檢察建議的適用與完善

蔣 毅，勾香華

(1.重慶市榮昌縣人民檢察院，重慶402460;2.重慶市巴南區(qū)人民檢察院，重慶401320)

檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。從檢察建議的定義可看出，檢察建議大致可分為兩大類:一是對(duì)訴訟活動(dòng)中的相關(guān)違法行為進(jìn)行糾正;二是結(jié)合辦案幫助相關(guān)單位堵漏建制、預(yù)防犯罪。2009年11月17日，最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》出臺(tái)，對(duì)檢察建議的提出原則、發(fā)送對(duì)象、內(nèi)容要求、適用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審批程序等方面作了明確規(guī)定，使檢察建議在具體的司法適用中具有了可供操作性。盡管如此，由于檢察建議立法的不完善及適用程序上的不明確，使檢察建議的法律地位、法律效力等在理論界及司法實(shí)踐中都存在頗多爭(zhēng)議，檢察建議在適用中存在的諸多問題，一定程度上制約了檢察建議工作的發(fā)展。

一、檢察建議正當(dāng)性的基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)法律制度是社會(huì)主體在特定的社會(huì)歷史條件下創(chuàng)造積累起來的，體現(xiàn)著不同民族或國(guó)度獨(dú)特的法律精神、概念和規(guī)則;每一種法律文明的形式與實(shí)體、意義與價(jià)值，都自成一個(gè)特殊的系統(tǒng)。法律有普適的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，但法律本身也是地方性知識(shí)。［1］正如張智輝所言，檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)是中國(guó)檢察權(quán)中特有的一個(gè)功能性權(quán)力。這說明檢察建議具有中國(guó)特色，在傳統(tǒng)的刑事訴訟理論研究視野中，沒有檢察建議的位置。所以，對(duì)于檢察建議的基本問題進(jìn)行研究時(shí)，要掌握兩個(gè)基本點(diǎn):一是要立足于中國(guó)立法與司法的實(shí)際，結(jié)合法治的本土資源;二是要不拘泥于刑事訴訟的基本理論范疇。在中國(guó)的法治語(yǔ)境中，檢察建議是與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)緊密相聯(lián)的。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，中國(guó)的檢察院從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，應(yīng)該保留監(jiān)督，這是由中國(guó)的國(guó)情決定的。社會(huì)主義國(guó)家，沒有均衡的分權(quán)制約機(jī)制，為保障法律的正常運(yùn)轉(zhuǎn)、防止官員腐敗，需要一個(gè)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)。社會(huì)主義國(guó)家將這一職能賦予了檢察機(jī)關(guān)。［2］這是檢察建議正當(dāng)性的法理基礎(chǔ)。中國(guó)社會(huì)正處于一個(gè)復(fù)雜多變的“轉(zhuǎn)型期”，這一時(shí)期將持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間并沒有確定的答案。［3］2011年11月，最高人民檢察院在《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(摘要)》指出:要切實(shí)發(fā)揮檢察建議的作用。針對(duì)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理漏洞和制度缺陷，及時(shí)向發(fā)案單位、相關(guān)職能部門提出健全管理機(jī)制的檢察建議，促進(jìn)正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪。建立健全檢察建議同步跟進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新。充分發(fā)揮檢察建議在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中的警示、預(yù)防、督促、規(guī)范等作用。檢察機(jī)關(guān)通過檢察建議的形式參與和促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，這是檢察建議正當(dāng)性的社會(huì)基礎(chǔ)。

二、檢察建議適用中存在的欠缺

(一)依據(jù)不確定

對(duì)于檢察建議不足方面的檢討，首先應(yīng)該從立法的依據(jù)入手。從法律意義上講，檢察建議書是一種非訴訟法律文書，所依據(jù)的是《人民檢察院組織法》第四條及《刑事訴訟法》第二條的原則性規(guī)定和精神，因而其不具有法律屬性及約束力。但是，對(duì)于一個(gè)追求法治的國(guó)家，應(yīng)當(dāng)盡可能用法治的理念來完善自身的制度建設(shè)。作為權(quán)力運(yùn)作的檢察建議無(wú)疑是一種公權(quán)力的性質(zhì)，根據(jù)公權(quán)法定的原理，這種權(quán)力需要法律的授予或者說是確認(rèn);公權(quán)法定當(dāng)中的“法”，應(yīng)當(dāng)理解為憲法或者法律的規(guī)定，而且法律的規(guī)定必須是明確的，有指向的，有針對(duì)性的。而綜觀現(xiàn)今有關(guān)作為權(quán)力運(yùn)用的檢察建議，其法律的依據(jù)是不明確的。

