社會(huì)中間層的經(jīng)濟(jì)法主體地位及發(fā)展建議——以行業(yè)協(xié)會(huì)為研究視角

郭 靜

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京100081)

一、社會(huì)中間層相關(guān)概念界定

在理論界，與社會(huì)中間層相近的概念頗多，在此有必要一一厘清，如行業(yè)協(xié)會(huì)、第三部門、社會(huì)自治組織、非政府組織等。按照學(xué)者王全興教授、管斌先生的觀點(diǎn)，社會(huì)中間層主體可以囊括介于政府和市場(chǎng)主體之間的所有經(jīng)濟(jì)法主體，具體是指獨(dú)立于政府和市場(chǎng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)、市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)之間相互聯(lián)系起中介作用的主體，如工商業(yè)者團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體、勞動(dòng)者團(tuán)體、國(guó)有資產(chǎn)投資機(jī)構(gòu)，商業(yè)銀行、政策銀行、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、交易中介機(jī)構(gòu)、質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等。［1］可見社會(huì)中間層組織的概念涵蓋范圍較廣。

行業(yè)協(xié)會(huì)是指由單一行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)者所構(gòu)成的非營(yíng)利性組織。［2］其實(shí)，自行業(yè)協(xié)會(huì)誕生以來，不同國(guó)家對(duì)其的稱謂就有所不同。我國(guó)尚沒有專門的法律對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)有明確的定義，且學(xué)者間對(duì)其有不同的見解，但對(duì)比而言，學(xué)者們對(duì)其本質(zhì)方面，沒有太多區(qū)別。行業(yè)協(xié)會(huì)具有以下特點(diǎn):非營(yíng)利性、自律性、自治性、公共性或中介性?？梢娦袠I(yè)協(xié)會(huì)是非營(yíng)利性組織，其可以涵蓋在社會(huì)中間層中，也正是因?yàn)槠浞菭I(yíng)利性，構(gòu)成了社會(huì)中間層的典型主體。

與前兩者相近的概念也需要厘清，如第三部門，這一概念首先是由美國(guó)學(xué)者列維特(levitt)提出，是指處于政府和私營(yíng)企業(yè)之間的非營(yíng)利、非政府組織。［3］社會(huì)自治組織是指介入政府和市場(chǎng)主體之間，聯(lián)系政府與市場(chǎng)主體，緩沖二者矛盾，進(jìn)行自我管理、自我組織的獨(dú)立法人組織。非政府組織(NGO)則是指所有獨(dú)立于政府組織之外的民間組織。［4］而“社會(huì)中介組織”被界定為在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理主體和市場(chǎng)主體間處于中介地位的社會(huì)組織。［5］此諸多相類似概念是從不同的角度界定社會(huì)中間層主體得出的結(jié)論，其范圍可以被包含在社會(huì)中間層主體中。

二、行業(yè)協(xié)會(huì)的經(jīng)濟(jì)法主體地位

要明確行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層主體的本質(zhì)，不僅要明確其概念，而且也要界定其在經(jīng)濟(jì)法主體中的地位。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式中，企業(yè)和政府是兩個(gè)基本部分，從而形成了“政府——企業(yè)”二元結(jié)構(gòu)。而社會(huì)中間層，如行業(yè)協(xié)會(huì)的興起，在政府和企業(yè)之間起到了溝通和協(xié)調(diào)的中介作用，能防止市場(chǎng)失靈和政府失靈的出現(xiàn)，人們普遍認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層主體對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法理論尤其是經(jīng)濟(jì)法主體制度帶來了挑戰(zhàn)。但筆者對(duì)此提出質(zhì)疑，社會(huì)中間層主體的確在政府和企業(yè)之間起到了中介作用，但其在功能角度上劃分經(jīng)濟(jì)法主體地位與“政府——企業(yè)”二元結(jié)構(gòu)并不沖突，它既可以作為調(diào)控主體協(xié)助政府管理市場(chǎng)，又可以作為受控主體集合分散企業(yè)的力量，一方面遵守法律及政策，另一方面對(duì)政府決策提供可行性建議，如行業(yè)協(xié)會(huì)同時(shí)具有監(jiān)管和保護(hù)功能并不沖突。相反，這正是經(jīng)濟(jì)法主體的特點(diǎn)。

