長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與水資源立法探析

陳晶瑩

（上海金融學(xué)院，201209）

長(zhǎng)江是中國(guó)第一大河，由九省（黔、滇、川、鄂、湘、贛、皖、蘇、浙）二市（重慶、上海）的43個(gè)地市共同組成的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，其人口和生產(chǎn)總值均超過全國(guó)的40%，是我國(guó)一條黃金般的經(jīng)濟(jì)帶。作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下的三大戰(zhàn)略之一，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)擔(dān)負(fù)著進(jìn)一步開發(fā)長(zhǎng)江黃金水道，加快推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，形成生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶的重任。［1］然而，目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江流域的水環(huán)境狀況仍十分嚴(yán)峻，水質(zhì)型缺水、飲用水源安全隱患、水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)破壞等問題都尚未從根本上解決，難以適應(yīng)甚至將影響阻礙長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)和發(fā)展。本文在研析長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶目前水資源的污染源基礎(chǔ)上，探討長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源立法的必要性并提出相應(yīng)建議。

一、流域水資源立法的缺失，影響長(zhǎng)江流域水資源的可持續(xù)開發(fā)利用

1.工農(nóng)業(yè)和生活污染排放總量高

按環(huán)保部統(tǒng)計(jì)，2012年長(zhǎng)江全流域廢水排放量達(dá)到217億立方米，比2003年增加了32%。長(zhǎng)江干流中游及以下已形成連綿一體的近岸水體污染帶，并正在加快惡化。工業(yè)方面，重化工業(yè)圍江格局基本形成，已建成五大鋼鐵基地、七大煉油廠和一批石化基地，正在建設(shè)或規(guī)劃的化工園區(qū)還有20多個(gè)，長(zhǎng)江沿岸已集聚著約有40余萬家化工企業(yè)。同時(shí)，中上游地區(qū)環(huán)境治理投入偏少，工業(yè)單位產(chǎn)品排放量明顯高于長(zhǎng)三角，污染治理率、達(dá)標(biāo)率較低。農(nóng)業(yè)方面，隨著種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，化肥、農(nóng)藥施用強(qiáng)度加大，農(nóng)業(yè)排放水質(zhì)趨于惡化。由四川、湖北等省排放數(shù)據(jù)可見，農(nóng)業(yè)化學(xué)需氧量排放占到全省總量40%以上。城鎮(zhèn)方面，人口的城鎮(zhèn)化使得生活污水排放量大幅增加，2003年以來增長(zhǎng)了59%，遠(yuǎn)超過廢水排放總量的增幅。［2］今后，隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，中上游人口、產(chǎn)業(yè)可能加快向長(zhǎng)江沿岸匯聚，流域水污染防治工作將更具重要性和迫切性。

2.水利工程的開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局不當(dāng)對(duì)沿江水環(huán)境生態(tài)的破壞

目前，隨著長(zhǎng)江上游一些水利水電工程的陸續(xù)建成，三峽及上游干支流水庫的調(diào)節(jié)總庫容將達(dá)到550億m3，2020年將達(dá)到1000億m3。這些水利工程均按滿足本工程綜合利用任務(wù)進(jìn)行調(diào)度，且多以實(shí)現(xiàn)本工程的發(fā)電效益最大化為主要目標(biāo)，未考慮上下游、水庫群之間的協(xié)調(diào)，蓄泄矛盾日益尖銳。自從三峽水庫蓄水后，鄱陽湖、洞庭湖面積快速縮小，湖底出露的次數(shù)和時(shí)間加長(zhǎng)。南水北調(diào)的中線工程一旦竣工，這會(huì)進(jìn)一步加劇三峽大壩下游地區(qū)的缺水風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大量工業(yè)、港口和水利工程沿江、沿河、沿湖布局興建，僅從南京到上海的長(zhǎng)江沿岸就設(shè)置了8個(gè)大型臨港化工區(qū)。一些工程措施引發(fā)水污染加劇、長(zhǎng)江口的咸潮倒灌和水生態(tài)變化、入海流量日益減少，對(duì)長(zhǎng)江下游的供水安全帶來直接威脅。例如，2014年5月發(fā)生的靖江水污染事件，涉及化學(xué)物質(zhì)二乙基二硫醚的違法排放，不僅對(duì)江蘇沿江水源地造成重大影響，對(duì)上海長(zhǎng)江口水源地也帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)狀來看，類似的流域性水污染威脅還將不斷加劇。