(二)內(nèi)容不健全

檢察建議適用是否正確，特別是建議內(nèi)容是否做到有的放矢、舉措是否切實(shí)可行，具體理由是否充分，不僅影響著被建議單位對(duì)檢察建議的態(tài)度、接受程度和該單位工作的發(fā)展前景，同時(shí)也關(guān)系著檢察機(jī)關(guān)的形象和國(guó)家的威信。因而，無(wú)論在任何情況下，檢察建議的質(zhì)量對(duì)于其作用的力度都有著直接影響。實(shí)踐中，制作前，由于檢察機(jī)關(guān)沒有深入到發(fā)案單位調(diào)查研究，沒有對(duì)存在的問題進(jìn)行全面分析，制作時(shí)也較輕率，問題把握不準(zhǔn)，建議的改進(jìn)措施不具體，從而導(dǎo)致不少檢察建議書內(nèi)容缺乏，套話、大話偏多，有建議性、針對(duì)性、可操作性的少，從而使檢察建議流于表面。

(三)程序不規(guī)范

雖然最高人民檢察院《工作規(guī)定》明確規(guī)定各級(jí)人民檢察院辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)檢察建議書的文稿審核、編號(hào)工作，我市更是進(jìn)一步明確了研究室為檢察建議的分類統(tǒng)計(jì)、綜合分析、評(píng)估工作部門。但從實(shí)際運(yùn)行的情況來看，雖然檢察建議是以檢察院名義發(fā)送，但實(shí)際上由各業(yè)務(wù)部門具體制發(fā)，其制發(fā)的一般程序是，案件承辦人負(fù)責(zé)撰寫，部門負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)審簽，分管檢察長(zhǎng)審簽后再流轉(zhuǎn)到辦公室編號(hào)，此時(shí)，辦公室的文稿審核基本流于形式，個(gè)別部門甚至不到辦公室統(tǒng)一編號(hào)。同時(shí)大部分檢察建議制發(fā)完成后也不抄送到研究室，導(dǎo)致檢察建議的制發(fā)和回復(fù)情況很難具體掌握，再要做分類統(tǒng)計(jì)、綜合分析、評(píng)估更是難上加難。此外，由于業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同和辦案任務(wù)繁重，各業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)，對(duì)彼此檢察建議的制發(fā)不甚十分明確，甚至出現(xiàn)因同一案件先后向同一單位發(fā)送不同檢察建議的情況，嚴(yán)重影響了檢察建議的嚴(yán)肅性。

(四)效果不明顯

在檢察建議發(fā)出后，被建議單位對(duì)發(fā)出的檢察建議書沒有高度重視，整改措施落實(shí)不到位;檢察機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)出的檢察建議沒有相應(yīng)的督促和回訪，沒有跟蹤關(guān)注此建議的落實(shí)性，對(duì)檢察建議的執(zhí)行情況不聞不問，漠不關(guān)心，也不主動(dòng)向被建議單位征詢意見，了解執(zhí)行情況和整改中存在的困難，這不僅使檢察建議失去了實(shí)際意義，使檢察建議書如同一紙空文，也在客觀上造成了有限的司法資源的浪費(fèi)。同時(shí)，部分干警對(duì)這項(xiàng)工作認(rèn)識(shí)不夠，缺乏工作的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，指出問題大多雷同，改進(jìn)措施大同小異，對(duì)理由依據(jù)、因果關(guān)系、建議事項(xiàng)的思維層次等闡述不清，達(dá)不到使被建議者充分信服的效果，影響了改進(jìn)措施的落實(shí)。

