對(duì)我國(guó)移植適用“檢警一體化”偵控模式之反思

李霜怡，耿修圣

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川成都 610021四川省社會(huì)科學(xué)院 四川成都 610021)

對(duì)我國(guó)移植適用“檢警一體化”偵控模式之反思

李霜怡，耿修圣

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 四川成都 610021四川省社會(huì)科學(xué)院 四川成都 610021)

近年來(lái)，伴隨我國(guó)《刑事訴訟法》兩次修訂而形成的檢警關(guān)系逐漸暴露出一些問(wèn)題，不少學(xué)者提出應(yīng)以在我國(guó)建立“檢警一體化”偵控模式的方式加以解決。從橫向比較的角度，對(duì)目前我國(guó)的檢警關(guān)系進(jìn)行了分析、評(píng)價(jià)，審視在我國(guó)移植適用“檢警一體化”偵控模式之觀點(diǎn)，可提出現(xiàn)階段解決我國(guó)檢警關(guān)系存在問(wèn)題的建議。

檢警一體化；檢警關(guān)系；刑事偵查；質(zhì)疑

檢警關(guān)系是指檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)（我國(guó)主要為公安機(jī)關(guān)）之間的關(guān)系。在大陸法系和英美法系中，檢警關(guān)系主要體現(xiàn)為兩種模式：一種是“檢警一體”模式，如德國(guó)、法國(guó)、日本和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)等；一種是“檢警分離”模式，如英國(guó)、美國(guó)等。根據(jù)我國(guó)《憲法》第135條和《刑事訴訟法》第7條之規(guī)定，我國(guó)的檢警關(guān)系體現(xiàn)為“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系。值得注意的是，每一種偵控模式的形成，都有其獨(dú)特的歷史原因、價(jià)值理念和政治體制等因素。故此，以移植域外“檢警一體化”模式來(lái)解決我國(guó)檢警關(guān)系中存在的問(wèn)題，必然面臨“水土不服”、難以操作等問(wèn)題，前景必不容樂(lè)觀。

一、“檢警一體化”偵控模式的域外考察

（一）法、德、日等國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“檢警一體化”偵控模式。

在法國(guó)，刑事案件發(fā)生并經(jīng)司法警察確認(rèn)后，警察應(yīng)及時(shí)報(bào)告檢察官，待檢察官作出指示后，方可啟動(dòng)初步偵查程序。檢察官有權(quán)指揮司法警察的一切偵查活動(dòng)，有權(quán)調(diào)集警力開(kāi)展調(diào)查，可要求司法警察提供犯罪報(bào)告并移送案件[1]。法國(guó)《刑事訴訟法》第75條規(guī)定：司法警察官和司法警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)共和國(guó)檢察官的指令或依職權(quán)進(jìn)行初步偵查；凡查緝行動(dòng)應(yīng)當(dāng)受到檢察官的監(jiān)督。

在德國(guó)，刑事偵查程序由檢察官全權(quán)負(fù)責(zé)，司法警察只是檢察官的輔助人員，檢察官除了可以自行偵查刑事案件外，還可以指揮警察進(jìn)行偵查，警察必須服從檢察官的命令。德國(guó)的檢警關(guān)系屬于“上命下從”的將兵關(guān)系[2]。

在日本，檢察官認(rèn)為必要時(shí)可以自行偵查犯罪，檢察官對(duì)于司法警察偵查可以作一般指示、一般指揮或具體指示，無(wú)論指示還是指揮，司法警察都應(yīng)當(dāng)服從檢察官的指示或指揮，并且檢察官還可以對(duì)司法警察職員進(jìn)行懲戒或罷免[3]。

在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，偵查權(quán)主要屬于檢察機(jī)關(guān)。刑事案件除自訴外，均由檢察官負(fù)責(zé)偵查，并監(jiān)督指揮司法警察進(jìn)行偵查工作，警察機(jī)關(guān)則是輔助偵查機(jī)關(guān)，輔助檢察機(jī)關(guān)偵查[4]。

