行政訴訟中檢察監(jiān)督權(quán)的強化

周樹元，徐 龍

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800)

我國《行政訴訟法》自1990年施行以來，未曾進行過修改，隨著《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》的修改與完善，《行政訴訟法》的修改被提上議程。2013年12月23日召開的第十二屆全國人大常委會第六次會議審議了《行政訴訟法》修正案草案(以下簡稱《草案》)，《草案》明確了公正司法、監(jiān)督行政的原則和宗旨，細化和加強了檢察機關(guān)對行政訴訟的監(jiān)督。如果《草案》審議通過，強化檢察機關(guān)對行政訴訟的檢察監(jiān)督將成為本次修法的一大亮點，本文將以當(dāng)前司法實踐中檢察機關(guān)對行政訴訟活動檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀為切入點，并結(jié)合《行政訴訟法》修改，為完善檢察機關(guān)對行政訴訟的法律監(jiān)督提出若干建議。

一、行政訴訟中檢察監(jiān)督權(quán)確立的法律依據(jù)

檢察機關(guān)享有法律監(jiān)督權(quán)是我國憲法賦予檢察機關(guān)的基本職權(quán)，《憲法》第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，《行政訴訟法》第十條明確規(guī)定:“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”;第六十四條更進一步明確了行政訴訟中檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍與方式，其中規(guī)定:“人民檢察院對人民法院發(fā)生法律效力的判決裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！绷⒎ㄒ?guī)定檢察機關(guān)對行政訴訟擁有法律監(jiān)督權(quán)，對于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，推進依法治國具有重要意義。

二、檢察機關(guān)對行政訴訟法律監(jiān)督的現(xiàn)狀

(一)全程監(jiān)督與事后監(jiān)督相互矛盾

檢察機關(guān)對行政訴訟活動的法律監(jiān)督是全面、全程、全方位的監(jiān)督，貫穿于行政訴訟的整個過程。但《行政訴訟法》第六十四條卻將檢察機關(guān)的法律監(jiān)督限定于對法院違反法律法規(guī)的生效裁判有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提起抗訴，檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，明顯存在同法不同規(guī)的立法矛盾，無疑使檢察機關(guān)無法有效的行使檢察監(jiān)督權(quán)。實踐中，檢察機關(guān)對行政訴訟的立案、審理及執(zhí)行缺乏必要的檢察監(jiān)督，也是造成了當(dāng)前行政訴訟“立案難、審理難、執(zhí)行難”局面的原因之一。最高人民法院的司法統(tǒng)計顯示，近年來，全國法院年均受理行政案件僅有十幾萬件，占全部受案總量的比例不到2%，相反涉及行政訴訟案件的信訪卻逐年劇增。

(二)檢察機關(guān)行使行政監(jiān)督權(quán)缺乏具體的程序規(guī)則

《行政訴訟法》共七十五條，而有關(guān)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的條款只有第十條和第六十四條，雖然第六十四條規(guī)定了檢察機關(guān)通過行使抗訴權(quán)方式對法院生效的判決實施法律監(jiān)督，但該條規(guī)定的過于原則和抽象，缺乏具體的程序規(guī)則。對實踐中哪一級檢察機關(guān)享有抗訴權(quán)、以何種途徑向哪一級法院提起抗訴、法院受理檢察機關(guān)的抗訴案件后是否應(yīng)指派公訴人員出庭等均未作明確具體的規(guī)定。相比新修改的《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》有關(guān)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督條款，《行政訴訟法》的規(guī)定只是一個束之高閣的框架。雖然最高人民檢察院曾先后出臺過《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法第六十四條的暫行規(guī)定》和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》等法律文件，但這些法律文件的出臺并未有效的解決這個問題。司法實踐中，檢察機關(guān)在發(fā)揮法律監(jiān)督時如何準確、全面的適用有關(guān)法律法規(guī)，亟待法律的明確規(guī)定。

