新疆吉木薩爾縣農村基層干部隊伍建設調查研究

李艷榮

（新疆社會科學院民族研究所 新疆 烏魯木齊830011）

基層組織建設是新疆穩(wěn)定和發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)，而加強基層組織建設的關鍵是農村基層黨員干部隊伍的建設。2014年，筆者兩次跟隨調研團隊前往新疆吉木薩爾縣6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)對農村基層干部隊伍建設進行田野調查，通過訪談、座談、觀察、問卷（共發(fā)放問卷675份，回收問卷653份，有效問卷596份）、資料收集等方式獲取了大量一手資料。

一、吉木薩爾縣農村基層干部隊伍建設現狀

吉木薩爾縣總面積8 848平方公里，人口14.2萬，有6鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，56個行政村，397名村干部。目前村干部35歲以下26人,占比例為6.1%；35～45歲116人，占比例為27%；45～59歲的有269人，占比例為62.7%；60歲以上的有18人，占比例為4.2%。初中以下學歷的有31人，占比例7.8%；初中學歷的有276人，占69.5%；高中學歷的有63人，占15.9%；大專以上學歷有27人，占6.8%。男性330人，占83.1%；女性67人，占16.9%。

在實際工作中，吉木薩爾縣為加強基層干部隊伍建設采取了一些舉措。加強黨員干部培訓力度，加強村（社區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，改進大學生村官考核管理辦法，提高干部報酬，從縣直各部門選派468名駐村（社區(qū)）干部，實現村（社區(qū)）全覆蓋。關于村上書記的選拔任用，吉木薩爾縣也采取了一些措施，如選拔軍轉干部退役軍人擔任書記，推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)上愿意到村上工作的退居二線的干部擔任第一書記，或者把縣上準備提拔的優(yōu)秀青年后備干部選拔到村上做第一書記，再者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導班子成員掛村上的第一書記。從縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派一部分機關干部到經濟發(fā)展滯后村、矛盾多發(fā)村或維穩(wěn)狀況比較復雜的一些村上擔任第一書記。這些措施取得了一定成效，但并沒有從根本上解決農村基層干部隊伍建設存在的問題。

二、吉木薩爾縣農村基層干部隊伍建設存在的問題

1.農村基層干部隊伍結構不合理。（1）村干部年齡結構沒有形成梯隊?，F在村上的黨支部書記和普通村干部45歲以上的居多，年齡偏大。45～59歲的村干部所占比例達到63%，60歲以上的村干部占4%。這個問題在農村是比較普遍的，特別是在一些貧困村、重點村更為普遍?，F在村級后備干部的儲備非常少，一些村干部已經任職十幾年沒有人接替。這是一個比較突出的問題。

（2）村干部文化層次結構難以適應當前農村形勢。初中學歷的村干部占干部總數的69.5%，初中以下學歷的占7.8%，而大專以上學歷只占6.8%，村干部文化水平普遍偏低，對政策和法律的理解力和領悟力不夠。村干部缺乏專業(yè)素質，思想觀念比較陳舊，缺乏創(chuàng)新思想和先進管理方法，帶領村民致富能力有限。另外，村干部組織群眾的能力和發(fā)動群眾的能力不強。農村部分領導班子比較薄弱，在調動村民發(fā)展經濟過程中，班子的向心力、凝聚力不強。

（3）農村基層干部工資待遇和工作任務不成比例。村干部工資待遇低，是農村的貧困戶，工作積極性不高。據2013年吉木薩爾縣的數據，村書記、主任一肩挑的干部年平均工資1.3萬元。按照自治區(qū)的要求，2014年大幅提高了村干部的工資待遇，“一肩挑”的村干部年平均工資提到2.2萬元，而且根據村大村小、村上人口多少情況，村干部的工資待遇也不一樣。

2.選人用人模式不健全。（1）選人渠道來源單一。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，新疆城鎮(zhèn)化和農業(yè)科技化的發(fā)展，農村人員結構發(fā)生了較大變化，年輕人外出打工，村上留下的是婦女、兒童和老人。選拔基層農村干部僅僅局限于本村或本地方留守人員，“就地取材”的框框局限了村干部的選人渠道。