（二）“檢警一體化”偵控模式的歷史形成。

“檢警一體化”偵控模式主要體現(xiàn)在法、德等大陸法系國(guó)家，其檢察機(jī)關(guān)享有的訴權(quán)是在糾問(wèn)式訴訟模式向現(xiàn)代訴訟模式演變過(guò)程中從審判權(quán)中分離出來(lái)的，而警察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)又是從訴權(quán)中派生出來(lái)的[5]。大陸法系國(guó)家歷來(lái)有把檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)均看作國(guó)家和政府代表的傳統(tǒng)，為了實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)真相，追究犯罪這一目的，偵查權(quán)和追訴權(quán)具有天然的同質(zhì)性，并把偵查活動(dòng)看作審前程序的主線。因偵查的目的是為了起訴，偵查權(quán)要服從和服務(wù)于控訴權(quán)，所以檢察機(jī)關(guān)在檢警關(guān)系中處于優(yōu)勢(shì)地位，被法律賦予了指揮警察的權(quán)力。

（三）“檢警一體化”偵控模式的特點(diǎn)。

大陸法系“檢警一體化”偵控模式要求在偵查階段，檢察官和警察同處于偵查的核心地位，并且檢察機(jī)關(guān)擁有的偵查權(quán)涵蓋了警察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的控制滲透到取證、強(qiáng)制措施的采取、法律適用等各個(gè)偵查環(huán)節(jié)，可以說(shuō)離開(kāi)了檢察權(quán)，偵查工作就無(wú)法開(kāi)展。這種檢警關(guān)系既有其優(yōu)勢(shì)，也暴露出諸多缺陷。

1．優(yōu)勢(shì)。首先，“檢警一體化”偵控模式將偵查權(quán)和控訴權(quán)有機(jī)地結(jié)合在了一起，使檢察機(jī)關(guān)和警察機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)真相、追究犯罪這一目標(biāo)過(guò)程中形成強(qiáng)大合力；其次，從訴訟經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，這種模式可整合司法資源，降低訴訟成本，提高訴訟效率；再次，檢察官指揮警察收集證據(jù)，使取證質(zhì)量從偵查初期即達(dá)到了起訴要求，有利于控訴任務(wù)的完成和實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)。

2．缺陷。首先，“檢警一體化”將檢、警兩方的力量融合在一起，造成控訴一方的力量過(guò)于強(qiáng)大，不利于辯方權(quán)利的保護(hù)；其次，檢察官指揮警察偵查，制約了警察的積極性和主觀能動(dòng)性；再次，偵查活動(dòng)需要專(zhuān)業(yè)技能，檢察機(jī)關(guān)在偵查中并不具有優(yōu)勢(shì)，檢察官對(duì)案件偵查的處分可能與實(shí)際情況不符，絕大多數(shù)實(shí)行“檢警一體化”的國(guó)家在司法實(shí)踐中還是由警察進(jìn)行偵查，在案情基本確定后才移交給檢察官，這導(dǎo)致了法律規(guī)定和實(shí)踐的脫節(jié)[6]。最后，“檢警一體化”機(jī)制使偵查行為難以得到有效監(jiān)督，容易導(dǎo)致更多的權(quán)力濫用。

