加強社區(qū)保安隊伍建設(shè)實現(xiàn)警力無增長改善
——以上海市青浦區(qū)為例

上海市公安局青浦分局課題組（上海市公安局青浦分局， 上海 201700）

加強社區(qū)保安隊伍建設(shè)實現(xiàn)警力無增長改善
——以上海市青浦區(qū)為例

上海市公安局青浦分局課題組
（上海市公安局青浦分局， 上海 201700）

社區(qū)保安隊伍是公安機關(guān)維護社會治安秩序、提高警務(wù)工作效率的重要輔助力量。公安機關(guān)管理與使用社區(qū)保安隊伍是實現(xiàn)警力無增長改善的最直接、最有效的手段之一。在當前社會治安形勢較為嚴峻的情況下，公安機關(guān)必須進一步加強社區(qū)保安隊伍建設(shè)。

社區(qū)保安隊伍；警力；無增長改善

DOI:10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.01.005

社區(qū)保安隊伍是公安機關(guān)維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪與開展治安防范的重要補充力量。在公安機關(guān)現(xiàn)有警力不可能實現(xiàn)粗放型增長的前提下，尤其是在城市郊區(qū)公安分（縣）局警力嚴重不足的情況下，社區(qū)保安隊伍是公安機關(guān)掌控社會治安、提高警務(wù)工作效率不可或缺的重要輔助力量，公安機關(guān)管理與使用社區(qū)保安隊伍是實現(xiàn)警力無增長改善的最直接、最有效的手段之一。近年來，上海市青浦區(qū)社區(qū)保安隊伍朝著規(guī)模擴大化、隊伍正規(guī)化方向不斷邁進，發(fā)揮了重要的作用。但與此同時，隨著當前維護社會治安秩序的工作任務(wù)日益繁重，進一步加強社區(qū)保安隊隊伍建設(shè)迫在眉睫。

一、當前上海市青浦區(qū)社區(qū)保安隊伍基本情況

截至2014年11月，上海市青浦區(qū)社區(qū)保安隊總?cè)藬?shù)為2549人，以各街（鎮(zhèn)）成立民辦非企業(yè)的形式設(shè)置。其中35周歲以下536人、36周歲至45周歲835人、46周歲至50周歲743人、50周歲以上435人。全區(qū)社區(qū)保安隊伍共設(shè)置卡點37個，擁有摩托車318輛，自行車250輛，對講機707臺，橡膠警棍1516根，反光背心1171件，停車示意牌200塊，電筒1463個。

目前，青浦區(qū)對社區(qū)保安隊的管理仍然堅持政府主導(dǎo)、公安指導(dǎo)的總體思路，即各鎮(zhèn)（街道）掌握人事權(quán)，各派出所負責(zé)管理和在日常工作中進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（一）體制

青浦區(qū)綜治辦對社區(qū)保安隊實施總體領(lǐng)導(dǎo)，負責(zé)全區(qū)社區(qū)保安隊的各項管理工作，并以鎮(zhèn)（街道）為單位設(shè)立社區(qū)保安大隊，如果一個鎮(zhèn)（街道）存在多個派出所的，則大隊下設(shè)若干分隊。各鎮(zhèn)（街道）負責(zé)屬地社區(qū)保安隊員的招聘錄用、考核、獎懲和日常管理；上海市公安局青浦分局（以下簡稱青浦分局）治安支隊保安管理科會同各派出所負責(zé)社區(qū)保安隊的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并協(xié)助區(qū)綜治辦對社區(qū)保安隊員進行考核。

（二）人事權(quán)

目前，青浦區(qū)社區(qū)保安隊人事權(quán)均歸屬于各鎮(zhèn)（街道），具體如下：

1.招聘權(quán)：由各鎮(zhèn)（街道）用人部門統(tǒng)一負責(zé)招聘，屬地派出所負責(zé)對應(yīng)聘人員開展政審工作。另外，趙巷、白鶴、趙屯派出所除負責(zé)政審，也共同參與招聘工作。