(一)行業(yè)協(xié)會(huì)作為經(jīng)濟(jì)法主體的理由探析

1.行業(yè)協(xié)會(huì)與經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生根源具有相通性。經(jīng)濟(jì)法作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本法律形式，起源于市場(chǎng)失靈和政府失靈共同構(gòu)筑的客觀基礎(chǔ)。［6］經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生的重要前提是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)的充分發(fā)展，需要新的部門法來解決出現(xiàn)的市場(chǎng)失靈和政府失靈問題。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)中間層的一種，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，為了更好地協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，有效遏制和解決市場(chǎng)和政府雙重失靈所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，這完全符合經(jīng)濟(jì)法所追求的保護(hù)個(gè)體營(yíng)利和保護(hù)社會(huì)公共利益的目標(biāo)。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)具有經(jīng)濟(jì)法主體的適格性。

2.行業(yè)協(xié)會(huì)符合經(jīng)濟(jì)法主體的“角色理論”特征。根據(jù)角色理論，同一主體由于受不同法律規(guī)制，其角色會(huì)有不同。行業(yè)協(xié)會(huì)參加的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主要體現(xiàn)在它與政府的關(guān)系以及它與市場(chǎng)主體的關(guān)系之中。從行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的關(guān)系看，它可以作為經(jīng)濟(jì)法的調(diào)控主體，通過自律性行為參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡。從行業(yè)協(xié)會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系來看，其性質(zhì)是保護(hù)其成員的自律性組織，同時(shí)又作為經(jīng)濟(jì)法的受控主體，接受政府的調(diào)控和規(guī)制。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)的利益取向符合經(jīng)濟(jì)法主體社會(huì)本位理念。經(jīng)濟(jì)法是社會(huì)本位法，以追逐和實(shí)現(xiàn)公共利益為本位，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活宏觀調(diào)控和市場(chǎng)規(guī)制著眼于社會(huì)公共利益，社會(huì)本位是經(jīng)濟(jì)法的基本立場(chǎng)和歸宿。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為增進(jìn)共同利益為目的而組織起來的事業(yè)者的聯(lián)合體，必然要維護(hù)此團(tuán)體成員的利益，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生積極的社會(huì)效益。誠(chéng)然，行業(yè)協(xié)會(huì)維護(hù)的公共利益，主要是一定領(lǐng)域內(nèi)的特定公共利益，但有時(shí)社會(huì)團(tuán)體爭(zhēng)取的利益也可能會(huì)超出團(tuán)體成員的范疇，并且，各種不同的行業(yè)團(tuán)體共同構(gòu)成了社會(huì)中間層主體的一部分，他們一起承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)公共利益的角色。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)利益的取向符合經(jīng)濟(jì)法主體的社會(huì)本位理念，不難理解。

4.行業(yè)協(xié)會(huì)的媒介地位與經(jīng)濟(jì)法的法域特征相契合。隨著政治國(guó)家和市民社會(huì)的發(fā)展和互動(dòng)，一種介于公法和私法之間，體現(xiàn)新的發(fā)展趨勢(shì)的新型法域——經(jīng)濟(jì)法營(yíng)運(yùn)而生，以“市民社會(huì)——社會(huì)團(tuán)體——政治國(guó)家”多元社會(huì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的“私法——經(jīng)濟(jì)法(社會(huì)法)——公法”等多元法律結(jié)構(gòu)便登上歷史舞臺(tái)，成為當(dāng)前劃分社會(huì)結(jié)構(gòu)、法律結(jié)構(gòu)的基本標(biāo)示。［7］由以上兩個(gè)結(jié)構(gòu)可以看出，行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體的一種，在市民社會(huì)和政治國(guó)家間起媒介作用，與經(jīng)濟(jì)法作為第三法域的特征相契合。