3.航運(yùn)排放對(duì)沿江水環(huán)境的危害

水運(yùn)具有量大價(jià)廉的特點(diǎn)，水運(yùn)船舶運(yùn)輸中的運(yùn)營(yíng)排放和事故污染卻是水資源環(huán)境遭破壞的隱患。數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)江沿江地區(qū)85%以上的煤炭、鐵礦石、70%以上的原油和80%以上的外貿(mào)物資，都通過水運(yùn)完成。長(zhǎng)江干線完成貨物通過量約20億噸。而隨著上海國(guó)際航運(yùn)中心的加快建設(shè)，長(zhǎng)三角港口體系進(jìn)一步完善，營(yíng)運(yùn)規(guī)模保持快速增長(zhǎng)。長(zhǎng)三角擁有8個(gè)沿海主要港口、26個(gè)內(nèi)河規(guī)模以上港口，內(nèi)河通航里程約4．3萬公里，占全國(guó)的28%，航行船舶11萬艘。［2］其中，無注冊(cè)登記、無船級(jí)證書、無適航證書的“三無船舶”并不少見，這種船舶事故率高，違規(guī)超標(biāo)排放的監(jiān)管難度大。同時(shí)，隨著沿江化學(xué)工業(yè)的發(fā)展，對(duì)水域環(huán)境影響最大的危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸量逐年增加。僅長(zhǎng)江江蘇段危險(xiǎn)貨物作業(yè)泊位就達(dá)120多個(gè)，平均3．6公里一個(gè)。據(jù)海事部門統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江口及杭州灣地區(qū)平均每年發(fā)生各類船舶油類與化學(xué)品污染事故16起，每年泄漏量高達(dá)238噸，此類事故往往給水環(huán)境、生態(tài)資源和社會(huì)穩(wěn)定帶來嚴(yán)重的后果。

4.缺少有效統(tǒng)一的沿江水資源管理體制機(jī)制

鑒于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江流域跨省市跨區(qū)域的客觀條件，水資源管理存在突出的行政分割與職能交叉問題。第一，分割管理，各自為政。地方政府以本地區(qū)發(fā)展為重，往往不夠重視沿江整體的水環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。有些地區(qū)特意將化工、石化、造紙、印染、制藥、農(nóng)藥、皮革、電鍍等污染嚴(yán)重的行業(yè)布局在地區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況。第二，多頭管理、職能交叉。水利部門負(fù)責(zé)水量水能管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)和水污染防治管理，市政部門負(fù)責(zé)城市給排水管理，等等。在水道開拓建設(shè)、水資源保護(hù)規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源與水環(huán)境管理的監(jiān)測(cè)體系與標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等方面，缺少有效協(xié)調(diào)，甚至還存在著明顯沖突。第三，毗鄰邊界的水環(huán)境功能不匹配、水質(zhì)和水耗標(biāo)準(zhǔn)各異。例如，上海市黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)水環(huán)境功能是飲用水保護(hù)，劃定為Ⅱ類，而與之相連的江浙地區(qū)水環(huán)境功能是以工農(nóng)業(yè)用水為主，水質(zhì)目標(biāo)為Ⅳ類或Ⅴ類。管理目標(biāo)有差異，各地在具體治理措施和監(jiān)管要求上的差異更大。由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)的水污染事故和糾紛時(shí)，難以形成及時(shí)有效的協(xié)同防控，將損失降低到最小。

二、流域水資源立法是改善長(zhǎng)江流域水資源管理的重要基礎(chǔ)

目前，有關(guān)長(zhǎng)江沿江水資源的管理與保護(hù)的立法有 《中華人民共和國(guó)水法》（以下稱 《水法》）、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下稱 《水污染防治法》）等，都未從整體上對(duì)長(zhǎng)江流域性水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治等作出專門的法律規(guī)定，且在執(zhí)行中也缺乏流域整體性保護(hù)和治理的體制機(jī)制和有效措施，對(duì)全流域資源環(huán)境保護(hù)不能形成有效支撐。2014年9月12日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》雖然已經(jīng)把水污染治理和水環(huán)境作為重要保護(hù)的內(nèi)容寫入其中，但是對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)承載量關(guān)注不夠，對(duì)長(zhǎng)江流域的水質(zhì)、水量和水生態(tài)的管理保護(hù)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合開發(fā)的關(guān)系也未予明晰，原則性引導(dǎo)性的內(nèi)容多，可操作性有限。文件的效力位階也較低。