2.辭退權(quán)：由各鎮(zhèn)（街道）行使，其中徐涇、趙巷、白鶴、趙屯、夏陽、盈浦、香花橋等7個派出所會同社區(qū)保安大隊，經(jīng)鎮(zhèn)（街道）綜治科負責(zé)人批準，共同行使辭退權(quán)。

3.對社區(qū)保安隊領(lǐng)導(dǎo)的委派和聘用：對社區(qū)保安大隊正副大隊長的聘用基本由屬地政府決定，由各派出所所長掛名社區(qū)保安大隊長，鎮(zhèn)（街道）綜治科領(lǐng)導(dǎo)兼任或委派他人擔任常務(wù)副大隊長，負責(zé)社區(qū)保安隊伍的日常管理具體事務(wù)。中隊長聘用方面，除白鶴、趙屯派出所外，均由鎮(zhèn)（街道）綜治科和社區(qū)保安大隊共同決定。

4.考核：目前對社區(qū)保安大隊的日?？己?，均由鎮(zhèn)（街道）綜治科開展；對社區(qū)保安隊員的日?？己耍年?、盈浦、趙巷、華新、鳳溪、香花橋等6家由社區(qū)保安大隊獨立開展，其余均由鎮(zhèn)（街道）綜治科負責(zé)。

（三）待遇

社區(qū)保安隊員全年收入在4.2萬元到3.5萬元人民幣不等，最高的是趙巷，為4.2萬元人民幣；最低的是夏陽、盈浦、香花橋，為3.5萬元人民幣。社區(qū)保安隊常務(wù)副大隊長納入鎮(zhèn)（街道）編制的有7家，享受鎮(zhèn)（街道）正科待遇的有徐涇、趙巷、盈浦、夏陽等4家，享受副科待遇的有重固、白鶴和香花橋等3家。

（四）日常管理

青浦分局各派出所可以直接管理轄區(qū)內(nèi)全部社區(qū)保安隊員，但在與屬地政府綜治部門意見不一致時，通常以屬地政府綜治部門的意見為主。

二、社區(qū)保安隊伍在警力替代中發(fā)揮的重要作用

近年來，社區(qū)保安隊伍在協(xié)助公安機關(guān)開展治安巡邏、圖像監(jiān)控值守、清查整治等工作中取得了較大成績，為實現(xiàn)警力無增長改善發(fā)揮了突出的作用。

（一）提供線索，“盤活”警力

社區(qū)保安隊員在協(xié)助民警開展巡邏守護、設(shè)卡盤查、信息采集登記等工作過程中，同時發(fā)揮著治安信息員的作用。工作中發(fā)現(xiàn)治安隱患和違法犯罪線索，及時為民警提供最新信息。在加強防范的同時，也在協(xié)助民警查找嫌疑人、追蹤案情進展、打擊破案等各方面發(fā)揮著重大的作用。以青浦區(qū)趙巷派出所為例，2014年1月至9月，264名社區(qū)保安隊員共提供有效線索117條，平均每兩人就提供了一條有效線索。

（二）抓獲現(xiàn)行，“強化”警力

抓現(xiàn)行是對違法犯罪的一個重大打擊，能有效提高逮捕率。社區(qū)保安隊員根據(jù)派出所民警對案件高發(fā)區(qū)域或高發(fā)時間段的前期分析，有針對性地開展巡邏或固定點守候，一旦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行違法犯罪立即協(xié)助民警執(zhí)行抓捕任務(wù)。2014年以來，趙巷鎮(zhèn)社區(qū)保安隊員協(xié)助派出所民警抓獲現(xiàn)行的刑事案件有12起，治安案件有18起。