(二)行業(yè)協(xié)會(huì)作為經(jīng)濟(jì)法主體地位的架構(gòu)

筆者認(rèn)為，行業(yè)協(xié)會(huì)同時(shí)發(fā)揮監(jiān)管和保護(hù)的職能并不沖突，一方面它能作為經(jīng)濟(jì)法的調(diào)控主體，協(xié)助政府管理市場(chǎng)。另一方面，它也可以作為經(jīng)濟(jì)法的受控主體，保護(hù)本行業(yè)的公共利益，遵守國(guó)家政策和市場(chǎng)規(guī)則。

1.作為經(jīng)濟(jì)法調(diào)控和規(guī)制主體。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，市場(chǎng)是資源配置的主要機(jī)制。然而，事實(shí)證明，市場(chǎng)不是萬能的，它在承擔(dān)有效配置的過程中，有著無法克服的缺陷。主要表現(xiàn)在:不完全競(jìng)爭(zhēng)、信息的不對(duì)稱、公共產(chǎn)品的供給不足等。當(dāng)市場(chǎng)的缺陷出現(xiàn)時(shí)，可以由政府來彌補(bǔ)，政府可以充當(dāng)調(diào)控和規(guī)制市場(chǎng)的主體，制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，為企業(yè)提供公共產(chǎn)品，克服市場(chǎng)的缺陷。但是政府也存在自身的缺陷、如信息的不充分、決策的滯后等。這時(shí)面對(duì)市場(chǎng)和政府的“雙重失靈”，就有必要引入第三方機(jī)制來協(xié)調(diào)市場(chǎng)的資源配置和政府的調(diào)控行為。行業(yè)協(xié)會(huì)作為特定行業(yè)利益的代表，在政府和企業(yè)之間起到橋梁作用的同時(shí)，也能規(guī)范協(xié)會(huì)成員的行為，它無疑是作為“第三方”的最佳對(duì)象。

行業(yè)協(xié)會(huì)作為經(jīng)濟(jì)法的調(diào)控主體，主要表現(xiàn)在:(1)提高信息搜集的質(zhì)量，加大信息的交流。行業(yè)協(xié)會(huì)更為接近市場(chǎng)主體，能夠及時(shí)獲取更準(zhǔn)確、可靠的信息，減少因信息不對(duì)稱而造成的政策滯后、缺乏針對(duì)性的失靈現(xiàn)象，并且還可以減少法律的運(yùn)行成本，幫助政策更有效的實(shí)施。(2)提供有效的公共產(chǎn)品。行業(yè)協(xié)會(huì)作為本行業(yè)的利益代表者，有責(zé)任為企業(yè)提供公共產(chǎn)品，如行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定等。(3)排除不完全競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)中小企業(yè)利益。行業(yè)協(xié)會(huì)具有自律性的特征，它可以通過制定章程、行規(guī)行約來規(guī)范成員之間的競(jìng)爭(zhēng)行為，并通過一定的懲罰機(jī)制對(duì)各企業(yè)形成約束力，保障其利益，營(yíng)造良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)氛圍。