《水法》和《水污染防治法》這兩部法律之間存在矛盾和沖突，操作性差、定位不明，監(jiān)督機(jī)制和配套懲治措施缺失。如：根據(jù)《水法》，流域綜合規(guī)劃和水資源保護(hù)等專業(yè)規(guī)劃由國(guó)家水利部門組織編制并實(shí)施，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)服從綜合規(guī)劃；根據(jù)《水污染防治法》，流域水污染防治規(guī)劃由國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門編制并組織實(shí)施。現(xiàn)行法律都沒有明確同一流域的綜合規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，以及水污染防治規(guī)劃與綜合規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃如何協(xié)調(diào)。而在跨行政區(qū)劃的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)的監(jiān)督和懲治上，當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)利益與流域整體利益發(fā)生沖突時(shí)，當(dāng)?shù)卣鶗?huì)違反流域規(guī)劃，過度使用或破壞水資源，或者對(duì)企業(yè)違法行為執(zhí)法不力的情況，出現(xiàn)類似淮河流域零點(diǎn)行動(dòng)后的污染反復(fù)現(xiàn)象，這些需要有強(qiáng)有力的協(xié)同約束機(jī)制和懲治手段。而現(xiàn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，也僅局限于中下游少數(shù)省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限，亟待通過制定《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源法》予以調(diào)整與規(guī)制。

三、建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源法的政策建議

從長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略定位看，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展是個(gè)系統(tǒng)工程，其欲提升長(zhǎng)江黃金水道功能，包括：增強(qiáng)干線航運(yùn)能力、改善支流通航條件、優(yōu)化港口功能布局、加強(qiáng)集疏運(yùn)體系建設(shè)以及擴(kuò)大三峽樞紐通過能力等，長(zhǎng)江沿岸的開發(fā)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和中上游承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，無不與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源的保護(hù)管理息息相關(guān)。立法先行方能確保長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿岸開發(fā)的合理性、產(chǎn)業(yè)布局的科學(xué)性和水資源保護(hù)的有效性，并確保長(zhǎng)江沿岸百姓能夠體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)發(fā)展的成就。應(yīng)盡快制定《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源法》，解決長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶目前在綜合管理、水資源保護(hù)等方面的問題。

1.制定統(tǒng)一的長(zhǎng)江流域水資源法

鑒于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃建設(shè)對(duì)長(zhǎng)江流域水資源立法需求的必要性和緊迫性，由全國(guó)人大常委會(huì)在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶制定《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源法》，使其效力優(yōu)于現(xiàn)有與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源相關(guān)的法規(guī)條例，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的國(guó)家戰(zhàn)略提供法律支持。根據(jù) 《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》的基本原則，《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源法》一定是最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源管理立法。該法將明確長(zhǎng)江全流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和綜合治理的目標(biāo)，確立本法的基本原則，包括：“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施”原則；全流域分區(qū)分類發(fā)展原則；發(fā)展規(guī)劃與水生態(tài)安全銜接原則。明確本法的管理主體、適用范圍，建立協(xié)同有效的水資源管理制度。尊重自然規(guī)律及河流演變規(guī)律，協(xié)調(diào)好江河湖泊、上中下游、干流支流關(guān)系，保護(hù)和改善流域生態(tài)服務(wù)功能，推動(dòng)流域水生態(tài)環(huán)境的全面優(yōu)化。

2.設(shè)立跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理主體

從西歐、美國(guó)、加拿大、澳大利亞等地的跨國(guó)、跨州或跨區(qū)域的流域管理經(jīng)驗(yàn)看，不管是西歐的保護(hù)萊茵河國(guó)際委員會(huì)還是美國(guó)特拉華流域管理委員會(huì)，都為解決跨國(guó)跨州的水資源管理問題提供了保證，是成功的流域綜合管理的關(guān)鍵。在長(zhǎng)江流域統(tǒng)籌建立“國(guó)家主導(dǎo)、地方協(xié)同、專家參與”三方組成的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水資源管理委員會(huì)（以下稱管委會(huì)），即：由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成員為國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部、水利部、交通部以及11個(gè)省市人民政府和一定比例的業(yè)界專家組成，負(fù)責(zé)長(zhǎng)江流域水資源的綜合管理、規(guī)劃、保護(hù)、利用及協(xié)調(diào)工作。政企分開、政事分開，保留和強(qiáng)化行政管理和監(jiān)督執(zhí)法職能，重點(diǎn)負(fù)責(zé)規(guī)劃開發(fā)與保護(hù)治理的定位和以滿足經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展需求為前提的關(guān)系協(xié)調(diào)、加強(qiáng)斷面監(jiān)測(cè)考核、對(duì)地方政府職責(zé)范圍內(nèi)工作的監(jiān)督和具體事務(wù)的協(xié)調(diào)。委員會(huì)的專家成員為委員會(huì)的決策制度提供專業(yè)咨詢和指導(dǎo)。上述委員會(huì)的綜合管理和協(xié)調(diào)職能不替代各省市地方政府的職責(zé)，轄區(qū)的水資源保護(hù)管理等具體事務(wù)仍由地方政府負(fù)責(zé)。