（三）聯(lián)勤管理，“解放”警力

近年來，青浦區(qū)各街鎮(zhèn)相繼實行“大聯(lián)勤”機制，社區(qū)保安隊員成為“大聯(lián)勤”力量的主力軍。以趙巷鎮(zhèn)為例，60名社區(qū)保安隊員被充實到“大聯(lián)勤”力量中，針對案件多發(fā)地區(qū)開展街面巡邏、固定崗?fù)ぶ凳?，實現(xiàn)與公安巡控警力、監(jiān)控室視頻巡邏的疊加互補、無縫銜接。夏陽派出所以“大聯(lián)勤”工作為平臺，參與城市綜合管理，安排25名社區(qū)保安隊員到城管分隊，3人到聯(lián)勤中心，直接參加“大聯(lián)勤”的常態(tài)化巡邏和管理工作，組織139名隊員參加日常的“大聯(lián)勤”巡查和處置工作，為街道“大聯(lián)勤”工作提供了有力的保障。

（四）圖像監(jiān)控，“補充”警力

在各派出所綜合指揮室中，社區(qū)保安隊員在綜合指揮員民警的直接指導(dǎo)下，擔任信息分析員（及時梳理、匯總、分析各類信息）和監(jiān)控操作員（熟記視頻點位編號及分布位置，做到圖像切換快、目標跟蹤精準，視頻回放和儲存及時），協(xié)助民警共同完善“視頻巡邏”工作模式。夏陽派出所在綜合指揮室配備7名社區(qū)保安隊員擔任圖像監(jiān)控操作員、信息員，1名社區(qū)保安中隊長常駐監(jiān)控室，協(xié)調(diào)監(jiān)控室與外勤社區(qū)保安隊員收集案件信息，提升圖像監(jiān)控使用效率。2014年1月至9月，夏陽派出所通過街面監(jiān)控探頭共采集視頻資料1399段，通過社會監(jiān)控資源共采集各類視頻資料237段，其間，協(xié)破各類案件27起，其中刑事案件22起，治安案件5起。

（五）維穩(wěn)安保，“擴充”警力

近年來，各類社會矛盾引發(fā)的集訪愈來愈多，重大節(jié)點安保工作任務(wù)也愈來愈重，社區(qū)保安隊伍在協(xié)助職能部門和公安機關(guān)處置集訪、群體性事件及重大節(jié)點安保等工作中發(fā)揮積極作用。2014年1月至9月，趙巷社區(qū)保安隊先后出動隊員370余人次，配合民警圓滿完成“亞信峰會”、“青奧會”、國慶節(jié)等重要安保任務(wù)20余次，協(xié)助政府處理各類不安定事件50余起。

（六）接處警情，“減負”警力

青浦區(qū)16家戶籍派出所日?！?10”接處警一般采用“1警+1社區(qū)保安”模式開展，部分派出所每起“110”警情由1名以上民警及2名以上社區(qū)保安隊員至現(xiàn)場處置，社區(qū)保安隊員主要負責(zé)維護現(xiàn)場秩序、協(xié)助民警做好保全證據(jù)等工作。

（七）扎根社區(qū)，“延伸”警力

2013年，青浦分局在練塘派出所蒸夏警務(wù)區(qū)試點開展社區(qū)民警“駐村”工作?！榜v村”警務(wù)主要是指社區(qū)民警帶領(lǐng)輔助力量，居住、生活在自已所管轄的農(nóng)村社區(qū)，全天候開展實有人口服務(wù)和管理、發(fā)現(xiàn)與打擊違法犯罪、排查調(diào)處矛盾糾紛、組織安全防范宣傳等各項工作。1名社區(qū)民警帶領(lǐng)9名社區(qū)保安隊員，2人一組輪流值班，確保警務(wù)室24小時運作。2013年，蒸夏警務(wù)區(qū)“110”報警數(shù)在整個派出所轄區(qū)報警數(shù)同比上升10%的情況下卻下降23%，入室盜竊案件接報數(shù)下降42.9%，實有人口登記率為100%。