2.作為經(jīng)濟(jì)法受控和受制主體。首先，我國(guó)《反壟斷法》第十一條規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行業(yè)自律，引導(dǎo)本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者依法競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?！边@就從法律上明確了行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)自律維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的職能?！斗磯艛喾ā返谑鶙l規(guī)定:“行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織本行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者從事本章禁止的壟斷行為?！边@也明確了行業(yè)協(xié)會(huì)的受控地位，即行業(yè)協(xié)會(huì)不得組織協(xié)會(huì)成員實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。行業(yè)協(xié)會(huì)是同行業(yè)經(jīng)營(yíng)者共同組成的，它是特定行業(yè)公共利益的代表者，而企業(yè)本身是以追逐經(jīng)濟(jì)利益為目的的，所以行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)在地蘊(yùn)含著不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)社會(huì)無疑會(huì)具有有意或無意的破壞性。實(shí)踐表明，同行業(yè)協(xié)會(huì)導(dǎo)致反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷的現(xiàn)象極為普遍。因此，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管，完善立法和執(zhí)法體系。

三、行業(yè)協(xié)會(huì)制度的完善

我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)目前普遍存在著定位模糊、立法方面不健全、行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部治理機(jī)制不成熟的問題，并且與政府之間的關(guān)系處理上也存在問題，筆者提出完善行業(yè)協(xié)會(huì)制度可以從以下幾方面著手:

(一)定位要清晰

行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)是代表本行業(yè)公共利益的非營(yíng)利組織，如英國(guó)將商會(huì)、協(xié)會(huì)定位為企業(yè)自發(fā)性組成的、公司性質(zhì)的組織，法國(guó)則將商會(huì)、協(xié)會(huì)定位為代表其所在地區(qū)工商業(yè)利益的公共機(jī)構(gòu)。［8］而目前我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)卻沒有明確的定位，尤其是某些行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，由于其脫胎于政府部門，是政府一手成立起來的，因此處處帶著“二政府”的痕跡，很難成為企業(yè)利益的代表，不能發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)該發(fā)揮的職能和作用。而行業(yè)協(xié)會(huì)只有保持相對(duì)獨(dú)立性，才能真正保護(hù)公共利益和監(jiān)管市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)生活，最終達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的目的，所以明確行業(yè)協(xié)會(huì)的定位成為首要任務(wù)。

(二)有關(guān)立法方面的法律規(guī)范有待完善

目前我國(guó)有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)立法方面的總體現(xiàn)狀是立法層次低、行業(yè)協(xié)會(huì)基本法缺位。我國(guó)《憲法》第三十五條規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由”，這使我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)具有了憲法依據(jù)。從法律法規(guī)的角度來講，行業(yè)協(xié)會(huì)屬于社會(huì)團(tuán)體，但是我國(guó)社會(huì)團(tuán)體法律體系中至今尚無一部調(diào)整社會(huì)團(tuán)體權(quán)利義務(wù)的社團(tuán)法律。而僅有的行政法規(guī)——《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，只是從一般性法律出發(fā)制定的法律性文件，缺乏針對(duì)性和可操作性，并且其中有頗多內(nèi)容制約行業(yè)協(xié)會(huì)的發(fā)展。我國(guó)目前尚無專門統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)立法，現(xiàn)行的行業(yè)協(xié)會(huì)專門立法比較零亂、分散，主要體現(xiàn)在法規(guī)規(guī)章以及各省市的地方立法?；谏鲜霈F(xiàn)狀，呼吁我國(guó)必須盡早完善相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)專門的與當(dāng)前商會(huì)、協(xié)會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的《行業(yè)協(xié)會(huì)法》。要改變滯后的立法觀念，選取適合本國(guó)國(guó)情的立法模式，采用并完善多層次的法律框架，加快制定相關(guān)的法律法規(guī)。

(三)應(yīng)改進(jìn)、健全行業(yè)協(xié)會(huì)組織治理機(jī)制

雖然行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)中間層主體在填補(bǔ)市場(chǎng)和政府失靈所造成的治理空白上做了較大貢獻(xiàn)，但是不可否認(rèn)的是，隨著其自身及社會(huì)環(huán)境的發(fā)展，也暴露出了很多問題，如管理不善、目標(biāo)不明、定位不準(zhǔn)、資源依賴等，這都引起了人們關(guān)于非營(yíng)利組織的內(nèi)部和外部治理思考。從理論上講，設(shè)立一種合理的治理機(jī)制，在內(nèi)部關(guān)系上會(huì)保障協(xié)會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和促進(jìn)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在外部關(guān)系上，也會(huì)降低其運(yùn)用自治權(quán)利從事限制競(jìng)爭(zhēng)、排擠對(duì)手、保護(hù)壟斷等反功能的概率。而目前我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)普遍缺失有效、健全的管理機(jī)制。