(三)立法未賦予檢察機關(guān)提起行政公訴的權(quán)力

行政公訴是指特定的國家機關(guān)(在我國應(yīng)為人民檢察院)代表國家，以國家名義對侵犯國家利益、社會公共利益、不特定他人利益的行政行為提起訴訟并由法院追究法律責(zé)任的活動?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”第二十四條第一款規(guī)定:“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告?！币赖诙l、第二十四條之規(guī)定，行政訴訟的原告被限定于與案件有法律利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，但實踐中經(jīng)常發(fā)生行政機關(guān)及其工作人員行使行政權(quán)時不作為、濫用職權(quán)，甚至與行政相對人惡意串通損害國家、社會公共利益的行為，而這些行為在許多情況下沒有直接的利害關(guān)系人，加之法院奉行“不告不理”的原則，無權(quán)主動啟動訴訟程序，致使行政公訴沒有適格原告。作為憲法授權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的首要職責(zé)就是代表國家對違反法律嚴重損害公共利益的行為進行追究，并通過訴訟手段的強制性實現(xiàn)懲治、補償和教育等法律功能。在公訴案件中，檢察機關(guān)是代表國家行使公訴權(quán)，國家應(yīng)被視為公訴案件的原告，那么公訴人則應(yīng)是國家的“專職律師”。但《行政訴訟法》并未賦予檢察機關(guān)提起行政公訴的主體資格。中國公益訴訟網(wǎng)公布了“2013年十大公益訴訟案件”，引人關(guān)注的是，在入選的十起案件中，超過一半的案件被告為行政機關(guān)。這些案件有的因為訴訟主體資格問題未被立案(北京市豐臺區(qū)源頭愛好者環(huán)境研究所訴福建省林業(yè)廳向“歸真堂活熊取膽”違法頒發(fā)許可證案);有的以原告敗訴告終(宋新元訴安徽省環(huán)保廳環(huán)境違法行政許可案)。

(四)檢察權(quán)不獨立，制約了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能

我國憲法及《人民檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。各級檢察機關(guān)對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)。”依法理解現(xiàn)行檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制實行“垂直領(lǐng)導(dǎo)，橫向監(jiān)督”，但在實踐中各級檢察機關(guān)的人事、財力和物力管理權(quán)卻掌控在地方黨政機關(guān)手中，造成檢察機關(guān)的人事、財力和物力的不獨立，檢察機關(guān)地位“附屬化”和檢察權(quán)地方化。行政訴訟中地方的黨政機關(guān)為維護地方利益，直接或間接向檢察機關(guān)施加壓力，迫使檢察機關(guān)不敢堅持原則，在行使法律監(jiān)督職能時，被動地、甚至無奈地違背法律，檢察機關(guān)享有的獨立法律監(jiān)督權(quán)名不副實。

三、完善行政訴訟檢察監(jiān)督的建議

(一)修正立法上相互矛盾的規(guī)定，為檢察機關(guān)全面、全程監(jiān)督行政訴訟原則增設(shè)具體條款

1.針對“立案難”。《草案》第五十二條、第五十四條增設(shè)了“起訴狀現(xiàn)場登記并出具書面憑證”、“起訴符合條件的七日立案”等，強化了對法院受理程序的約束，同時明確了法院的相應(yīng)責(zé)任:“不接收起訴狀的，當(dāng)事人可向上級法院投訴，上級法院應(yīng)責(zé)令改正，并對責(zé)任人員依法給予處分?！背酥?，為切實保護行政訴訟中弱勢的行政相對人一方，充分發(fā)揮檢察機關(guān)對立案程序的法律監(jiān)督職能，有必要參照《刑事訴訟法》第一百一十一條之規(guī)定，增設(shè)“人民檢察院認為法院對應(yīng)當(dāng)立案的案件而不立案的，或者行政相對人認為法院對應(yīng)當(dāng)立案的案件而不立案的，向人民檢察院提出的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)要求法院說明不立案的理由。人民檢察院認為法院不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知法院立案，法院接到通知后應(yīng)當(dāng)立案。”通過強化法院受理程序、明確法院責(zé)任，加強檢察機關(guān)對立案程序的法律監(jiān)督，保障行政相對人的起訴權(quán)，解決行政訴訟的立案難。

2.針對“審理難”?！恫莅浮返诎耸艞l第三款規(guī)定:“地方各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！睓z察機關(guān)通過提出檢察建議加強了對審理程序的法律監(jiān)督。此外，應(yīng)增設(shè)“對于疑難、有重大社會影響力的案件必要時檢察機關(guān)應(yīng)派員列席審判委員會會議?！蓖瑫r，對行政訴訟審判過程中存在的枉法裁判行為，檢察機關(guān)應(yīng)嚴格依照《刑法》第三百九十九條有關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。