（八）備勤處突，“后備”警力

2010年2月起，青浦區(qū)社區(qū)保安培訓(xùn)基地開班，分批對各街鎮(zhèn)社區(qū)保安隊員進行集中封閉式“輪值輪訓(xùn)”。同時，該支力量作為青浦分局應(yīng)急處突力量，隨時做好應(yīng)急處突準備，確保一有情況，能拉得出、用得上、打得響。培訓(xùn)班開辦以來，共有9700多人次參與處置群體性事件、參加大型活動現(xiàn)場安保等，圓滿完成了“世博會”、“亞信峰會”、青浦龍舟賽、各類藝術(shù)節(jié)開幕式安保等任務(wù)，得到了各級領(lǐng)導(dǎo)的好評。

三、加強社區(qū)保安隊伍建設(shè)的對策和建議

筆者認為，針對郊區(qū)警力普遍緊缺的問題，應(yīng)將社區(qū)保安隊的財政權(quán)、人事權(quán)、使用權(quán)三權(quán)合一，統(tǒng)一歸口，以此來加強對社區(qū)保安隊的管理，確保社區(qū)保安隊員更好地履行相應(yīng)職責(zé)，為地方經(jīng)濟建設(shè)及社會政治、治安持續(xù)穩(wěn)定保駕護航。

（一）整合社區(qū)保安隊伍，理順管理體制

社區(qū)保安隊是按照中央政法委“社會治安群防群治與綜合治理機制”的要求，將公安機關(guān)專門工作與群眾路線相結(jié)合的產(chǎn)物，是協(xié)助公安機關(guān)開展治安管理的重要力量。1988年1月26日上海市政府頒布實施的《上海市治安聯(lián)防組織暫行規(guī)定》第二條明確規(guī)定：“治安聯(lián)防組織是協(xié)助公安機關(guān)維護本地區(qū)治安秩序的群眾治安保衛(wèi)力量”；第四條規(guī)定：“地區(qū)治安聯(lián)防隊，由區(qū)街道辦事處或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)、縣公安機關(guān)負責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在公安派出所的具體組織下進行”。上海市綜治辦、市公安局、市財政局、市勞動和社會保障局《關(guān)于進一步加強本市社區(qū)保安隊伍建設(shè)的意見》文件規(guī)定，輔助公安機關(guān)工作的社區(qū)保安隊，由公安機關(guān)負責(zé)日常管理和使用。同時，從現(xiàn)實的管理力度與實效上看，公安機關(guān)是一支準軍事化管理的紀律部隊，在長期的管理實踐中總結(jié)出了一套相對完善的隊伍正規(guī)化建設(shè)管理制度，將社區(qū)保安隊伍歸口公安機關(guān)管理，可以徹底改變目前管理滯后及正規(guī)化程度不高的狀況。

綜上所述，關(guān)于社區(qū)保安隊伍的管理，筆者建議采取以下工作措施：一是為確保對社區(qū)保安隊伍的管理落到實處，將隊伍的人事權(quán)和考核權(quán)劃歸公安派出所，并根據(jù)上海市公安局《公安機關(guān)管理、使用社區(qū)保安隊規(guī)定》（滬公發(fā)［2006］326號）要求，由派出所分管所領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)社區(qū)保安隊的隊伍建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)工作，確定專職民警負責(zé)社區(qū)保安隊日常管理工作。社區(qū)保安大隊部統(tǒng)一設(shè)在派出所，由派出所所長兼任社區(qū)保安大隊長，各鎮(zhèn)（街道）綜治科長兼任教導(dǎo)員，具體負責(zé)本轄區(qū)社區(qū)保安隊伍建設(shè)工作，對社區(qū)保安隊員統(tǒng)一招聘，統(tǒng)一培訓(xùn)，統(tǒng)一服裝，實行持證上崗。二是各派出所應(yīng)挑選一名作風(fēng)正派、業(yè)務(wù)能力強、身體健康的民警作為社區(qū)保安隊專（兼）管民警，其中社區(qū)保安隊員人數(shù)多或存在治安復(fù)雜地區(qū)的派出所配備專職民警，其他派出所配備兼職民警，負責(zé)社區(qū)保安隊員的日常管理、使用、督查、考核工作。三是明確二級管理工作職責(zé)?；鶎诱毮懿块T主要負責(zé)社區(qū)保安隊員工資發(fā)放、裝備購置等后勤保障工作，派出所負責(zé)社區(qū)保安隊員的日常管理、使用、考核獎懲及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查督促等工作。四是實行崗位聘任制。參照公安機關(guān)崗位聘任制的標準，在明確崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上，對全體社區(qū)保安隊員包括非民警兼任的社區(qū)保安隊伍中層領(lǐng)導(dǎo)干部，按照“能者上、庸者下”的用人原則，實行崗位簽約、競聘上崗，對于原先已享受政府正、副科級待遇的社區(qū)保安隊領(lǐng)導(dǎo)干部，實行在位享受制，是否續(xù)聘留任由派出所根據(jù)其在位工作績效決定。