3.建立統(tǒng)一的水質(zhì)、水量和水生態(tài)保護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)上述《條例》的基本原則，對(duì)長(zhǎng)江流域的水質(zhì)、水量和水生態(tài)設(shè)置統(tǒng)一的保護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)：一是統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。防止“結(jié)構(gòu)調(diào)整”變成“污染搬家”，不能以犧牲水生態(tài)安全為代價(jià)來招商引資。二是統(tǒng)一的工業(yè)水耗標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的用水企業(yè)實(shí)施差別化水價(jià)，從源頭推進(jìn)節(jié)水和循環(huán)用水。三是統(tǒng)一的污水排放環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。全流域統(tǒng)一按照環(huán)境功能分區(qū)實(shí)施差別化的排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行長(zhǎng)江干支流沿線城鎮(zhèn)統(tǒng)一的污水垃圾全收集全處理制度。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)畜禽、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染物排放控制及農(nóng)村污水垃圾治理，對(duì)中上游石化、化工、冶金、有色等涉持久性有機(jī)物和重金屬等累積性污染物排放從嚴(yán)控制。四是統(tǒng)一的港航建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和船舶登記管理標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一航道、碼頭和泊位的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，特別是?；凡次坏牟荚O(shè)標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)船舶的登記管理，統(tǒng)一船舶污水排放標(biāo)準(zhǔn)，并作為船舶在長(zhǎng)江航行的適航條件。加大船舶違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)的成本，加強(qiáng)檢查和懲罰力度，完善?；愤\(yùn)輸和船舶污染事故信息通報(bào)制度，并建立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶航運(yùn)征信平臺(tái)，使“三無船舶“無處遁身。五是統(tǒng)一的跨界水體功能目標(biāo)。以保障飲用水安全為目標(biāo)，逐步縮小水質(zhì)目標(biāo)類別，并最終統(tǒng)一跨界、臨界水源保護(hù)區(qū)水體功能管理目標(biāo)，加快上下游功能的銜接。

4.由第三方承接水質(zhì)、水量 、水生態(tài)等專項(xiàng)監(jiān)督

從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，要使制度實(shí)施的社會(huì)效益最大化，執(zhí)行機(jī)制是關(guān)鍵。因此，作為本法執(zhí)行機(jī)制的重要組成部分，監(jiān)管就成了本法實(shí)現(xiàn)其效益最大化的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)治理的嘗試與實(shí)踐，由管委會(huì)通過政府購買服務(wù)，將水質(zhì)、水量 、水生態(tài)等專項(xiàng)監(jiān)督交由社會(huì)第三方承接執(zhí)行。

5.構(gòu)建責(zé)任、懲戒機(jī)制

本法在明確行為人、企業(yè)、地方政府對(duì)流域水資源的保護(hù)管理義務(wù)的前提下：第一，推行“誰污染、誰負(fù)責(zé)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，在落實(shí)斷面考核和完善環(huán)境保護(hù)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)長(zhǎng)江流域開發(fā)地區(qū)、受益地區(qū)與保護(hù)地區(qū)建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償機(jī)制；第二，責(zé)任人或企業(yè)承擔(dān)水環(huán)境生態(tài)侵權(quán)責(zé)任，包括恢復(fù)環(huán)境生態(tài)以及對(duì)侵害行為引起的人身財(cái)產(chǎn)損害的賠償責(zé)任；第三，流域水污染防治管理上，改變只測(cè)不管、查企業(yè)不查政府的狀況。對(duì)一些發(fā)生環(huán)境污染事故或者對(duì)有嚴(yán)重環(huán)境違法行為的企事業(yè)單位，除對(duì)當(dāng)事單位進(jìn)行處罰外，同時(shí)對(duì)單位法人代表或主要負(fù)責(zé)人課以罰款。對(duì)地方政府管理上的懈怠或不作為，將對(duì)管理責(zé)任人實(shí)施懲戒措施，包括約談、警告、免職等。

［1］國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見（國(guó)發(fā)［2014］39號(hào)）［EB/OL］．http：//www．gov．cn/zhengce/content/2014－09/25 /contcent＿9092．htm，2014－09－25．

［2］全國(guó)人大上海代表團(tuán)．關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的調(diào)研報(bào)告［R］．上海：全國(guó)人大上海代表團(tuán)，2015．