二、主張我國(guó)實(shí)行“檢警一體化”偵控模式的主要理由

我國(guó)傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)由公、檢、法三機(jī)關(guān)的互相關(guān)系構(gòu)成，被稱(chēng)為“線性結(jié)構(gòu)”的三道工序。其中的檢警關(guān)系被我國(guó)憲法和刑事訴訟法確定為“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的關(guān)系。然而在司法實(shí)踐中，這種檢警關(guān)系體制逐漸暴露出一些問(wèn)題，為學(xué)者所詬病。主要表現(xiàn)為：一是偵查效率不高。由于偵查機(jī)關(guān)即公安機(jī)關(guān)追求的目標(biāo)與掌管起訴的檢察機(jī)關(guān)起訴要求不盡相同，加上在實(shí)踐中檢警兩家分工負(fù)責(zé)強(qiáng)調(diào)的多、互相配合強(qiáng)調(diào)的少，導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)收集、固定證據(jù)能力的不足，難以滿足訴訟需求，現(xiàn)有偵控模式往往通過(guò)延長(zhǎng)訴訟期限、退回補(bǔ)充偵查等救濟(jì)機(jī)制加以彌補(bǔ)，致使偵查效率大打折扣。以我國(guó)東部地區(qū)某基層檢察院為例，2013年該院共受理審查起訴案件759件1051人，第一次退回補(bǔ)充偵查113件178人，所占比例分別為14.9%和16.9%；第二次退回補(bǔ)充偵查42 件76人，所占比例分別為5.5%和7.2%。二是檢察機(jī)關(guān)不能有效行使對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)逮捕措施的批準(zhǔn)上。監(jiān)督范圍狹窄且有被動(dòng)性、滯后性，加上監(jiān)督力度有限、監(jiān)督手段疲軟、監(jiān)督措施缺乏、監(jiān)督地位得不到應(yīng)有重視等，導(dǎo)致其監(jiān)督效果欠佳[7]。三是人權(quán)價(jià)值保障的缺失。在刑事訴訟中，由于對(duì)強(qiáng)制偵查程序缺乏必要的司法審查，偵查機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制措施及其他如詢(xún)問(wèn)被害人、證人、勘驗(yàn)現(xiàn)場(chǎng)、檢查物品等偵查措施極少受到監(jiān)督審查，容易導(dǎo)致“在強(qiáng)大的矗立于法律之上和法律之外的行政機(jī)關(guān)面前，個(gè)人是毫無(wú)權(quán)利可言的”[8]等類(lèi)似人權(quán)價(jià)值缺失問(wèn)題的出現(xiàn)。

有鑒于此，不少學(xué)者主張我國(guó)移植大陸法系“檢警一體化”偵控模式解決上述問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)在實(shí)行“檢警一體化”的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)的行政職能與司法職能相分離，將刑事司法警察從公安機(jī)關(guān)中剝離出來(lái)，受檢察機(jī)關(guān)制約，檢察官對(duì)刑事司法警察的偵查活動(dòng)具有指揮支配權(quán)，警察處于受支配地位[9]。

三、對(duì)我國(guó)移植“檢警一體化”偵控模式的質(zhì)疑

如上所述，“檢警一體化”偵控模式雖有其合理的優(yōu)勢(shì)，但也有明顯的缺陷，這種模式真的適合移植到我國(guó)生根發(fā)芽嗎？筆者持質(zhì)疑的態(tài)度。我國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚地文化底蘊(yùn)，已形成特有的司法體制和人文環(huán)境，盲目套用國(guó)外模式很容易造成“水土不服”，甚至可能陷入“邯鄲學(xué)步”、無(wú)所適從的境地。

（一）“檢警一體化”不符合我國(guó)現(xiàn)有的憲政制度。

我國(guó)《憲法》第129條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”?！皺z警一體化”要求檢察機(jī)關(guān)成為偵查主體，檢警關(guān)系將淪為行政關(guān)系，其對(duì)偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督就是對(duì)自身行為的監(jiān)督，這不符合我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的角色定位。

（二）“檢警一體化”使控訴一方的權(quán)力更大，不利于保護(hù)人權(quán)。

“檢警一體化”要求檢察官領(lǐng)導(dǎo)警察開(kāi)展偵查工作，這使檢察官在刑事訴訟的偵控階段處于絕對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位，偵查機(jī)關(guān)的權(quán)力將空前膨脹，對(duì)檢察官的監(jiān)督在司法實(shí)踐中更容易淪為真空地帶，其不僅不能破解現(xiàn)行制度中為廣大學(xué)者所詬病的對(duì)偵查監(jiān)督不力的問(wèn)題，相反還會(huì)增大權(quán)力濫用的空間，打破現(xiàn)有的權(quán)力制衡，犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)保障將無(wú)從談起。正如陳光中先生曾指出的那樣：“‘偵檢一體化'必然導(dǎo)致‘你中有我，我中有你'，如何監(jiān)督？”[10]