（二）明確職責(zé)和功能定位

《公安機關(guān)管理、使用社區(qū)保安隊規(guī)定》（滬公發(fā)［2006］326號）等文件中明確規(guī)定了社區(qū)保安隊的職能定位：協(xié)助公安機關(guān)執(zhí)行治安巡邏、駐點執(zhí)勤、設(shè)卡守候、發(fā)現(xiàn)和扭獲違法犯罪嫌疑人、安全防范宣傳教育和檢查及其他治安輔助任務(wù)。因此，要從協(xié)助公安機關(guān)維護社會治安秩序、管理的業(yè)務(wù)特殊性出發(fā)，強化其功能定位，實現(xiàn)專職隊伍專業(yè)化運作，社區(qū)保安隊員不能被隨意支配協(xié)助工商、衛(wèi)生、計生等部門開展各項綜合治理，從事與本職崗位無關(guān)的工作。筆者建議，政府其他職能部門可以通過借用志愿者、積極發(fā)展民間組織或其他社會力量，協(xié)助開展相關(guān)工作。

（三）做好社區(qū)保安隊員的招募和管理工作

為確保在崗在職社區(qū)保安隊員人盡其用，保證工作效率，筆者建議，將編制內(nèi)長期外借、從事與社會治安防控工作無關(guān)的社區(qū)保安隊員剔除出隊伍，由政府另行解決其待遇等問題。對社區(qū)保安隊伍中出現(xiàn)的空缺，制定規(guī)則，實行統(tǒng)一招聘人員。例如，青浦區(qū)綜治部門在區(qū)委、區(qū)政府的大力支持下，于2014年底計劃招聘一批數(shù)量在100人左右的特種保安，以較高的待遇（約每人每年6萬元人民幣）吸引高素質(zhì)人員加入。該計劃目前已進入實質(zhì)性籌備階段，人員招聘工作即將展開，預(yù)計2015年特種保安隊伍可正式成立。筆者也建議，各街鎮(zhèn)可以參照該模式，招聘屬地特保隊員，由公安機關(guān)進行半軍事化管理，確保其業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬并成為輔助應(yīng)急處突、地區(qū)維穩(wěn)和社會面巡控工作的中堅力量。