三、完善檢察建議的對(duì)策

(一)完善立法，明確檢察建議的法律地位

檢察建議在實(shí)施中遇到的種種困境，根源在于法律上的缺位，將檢察建議法律化、制度化是檢察建議有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。最高人民檢察院通過下發(fā)司法解釋的形式對(duì)檢察建議作出規(guī)定，但檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要形式，不僅要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立檢察建議機(jī)制，更要通過立法明確檢察建議的法律地位，使檢察建議得到被監(jiān)督對(duì)象的廣泛和一致認(rèn)同，從而增強(qiáng)檢察建議的權(quán)威性。首先，建議全國(guó)人大出臺(tái)立法解釋，將提出檢察建議作為一項(xiàng)職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，并明確其性質(zhì)、法律效力和適用范圍，使檢察建議的適用具有法律賦予的權(quán)威性和可操作性。其次，賦予檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)依法懲處、彈劾的建議權(quán)。對(duì)于實(shí)施違法犯罪行為，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)建議糾正后，沒有正當(dāng)理由仍然不予糾正或者改進(jìn)的人員、單位，或者對(duì)實(shí)施違法犯罪行為、不宜繼續(xù)擔(dān)任現(xiàn)有職務(wù)的官員，向其所在單位、有關(guān)主管部門，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，人大及其常委會(huì)提出對(duì)其進(jìn)行違法違紀(jì)審查，并根據(jù)審查結(jié)果決定是否作出懲戒處分或彈劾罷免。這是一種程序性建議權(quán)，它的設(shè)立將有利于強(qiáng)化檢察建議的實(shí)施保障。最后，建立對(duì)檢察建議權(quán)的申辯制度。檢察建議權(quán)作為一項(xiàng)公權(quán)力，必然具有權(quán)力的擴(kuò)張性和攻擊性，在其行使的過程當(dāng)中，肯定會(huì)對(duì)諸如偵查權(quán)、審判權(quán)、刑罰執(zhí)行權(quán)、行政權(quán)等權(quán)力形成一定的干預(yù)，甚至?xí)l(fā)生嚴(yán)重的權(quán)力沖突。根據(jù)權(quán)力制約的理論，應(yīng)當(dāng)賦予相應(yīng)機(jī)關(guān)與單位申辯的權(quán)利，以作為當(dāng)權(quán)力行使不當(dāng)時(shí)，權(quán)力行使的對(duì)象可以獲得一定的救濟(jì)渠道，以維護(hù)自身的合法權(quán)益。

(二)提高制作水平，確保檢察建議的質(zhì)量

檢察建議的質(zhì)量是其靈魂所在，檢察建議能否被接受并執(zhí)行，關(guān)鍵要看建議的合法性、針對(duì)性和可行性。首先，要確保建議的合法性。在制作檢察建議前，要依據(jù)法律法規(guī)展開調(diào)查研究，盡可能全面地掌握被建議單位的基本情況，做到讓事實(shí)說話，無(wú)論是指出問題、分析原因、總結(jié)教訓(xùn)、提出建議，都必須客觀實(shí)在，既要突出重點(diǎn)，又要有的放矢。其次，要強(qiáng)化檢察建議的針對(duì)性，即檢察建議不能寬泛，務(wù)必直指問題所在。在調(diào)查事實(shí)情況的基礎(chǔ)上，還要對(duì)這些問題作進(jìn)一步的分析論證和剖析，且務(wù)必切中要害，不能說套話、空話，以換取發(fā)案單位的共鳴和警醒，抓住問題根源，找準(zhǔn)癥結(jié)所在，突出建議的針對(duì)性。最后，應(yīng)確保檢察建議的可行性。即提出的解決措施要具體、可行。找出問題所在之后，就必須積極研究預(yù)防措施，可以從發(fā)案部門或發(fā)案人員作案手段或作案過程入手，提出防范措施，防止再發(fā)生類案，也可以對(duì)尚未發(fā)案但確實(shí)存在漏洞的薄弱環(huán)節(jié)提出整改意見，防患于未然。無(wú)論是哪一種情況，都務(wù)必要保證其具有可操作性，即被建議單位通過努力可以做到，否則建議就成了一紙空文。此外，還應(yīng)確保檢察建議的時(shí)效性，即保證建議及時(shí)作出，及時(shí)投送，快速反應(yīng)。