（三）“檢警一體化”需要將刑事司法警察從公安機(jī)關(guān)剝離，不科學(xué)且無(wú)可操作性。

為達(dá)到刑事訴訟目的和滿足我國(guó)復(fù)雜的治安形勢(shì)需求，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公安機(jī)關(guān)形成了刑偵、治安、交通、經(jīng)偵、技偵、網(wǎng)監(jiān)、情報(bào)等多警種配合的良性機(jī)制，刑事偵查工作在各警種的通力配合下，形成了強(qiáng)大的合力。如按照“檢警一體化”需求，將刑事司法警察從公安機(jī)關(guān)剝離出去，不免會(huì)暴露出諸多問(wèn)題：一是刑事司法警察將陷入孤立無(wú)援的境地，偵查效率將大打折扣；二是刑事司法警察和治安警察的權(quán)責(zé)界限難以嚴(yán)格劃分，公安機(jī)關(guān)在對(duì)危害社會(huì)的行為處理初期，很難判斷該行為屬于一般違法行為還是犯罪行為，剝離刑事司法警察將導(dǎo)致刑事、治安兩警種在案件管轄上互相推諉或?yàn)E用職權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生；三是將刑事司法警察從公安機(jī)關(guān)剝離，涉及部門(mén)利益調(diào)整，且剝離后的刑事司法警察部門(mén)隸屬于公安部、司法部還是檢察院，其定性為司法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)等都是需要長(zhǎng)期解決的問(wèn)題[11]。

（四）“檢警一體化”容易使檢察機(jī)關(guān)公訴“過(guò)濾”的功能急劇萎縮。

根據(jù)目前的“線性訴訟結(jié)構(gòu)”模式，刑事案件發(fā)生后，公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)偵查，在其偵查完畢得出結(jié)論后交由檢察機(jī)關(guān)控訴，檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)案件進(jìn)行審查決定是否提起訴訟，這使檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了“公訴過(guò)濾”功能?！皺z警一體化”由檢察官領(lǐng)導(dǎo)偵查，而后移送本院公訴部門(mén)提起訴訟，將會(huì)使“公訴過(guò)濾”功能大打折扣。

（五）從實(shí)踐來(lái)看，目前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)都不具備領(lǐng)導(dǎo)偵查的實(shí)力。

一是從工作特征上看，檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)項(xiàng)體現(xiàn)在對(duì)法律規(guī)定和法律理論的精準(zhǔn)把握上，而公安機(jī)關(guān)優(yōu)秀的刑偵人才、先進(jìn)的刑偵設(shè)備、豐富的刑偵手段、嫻熟的偵查技能和應(yīng)付突發(fā)事件的能力等優(yōu)勢(shì)都是檢察機(jī)關(guān)望塵莫及的。因此，在偵查階段讓“外行”領(lǐng)導(dǎo)“內(nèi)行”是強(qiáng)人所難。二是從機(jī)構(gòu)配置上來(lái)看，公安機(jī)關(guān)刑事警察分工明晰、層級(jí)眾多，尤其是基層派出所的刑事警察承擔(dān)了大量的刑事案件偵查工作，如將其從公安機(jī)關(guān)剝離，其機(jī)構(gòu)配置將何去何從？沒(méi)有了基層派出所的依托，刑事司法警察很難第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)刑事犯罪，打擊刑事犯罪將變得難上加難。三是從人員的配備情況來(lái)看，考慮到檢察機(jī)關(guān)辦案人員主要分布在公訴、偵監(jiān)、反貪、反瀆、控申、監(jiān)所、民行等部門(mén)，如若讓檢察領(lǐng)導(dǎo)偵查，最有可能性的是以偵監(jiān)部門(mén)為主。以我國(guó)西部某省為例，2014年全省公安機(jī)關(guān)共辦理刑事案件345653件，而全省檢察機(jī)關(guān)當(dāng)年共有檢察人員約12023人，其中，偵查監(jiān)督部門(mén)746人。如果讓檢察官領(lǐng)導(dǎo)指揮偵查，即使全省所有檢察人員都參與進(jìn)來(lái)，每名檢察官每年也會(huì)面臨指揮偵查28.7件刑事案件的任務(wù)，這樣檢察機(jī)關(guān)的其他業(yè)務(wù)將面臨癱瘓；如果只讓偵監(jiān)部門(mén)的檢察官參與領(lǐng)導(dǎo)偵查，每名偵監(jiān)部門(mén)的檢察人員每年將會(huì)面臨指揮偵查463.34件刑事案件的任務(wù)，這是不可能完成的任務(wù)。