3.具體細化檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)的相關(guān)規(guī)定?！恫莅浮返诎耸艞l將現(xiàn)行《行政訴訟法》的第六十四條修改為:“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第八十七條規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第八十七條規(guī)定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案;也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。”該規(guī)定細化了檢察機關(guān)抗訴權(quán)，并賦予了地方各級檢察機關(guān)以提出檢察建議行使法律監(jiān)督權(quán)。同時，草案還應(yīng)增設(shè)檢察機關(guān)在抗訴案件中享有調(diào)查取證權(quán)和派員支持抗訴的條款，賦予檢察機關(guān)一個完整的抗訴權(quán)體系。

4.針對“執(zhí)行難”。必須進一步明確行政機關(guān)拒不執(zhí)行法院判決的責(zé)任，在現(xiàn)行法律條文的基礎(chǔ)上，《草案》增設(shè)了“將行政機關(guān)拒絕履行的情況予以公告和拒不履行判決、裁定、調(diào)解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留”兩項措施。還應(yīng)明確執(zhí)行機構(gòu)法院的責(zé)任，原告申請判決法院強制執(zhí)行而法院怠于采取強制執(zhí)行措施的，上級法院和檢察機關(guān)有權(quán)監(jiān)督其履行職責(zé)，仍拒不履行的，上級法院有權(quán)給予有關(guān)人員處分，構(gòu)成職務(wù)犯罪的，檢察機關(guān)應(yīng)嚴格依照《刑法》第三百九十九條第三款規(guī)定追究有關(guān)人員的刑事責(zé)任。

(二)增設(shè)檢察機關(guān)行政公訴條款，加強對行政公權(quán)力的約束

構(gòu)建行政公訴制度，立法時應(yīng)明確行政公訴的主體資格、受案范圍、訴訟程序。新修改的《民事訴訟法》創(chuàng)設(shè)了公益訴訟制度，《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。行政公訴可以參考民事公益訴訟制度，將訴訟主體規(guī)定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，避免主體資格過寬，導(dǎo)致濫訴;將受案范圍規(guī)定為對社會公共利益危害大、影響廣泛、容易導(dǎo)致群體性事件的案件，比如環(huán)境污染、食品安全、不正當(dāng)競爭等，但受案范圍必須與行政相對人自訴案件區(qū)分開來，避免監(jiān)督越權(quán)和浪費司法資源;對于訴訟程序，當(dāng)前理論界多主張設(shè)置檢察建議前置程序，即檢察機關(guān)認為行政機關(guān)的行為不合法，先向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，以便于行政機關(guān)能夠及時發(fā)現(xiàn)并及早糾正;不予糾正的，再提起訴訟。筆者贊同設(shè)置檢察建議前置程序，但應(yīng)規(guī)定以檢察建議前置程序為原則，以特殊情況為例外，如行政機關(guān)的有些行為不及時制止，將給社會公共利益造成無法彌補的損失時，就不應(yīng)適用該程序。此外，立法還應(yīng)明確行政公益訴訟案件檢察機關(guān)必須派員參加訴訟，從主體資格、受案范圍、訴訟程序以及檢察人員出庭建立檢察機關(guān)行政公訴制度。

(三)以當(dāng)前司法改革為契機，掃清檢察機關(guān)獨立行使行政訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的障礙

檢察機關(guān)與地方行政機關(guān)脫離人事、財力和物力牽制之日，方是檢察機關(guān)能夠真正獨立行使檢察權(quán)之時。中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“確保依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！蓖七M地方檢察系統(tǒng)省級統(tǒng)管體制，為檢察機關(guān)獨立行使檢察權(quán)提供了制度上的保障。當(dāng)前司法改革工作已在北京、上海等地檢察系統(tǒng)試點。此外，為確實保障檢察權(quán)的獨立，檢察機關(guān)在堅持“依法獨立辦案”的原則下，還需改善黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式，理順權(quán)力機關(guān)與司法機關(guān)、檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)的關(guān)系。

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