（2）用人模式不盡合理。一是大學生村官沒有發(fā)揮應有的作用。目前大學生村官得不到重用，主要是留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上干業(yè)務，并沒有直接參與村上管理，只是在村上掛個職。就大學生村官自身來說，他們沒有自信，對自己未來的前途感到迷茫。雖然大學生村官創(chuàng)業(yè)政策很好，但是大學生村官對創(chuàng)業(yè)感到盲目。很多大學生村官不安心，大多數是2～3年就走人。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務和人員編制不匹配。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作量大，任務重，而人員編制不足，經常是一人身兼數職。在調查中了解到，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導最多的時候兼任29項工作，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通干事有時也肩負十幾項業(yè)務，同時還要應付上級各種檢查，工作壓力很大。例如二工鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員按比例應該是80人左右，目前只有40人。

3.基層干部的工作機制不順暢。（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門干部和村干部之間職責定位不明確。一是村級班子工作能力弱，農村發(fā)展要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來推動。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都有包村任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要經常下村開展工作。實際上就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村不是工作指導，而是直接參與其管理，無形之中增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作負擔。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門領導之間分工不是很清晰。上級部門在工作安排上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手職責過分看重。一些本來由職能部門、分管領導負責的工作，往往被上級以第一責任人的名義壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手的頭上，再加上一些檢查評比達標活動項目多、內容雜，上級又往往要求一把手親自抓。導致一些工作不可能均衡、全面地推進。

（2）管理體制上不順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的上升空間較小，工作壓力大，工資待遇卻比較低。為了改變現狀，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想方設法調離鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的不穩(wěn)定。

4.對農村基層干部的培訓教育不夠。雖說村上每月都有“三會一課”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上也經常開會，縣上對農村黨員干部也有培訓，但往往是念念文件、讀讀報紙，真正讓農村黨員干部拓寬眼界、思想發(fā)生變化的培訓還是很少。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部培訓多，系統培訓少，業(yè)務培訓少。對農村基層干部缺乏科學合理、扎實有序、完整規(guī)范、成熟的教育培訓機制。

三、吉木薩爾縣加強農村基層干部隊伍建設的對策建議

1.建立科學合理的選人用人機制，不斷優(yōu)化農村基層干部隊伍結構。（1）拓寬農村基層干部來源，選優(yōu)配強村級組織領導班子。一是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州政府部門在編干部中挑選一批有文化、有能力、有作為的年輕干部充實到農村干部隊伍中。將農村作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州部門培養(yǎng)選拔干部的鍛煉基地，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州后備干部必須有在農村（或社區(qū)）工作2年以上工作經歷方可提拔使用，保證每個村每年有一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（市）、州下派干部深入農村開展工作，并在村里進行日常管理和年終考核，將其在農村的工作能力和現實表現，作為其升降去留的重要依據。二是聘用培養(yǎng)一批農村技術型人才充實村干部隊伍。從社會上選聘一批政治素質好、業(yè)務水平高、熱心農村工作的人員到農村工作，以解決農村干部中農業(yè)技術、計劃生育、財會等技術性人才缺乏等問題。同時，對聘用人員中比較成熟、成長較快者，可適時安排到村上進行任職，以拓寬村干部的來源和渠道。三是從退伍軍人、回鄉(xiāng)青年、務工經商、退休干部中選聘素質好、文化程度高、能力強的熱愛農村工作的人才，制定同工同酬的政治工資待遇優(yōu)惠政策，吸引他們到農村工作。

（2）大膽培養(yǎng)使用提拔大學生村官。大學生村官不能只是在村上掛個名而實際上留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)做業(yè)務工作，要讓大學生村官成為名副其實的村官?？梢酝ㄟ^這種方式滾動培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編情況，有計劃地拿出一定比例的名額，編制招考計劃，上報縣直有關部門，通過公開招考的方式，錄用一批在農村工作一定年限的優(yōu)秀大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。也可以破格提拔表現特別突出、得到群眾廣泛認可的村干部直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。吉木薩爾縣已經提拔了2名這樣的大學生村官，效果很好。

（3）建立縣（市）干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村干部的流動機制。建立面向基層的干部培養(yǎng)鏈，加大城鄉(xiāng)干部資源雙向流動，全力打通農村基層優(yōu)秀干部成長進步的綠色通道。以統籌城鄉(xiāng)人才資源為目的，促進人才向農村流動，大力培育和發(fā)展農村人才市場體系。打破區(qū)域、行業(yè)和部門的人才壁壘，創(chuàng)新載體，搭建平臺，建立健全城鄉(xiāng)貫通的農村人才流動機制。一要建立縣（市）干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的雙向流動機制。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的上升空間，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的待遇。二要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的雙向流動機制。提升村干部的上升空間，從而提高村干部的工作積極性。