四、對(duì)完善我國(guó)檢警關(guān)系的建議

中國(guó)法學(xué)界習(xí)慣于引進(jìn)，習(xí)慣于從西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家移植其法律制度來(lái)解決我國(guó)法治進(jìn)程中遇到的問(wèn)題。但在現(xiàn)行體制機(jī)制下，將“檢警一體化”偵控模式移植到立法、司法、執(zhí)法體系與西方國(guó)家迥異的我國(guó)，其前景并不樂(lè)觀。因此，筆者建議從我國(guó)現(xiàn)行的憲法和法律框架體系出發(fā)，解決我國(guó)檢警關(guān)系存在的問(wèn)題。

（一）加強(qiáng)對(duì)刑事偵查的外部監(jiān)督。

一是進(jìn)一步提升檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督力度，盡快落實(shí)2015年2月最高檢公布的《關(guān)于深化檢察改革的意見(jiàn)(2013—2017年工作規(guī)劃)》(2015年修訂版)中關(guān)于建立對(duì)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制等制度，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事偵查活動(dòng)的監(jiān)督由對(duì)重大案件的監(jiān)督到一般案件監(jiān)督的全覆蓋。二是賦予被害人適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)。現(xiàn)行刑事訴訟法對(duì)偵查階段犯罪嫌疑人享有的權(quán)利關(guān)注較多，但對(duì)被害人享有的權(quán)利規(guī)定偏少。作為刑事案件的利益攸關(guān)方，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)在不妨礙偵查的情況下及時(shí)向被害人通報(bào)案情進(jìn)展情況，在作出關(guān)系被害人重大利益的決定前應(yīng)征求被害人的意見(jiàn)，被害人在對(duì)刑事偵查程序等方面亦理應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)以確保自身的權(quán)益得到維護(hù)。三是建立健全特邀監(jiān)督員制度，在法律允許的范圍內(nèi)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法程序及執(zhí)法結(jié)果，適時(shí)向特邀監(jiān)督員通報(bào)刑事執(zhí)法情況，切實(shí)增強(qiáng)刑事執(zhí)法工作的透明度。

（二）強(qiáng)化對(duì)刑事司法部門(mén)和刑事司法警察的內(nèi)部管理。

一是公安機(jī)關(guān)法制、督察等部門(mén)要在職權(quán)范圍內(nèi)切實(shí)落實(shí)好對(duì)刑事偵查部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督工作，通過(guò)強(qiáng)化執(zhí)法檢查、現(xiàn)場(chǎng)督察、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)評(píng)議、案件審核等工作，不斷加大對(duì)刑事偵查工作的內(nèi)部監(jiān)督管理力度。二是嚴(yán)格落實(shí)《公安機(jī)關(guān)訊問(wèn)犯罪嫌疑人錄音錄像工作規(guī)定》，穩(wěn)步推進(jìn)刑事執(zhí)法辦案規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步提高公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件的質(zhì)量和效率。三是各級(jí)公安機(jī)關(guān)要不斷加大對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)執(zhí)法執(zhí)紀(jì)工作的支持力度，通過(guò)規(guī)范運(yùn)作公安機(jī)關(guān)和民警違法違紀(jì)舉報(bào)網(wǎng)站和舉報(bào)電話“12389”，深化公安機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)紀(jì)委信訪舉報(bào)工作和民警違法違紀(jì)案件查辦工作等，逐步暢通群眾舉報(bào)渠道，及時(shí)處理公安機(jī)關(guān)和民警在刑事執(zhí)法過(guò)程中存在的違法違紀(jì)問(wèn)題，保障隊(duì)伍純潔、執(zhí)法公正。

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(責(zé)任編輯:李宗侯 )

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1674-5612（2015）06-0068-04

2015-10-12

李霜怡，（1988-），女，四川成都人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士生，研究方向：刑事訴訟法學(xué)；

耿修圣，（1991-），男，四川成都人，四川省社會(huì)科學(xué)院碩士生，研究方向：中外政治制度。