基于此，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)急需完善組織治理機(jī)制。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，協(xié)會(huì)不僅要設(shè)立各類機(jī)構(gòu)，即會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)、執(zhí)行層，用來構(gòu)建決策、監(jiān)督機(jī)制，還要重視協(xié)會(huì)的產(chǎn)權(quán)特征、治理目標(biāo)不明確而形成的復(fù)雜的委托代理關(guān)系，更要注重監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)對(duì)會(huì)長(zhǎng)、執(zhí)行層的監(jiān)督制衡作用，以形成決策民主、相互制約的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制。其次，從外部關(guān)系來看，行業(yè)協(xié)會(huì)通過向會(huì)員收取會(huì)費(fèi)、提供服務(wù)獲取收入并利用協(xié)會(huì)名義攝取、調(diào)度會(huì)員資源來生產(chǎn)各類產(chǎn)品，同時(shí)還要處理與其他行業(yè)協(xié)會(huì)的關(guān)系，進(jìn)行溝通、互惠合作。

(四)重視行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)

要進(jìn)行行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，首先要理順行業(yè)協(xié)會(huì)與政府和企業(yè)之間的關(guān)系，這是行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部約束和外部監(jiān)管的一個(gè)重要前提。行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)與政府之間的關(guān)系所表現(xiàn)出的現(xiàn)狀是，在政治上得到一定認(rèn)可，資金支持上有限，而人員、場(chǎng)地等協(xié)會(huì)內(nèi)部事項(xiàng)一般由原政府主管部門負(fù)責(zé)。由于我國(guó)協(xié)會(huì)、商會(huì)在先天上的不足，導(dǎo)致了目前其發(fā)展受到了一定限制。首先要明確行業(yè)協(xié)會(huì)與政府的基本定位，行業(yè)協(xié)會(huì)是獨(dú)立于政府的非政府單位，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間不存在行政隸屬上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，行業(yè)協(xié)會(huì)從組織關(guān)系上獨(dú)立于政府，政府有權(quán)從宏觀上對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。行業(yè)協(xié)會(huì)與企業(yè)，也即與會(huì)員之間的關(guān)系應(yīng)該是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，行業(yè)協(xié)會(huì)代表會(huì)員利益的關(guān)系，同時(shí)行業(yè)協(xié)會(huì)有管理會(huì)員權(quán)利的關(guān)系。

行業(yè)協(xié)會(huì)是同行企業(yè)自愿組建的，其使命是最大限度地維護(hù)會(huì)員的利益。行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)作中的最大問題是過多關(guān)注自身利益，謀求本行業(yè)自身利益的最大化，甚至不惜損害社會(huì)公共利益。因此，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)發(fā)揮作用的過程中不能抱有極度樂觀的態(tài)度，而是運(yùn)用內(nèi)部約束機(jī)制和外部監(jiān)管機(jī)制將侵害社會(huì)公共利益的可能性降低到最小。此約束和監(jiān)管機(jī)制的建立與上述行業(yè)協(xié)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)治理、行業(yè)協(xié)會(huì)相關(guān)立法的完善、政府的宏觀監(jiān)督與指導(dǎo)以及建立有效的責(zé)任懲罰機(jī)制密切相關(guān)，完善這些相關(guān)配套制度對(duì)監(jiān)管機(jī)制有非常重要的作用。

［1］王全興.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究［M］.北京:中國(guó)檢察出版社，2002.

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