施，來有效引導(dǎo)納稅人主動(dòng)使用納稅人識(shí)別號(hào)。

（三）要寬進(jìn)嚴(yán)出。納稅人識(shí)別號(hào)作為稅務(wù)登記制度的重要有機(jī)組成部分，要按稅務(wù)登記的程序運(yùn)行，其關(guān)鍵在于嚴(yán)出。具體而言，若查詢發(fā)現(xiàn)有欠繳稅款等稅收違法行為的，可以中止、延緩直至終止自然人的社會(huì)保障金的領(lǐng)用資格。當(dāng)納稅人識(shí)別號(hào)已中止使用，而納稅人還負(fù)有應(yīng)承擔(dān)的稅收義務(wù)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)其納稅人識(shí)別號(hào)。當(dāng)納稅人滿足自然人死亡等法定情形出現(xiàn)時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注銷其納稅人識(shí)別號(hào)。

四、推行納稅人識(shí)別號(hào)制度，應(yīng)完善規(guī)則增強(qiáng)可操作性

近年來，建立納稅人識(shí)別號(hào)制度在我國已有實(shí)踐，如江蘇等地的稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行個(gè)人所得稅直接管理等創(chuàng)新試點(diǎn)，取得了較好的效果，積累了先行經(jīng)驗(yàn)，說明推行納稅人識(shí)別號(hào)制度已有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。但從全國的面上來看，納稅人識(shí)別號(hào)制度還不夠系統(tǒng)和成熟，亟須一套完整的規(guī)范來運(yùn)行。

（一）完善編碼的規(guī)則。納稅人識(shí)別號(hào)由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)推廣應(yīng)用，賦號(hào)應(yīng)以居民身份證號(hào)碼和組織機(jī)構(gòu)代碼編碼標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，明確納稅人識(shí)別號(hào)的數(shù)字類型和每一位數(shù)字使用的含義。作為同一繳納主體的納稅人，在不同地區(qū)、不同稅務(wù)機(jī)關(guān)分別進(jìn)行建檔時(shí)，系統(tǒng)將為其賦予全國通用的始終唯一的納稅人識(shí)別號(hào)?？紤]到我國的自然人不僅包括國內(nèi)公民，還有外籍個(gè)人。稅務(wù)機(jī)關(guān)在賦予自然人納稅人識(shí)別號(hào)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)公民初次納稅申報(bào)時(shí)，以其居民身份證號(hào)作為納稅人識(shí)別號(hào)。對(duì)外籍人員，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)采集其所在國的唯一終身不變的身份識(shí)別號(hào)，根據(jù)統(tǒng)一的賦號(hào)規(guī)則，賦予該外籍人員識(shí)別號(hào)，作為稅款征收的代碼。

（二）明確實(shí)時(shí)賦號(hào)的節(jié)點(diǎn)。編碼規(guī)則應(yīng)規(guī)定服務(wù)的程序，包括有納稅義務(wù)的自然人到稅務(wù)機(jī)關(guān)領(lǐng)取納稅人識(shí)別號(hào)的地點(diǎn)、時(shí)間和方法等內(nèi)容。自然人在初次發(fā)生納稅義務(wù)之日起三十日內(nèi)應(yīng)當(dāng)?shù)蕉悇?wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，由稅務(wù)機(jī)關(guān)賦予自然人納稅人識(shí)別號(hào)的同時(shí)，采集自然人的包括地址、任職單位、技術(shù)職務(wù)等基礎(chǔ)信息。這里，規(guī)定納稅義務(wù)發(fā)生之日起三十日內(nèi)申報(bào)并賦予識(shí)別號(hào)，是保持與單位納稅人的稅務(wù)登記時(shí)間一致和協(xié)調(diào)?？劾U義務(wù)人應(yīng)當(dāng)在扣繳環(huán)節(jié)采集無納稅人識(shí)別號(hào)的自然人的基礎(chǔ)信息，在到稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理扣繳申報(bào)時(shí)，一并上報(bào)采集到的無納稅人識(shí)別號(hào)的自然人的基礎(chǔ)信息。當(dāng)自然人完成登記時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)向自然人出具識(shí)別號(hào)的證明，可以是信函式的小紙條。對(duì)于扣繳義務(wù)人，可以向其批量出具所扣繳的自然人識(shí)別號(hào)證明。除非法律另有規(guī)定，分配給納稅人的納稅人識(shí)別號(hào)應(yīng)當(dāng)是該納稅人為所擁有的唯一的、獨(dú)占的號(hào)碼。

（三）擴(kuò)展識(shí)別號(hào)的社會(huì)功能。當(dāng)然，納稅人識(shí)別號(hào)可以不僅為稅收征管所用，而應(yīng)更多地承載管理功能，才更具社會(huì)意義。借鑒國外做法，賦予公民納稅人識(shí)別號(hào)后，將其與社保帳號(hào)、銀行帳號(hào)、質(zhì)監(jiān)號(hào)碼、醫(yī)療帳號(hào)等號(hào)碼關(guān)聯(lián)，以此號(hào)可查詢納稅人所有的工商登記、金融、稅收繳納、社保繳費(fèi)、交通違章等信用信息，過去信用信息種類多、發(fā)布廣、整合難、處理繁的局面便會(huì)有效化解，涉稅信息處理效率將大為提高，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的針對(duì)性將大為增強(qiáng)。因此，納稅人識(shí)別號(hào)制度不僅僅是稅務(wù)部門的職責(zé)，更應(yīng)上升到國家層面，由國家從更高的層次來推動(dòng)，以打通部門間壁壘，有效溝通各部門信息，節(jié)約行政成本，使市場經(jīng)濟(jì)下的政府更有效率。