(三)完善管理機(jī)制，規(guī)范檢察建議的制發(fā)流程

針對(duì)檢察建議管理混亂的情況，應(yīng)從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，完善管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察建議制發(fā)流程的規(guī)范化。一是嚴(yán)格審批制度，杜絕檢察建議濫發(fā)的情況。凡是制發(fā)檢察建議，先由承辦部門撰寫檢察建議書，并填寫檢察建議審批表，經(jīng)部門負(fù)責(zé)人同意后，送辦公室審核并統(tǒng)一編號(hào)，再報(bào)承辦部門分管領(lǐng)導(dǎo)審簽。二是嚴(yán)格按照統(tǒng)一、規(guī)范的格式和內(nèi)容制發(fā)檢察建議。檢察建議書應(yīng)當(dāng)列明提出建議的原因、應(yīng)當(dāng)消除的隱患及違法現(xiàn)象，治理防范的具體意見，提出建議所依據(jù)的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定、被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限等。三是嚴(yán)格檢察建議的登記、備案等工作。針對(duì)目前我市檢察建議制發(fā)須經(jīng)由辦案部門、辦公室、研究室等多個(gè)部門協(xié)同統(tǒng)管的現(xiàn)象，可以取消研究室在制發(fā)檢察建議工作中的職能，改由辦公室來承擔(dān)，這樣既可減少承辦人來往奔波之苦，也可改變由多頭管理引起的混亂局面。

(四)強(qiáng)化落實(shí)措施，確保檢察建議取得實(shí)效

檢察建議的制發(fā)固然重要，而檢查、落實(shí)更是檢察建議收到實(shí)效的關(guān)鍵。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)檢察建議落實(shí)情況的跟蹤回訪，以確保檢察建議取得應(yīng)有的效果。一是要加大宣傳力度，主動(dòng)送法上門，以案釋法，讓被建議單位的人員意識(shí)到正是因?yàn)楣芾頇C(jī)制不完善才引發(fā)的危害后果及進(jìn)一步完善機(jī)制的重要性，爭(zhēng)取被建議單位的理解和支持，提高被建議單位對(duì)落實(shí)整改措施重要性的認(rèn)識(shí);二是加強(qiáng)交流溝通，在檢察建議發(fā)出前主動(dòng)采取電話溝通、座談等方式，與有關(guān)單位的負(fù)責(zé)同志交換看法，征求意見，取得他們的理解與支持，以思想上的一致保證行動(dòng)上的統(tǒng)一落實(shí);三是定期回訪考察，必要時(shí)還可以抽樣進(jìn)行檢查，以了解被建議單位的機(jī)制完善情況及還需要繼續(xù)改進(jìn)的問題等，同時(shí)亦借此驗(yàn)證建議的針對(duì)性和可行性;四是建立年度工作匯報(bào)制度，以便于有效爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委、人大機(jī)關(guān)的重視與支持。建立和完善年度工作匯報(bào)制度，有利于借助于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)威，順利協(xié)調(diào)不同部門之間的工作關(guān)系，為充分發(fā)揮檢察建議的功能價(jià)值創(chuàng)造良好的執(zhí)法氛圍和有利的社會(huì)條件。

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行職能的重要手段之一。最大限度地發(fā)揮檢察建議的作用，是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)保證執(zhí)法的法律效果、政治效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一的重要途徑。只有不斷提高檢察建議的規(guī)范性、權(quán)威性和實(shí)效性，才能充分發(fā)揮檢察建議的重要作用，也才能為維護(hù)社會(huì)正義、促進(jìn)社會(huì)和諧創(chuàng)造更有利的條件。

［1］萬(wàn) 毅.底限正義論［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2006.

［2］謝佑平.刑事司法權(quán)力的配置與運(yùn)行研究［M］.北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2006.

［3］張衛(wèi)平.轉(zhuǎn)換的邏輯——民事訴訟體制轉(zhuǎn)型分析［M］.北京:法律出版社，2004.