2.強化保障機制，保持農村基層干部隊伍的穩(wěn)定。（1）提高基層干部的政治待遇。要特別關注農村基層干部的培養(yǎng)和成長進步，對實績突出的村干部，除了直接提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門任職外，也可采取“升職不挪位”的方式，可提拔為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）行政副職領導干部。此外，堅持從村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員或事業(yè)編制人員。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部的政治待遇，合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職級，使長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的優(yōu)秀干部能夠享受到與市、縣直機關干部同等的政治待遇，使他們在政治上有奔頭、工作上有干頭。基層選拔年輕干部年齡應根據目前的現實情況適當放寬一些。

（2）提高基層干部的經濟待遇。要著力建立健全農村基層干部崗位報酬集中統一發(fā)放，村干部要享有和國家公職人員一樣的經濟待遇，保證村干部工作有合理待遇、干好有發(fā)展前途及退崗有一定保障。設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交通津貼、通訊補貼等，以切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作成本高、機關與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間待遇不平等問題。

（3）提高基層干部的生活待遇。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經常下村工作、就餐難以保證等實際問題，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部每月發(fā)放一定的下鄉(xiāng)補助和生活補助，切實減輕他們的生活負擔。

（4）建立村干部任后保障機制。設置一定條件，對于符合規(guī)定條件的村干部，解決三金或五金。對連續(xù)任職且政績突出、不符合提拔條件的村干部可按任職年限進行一次性退職補貼。

3.加強教育培訓，提高農村基層干部隊伍素質。（1）加強農村基層干部專業(yè)知識技能培訓。合理制定培訓規(guī)劃和計劃，并采取多種形式開展任職資格培訓和崗位培訓、專業(yè)知識技能培訓，著力提高村干部組織和領導農民發(fā)展經濟、帶領群眾致富的能力。依托縣（市）、州黨校建立培訓基地，設立專題培訓班，組織專家編寫專門的培訓教材，每年對村干部進行培訓，努力提高村干部的工作能力。

（2）加強農村基層干部職業(yè)道德教育培訓。選擇有效載體，開展形式多樣的教育培訓方式，比如定期召開村干部座談，或者以某個節(jié)日為載體開展村干部事跡交流會，或者愛崗敬業(yè)演講比賽，等等。對于剛到農村工作的年輕干部，要從思想上經常關懷，實際中給予指導和幫助。

（3）加強農村基層干部的交流和學習。要加強對新招聘的年輕村干部的交流培訓，可以通過橫向交流、外出參觀考察等形式，學習工作經驗，促使其盡快成長。要加強村與村之間的交流和學習，帶領村干部到內地參觀學習，也可加強與其他縣市村干部之間的交流學習，以獲得經驗教訓的共享、方法的借鑒，從而提高村干部的組織和帶領群眾發(fā)展致富的本領和能力。

4.加大農村后備干部的培育培養(yǎng)力度。要著眼于村級班子長遠建設，著眼于強化培養(yǎng)、備而能用，切實解決村級干部隊伍后繼乏人的問題。要堅持德才兼?zhèn)湓瓌t，注重村級后備干部的知識化、年輕化、能力化，加快推行“大學生村官”工程；同時與從退伍軍人、回鄉(xiāng)青年、務工經商者、致富帶頭人等當中選拔人才，并做好發(fā)展新黨員的工作。要把村級后備干部的教育培訓納入村干部的教育培訓總體計劃，堅持備用結合，有重點地安排后備干部到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)重要崗位鍛煉。可以建立激勵機制，鼓勵回流人才回鄉(xiāng)進行二次創(chuàng)業(yè)，為農村儲備一批人才；也可以采取基層黨組織和勞務輸出中介組織合作的方式，有組織地輸出部分青年農民到沿海發(fā)達的農村進行打工深造,為村級后備干部培養(yǎng)打基礎。同時要抓好農村青年黨員的培養(yǎng)工作，把農村黨員隊伍建設與基層干部隊伍建設結合起來。

[1]袁華江.加強農村基層干部隊伍建設的思考[EB/OL].http://dangjian.people.com.cn/GB/132289/8808067.html