（四）加強對社區(qū)保安隊伍的檢查指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是強化查勤通報工作。公安分（縣）局相關(guān)業(yè)務(wù)部門和各派出所應(yīng)做好督促、指導(dǎo)工作，不定期、不間斷地對社區(qū)保安隊開展查勤工作，每月擬定《查勤通報》并實行通報制度。同時，建立各類例會制度與開展競賽活動，樹立典型，提高工作人員的積極性。二是加強對專職民警的培養(yǎng)。派出所專兼職民警應(yīng)認真履行工作職責(zé)，嚴格落實各項工作措施，特別是崗前教育、崗后點評、警情通報、三級查勤等。派出所其他民警也要積極參與對社區(qū)保安隊的管理和督導(dǎo)檢查工作。三是加強對社區(qū)保安隊員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。重點是訓(xùn)練其配合民警執(zhí)行設(shè)卡盤問、查詢嫌疑、捕捉現(xiàn)行、查緝犯罪嫌疑人等任務(wù)時的戰(zhàn)術(shù)、方法、技能、技巧，使隊員能熟練掌握和運用各項業(yè)務(wù)技能，進一步提高配合執(zhí)法水平、服務(wù)和管理水平以及制敵本領(lǐng)和自我保護的能力。對重點崗位人員還應(yīng)進行專項培訓(xùn)，如部分特殊崗位（如圖像監(jiān)控室）社區(qū)保安隊員以及社區(qū)保安隊正副大隊長、中隊長、便衣隊員等。四是完善培訓(xùn)體系。公安分（縣）局相關(guān)業(yè)務(wù)部門和各派出所要積極爭取屬地政府部門支持，堅持專門培訓(xùn)與日常培訓(xùn)相結(jié)合，形成包括崗前必訓(xùn)、日常培訓(xùn)、特殊專業(yè)技能培訓(xùn)等的培訓(xùn)體系，不斷提高社區(qū)保安隊伍的正規(guī)化、規(guī)范化水平，強化專業(yè)素質(zhì)養(yǎng)成。有條件的鎮(zhèn)（街道），可以參照民警培訓(xùn)機制，建立社區(qū)保安隊員培訓(xùn)基地，形成培訓(xùn)長效機制，不斷提高社區(qū)保安隊員遂行任務(wù)的能力。

（五）突出考核針對性，營造爭先創(chuàng)優(yōu)隊伍氛圍

筆者建議，各派出所應(yīng)積極爭取屬地黨委政府的支持，爭取每年劃撥專項考核經(jīng)費或?qū)嵭袑崍髮嶄N，對社區(qū)保安隊員適當進行物質(zhì)、精神鼓勵。一是建立健全隊伍考核制度。對社區(qū)保安隊實行季度、年度考核獎勵制度及專項競賽獎勵制度等，每季開展一次考核，考核內(nèi)容包括隊伍管理和工作實績兩個方面，年終進行總評，按考核名次，進行表彰獎勵和懲處。二是建立健全隊員考核機制。建立健全對隊員的相應(yīng)考核機制，制定切實可行的目標管理考核方案，從德、能、勤、績四個方面對隊員進行全面考核。將隊員每月工資中除去市、區(qū)二級財政定額補助和值班加班費用外的部分納入考核獎懲范圍，做到每月有考核，年終有總評，真正體現(xiàn)獎勤罰懶，起到鼓勵先進、鞭策后進的作用。同時，繼續(xù)嚴格執(zhí)行防范、打擊和抓獲現(xiàn)行、信息提供“一案一獎”、“一事一獎”等獎勵制度。三是實行末位調(diào)整。在嚴把“入口關(guān)”的同時，根據(jù)月評季考的結(jié)果，對每月考核末位的分隊領(lǐng)導(dǎo)、末位隊員緩發(fā)考核獎金，待下次考核后一并結(jié)算，對連續(xù)2月考核均為末位的，由上級領(lǐng)導(dǎo)作誡勉談話，并扣發(fā)2個月考核獎；對連續(xù)3個月考核末位的分隊領(lǐng)導(dǎo)予以解聘，對末位隊員予以辭退，并扣發(fā)三個月考核獎。

Strengthen Community Security Team Building， Attain the Goal of Improvement without Increase in Police Number ——Take Qing Pu District of Shanghai for Example

（Qing Pu Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 201700， China）

Community security forces are auxiliary forces in helping police to maintain public order and to improve work effi ciency. How to manage and use community security forces is one of the most direct and effective means. In the current harsh security conditions， police agencies should strengthen community security team building.

Community Security Force； Police Force； Improve without Increase

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1008-5750（2015）01-0029-（06）

2014-11-27 責(zé)任編輯：何銀松

上海市公安局青浦分局課題組成員包括成玉之、徐學(xué)軍、沈紅開、孫峰。成玉之，男，上海市公安局青浦分局黨委委員、副局長；徐學(xué)軍，男，上海市公安局青浦分局黨委委員、指揮處處長；沈紅開，男，上海市公安局青浦分局黨委委員、政治處主任；孫峰，男，上海市公安局青浦分局指揮處干部。