食品添加劑法律監(jiān)管機制的缺陷與完善

劉 煉

(重慶城市管理職業(yè)學院，重慶 401331)

食品添加劑作為新型產(chǎn)品早已廣泛運用，在造福于民眾日常生活的同時，瘦肉精、牛肉膏、染色饅頭等利用食品添加劑危害民眾生命健康的事故也頻頻見諸報端。食品安全監(jiān)管問題關乎市場經(jīng)濟秩序的穩(wěn)健發(fā)展及國民生命健康等基本人權(quán)，有效保障食品安全尤其是食品添加劑的安全意義重大。一直以來，食品安全的監(jiān)管問題乃學界熱門研究話題，但從法律層面探究食品添加劑監(jiān)管機制的顯性成果較少。文章擬將從法律規(guī)制這一層面來研究當下中國食品添加劑的監(jiān)管困境，針對性地借鑒、考察西方發(fā)達國家地區(qū)對于食品添加劑的監(jiān)管模式及監(jiān)管機制，以期探求完善中國食品添加劑法律監(jiān)管機制。

1 食品添加劑法律監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)規(guī)制現(xiàn)狀

(1)經(jīng)濟法領域中的規(guī)制。在《食品安全法》出臺之前，對食品添加劑的規(guī)制以《食品衛(wèi)生法》為代表，雖有專章規(guī)制之，但僅有第二章的唯一一條文涉及食品添加劑(以下簡稱添加劑)的管理事項。對于添加劑其他安全問題管制則散落于各個章節(jié)，也僅流于概括性規(guī)定而匱于可行明確之執(zhí)行措施［1］。析言之，《食品衛(wèi)生法》對于添加劑的監(jiān)管力度極為有限，條文規(guī)定抽象籠統(tǒng)，可操作性差，無法有效滿足添加劑系統(tǒng)性的安全監(jiān)管需求?！妒称钒踩ā访媸篮?，極大改善了添加劑的法律規(guī)制之不足，完善了其監(jiān)管機制，確定了分段式的監(jiān)管模式及明確各部門之職權(quán)，也提高了行政監(jiān)管的處罰力度?？傮w來說，該法的出臺為添加劑監(jiān)管機制的完善創(chuàng)造了契機。

(2)行政法領域中的規(guī)制。對于添加劑的監(jiān)管，行政法規(guī)并未制定專門的法律規(guī)范專項管制該領域，而是呈散落式規(guī)制，通過多部法規(guī)規(guī)章或規(guī)范性文件的形式，圍繞添加劑不同環(huán)節(jié)開展針對性、有側(cè)重的監(jiān)管。

(3)刑法領域中的規(guī)制?，F(xiàn)有刑法關于食品安全犯罪的分類主要是三大類型:①非法經(jīng)營型犯罪;②生產(chǎn)經(jīng)營型犯罪;③安全監(jiān)管型犯罪。

1.2 監(jiān)管機構(gòu)及監(jiān)管模式

現(xiàn)行立法對添加劑的監(jiān)管主要采取以分段式監(jiān)管為主，輔之專家委員會監(jiān)管的模式。

1.2.1 分段式監(jiān)管模式 《食品安全法》的此次修訂調(diào)整了食品添加劑各監(jiān)管部門的職責，理順了對食品添加劑的監(jiān)管體制。該修訂草案將原有屬于衛(wèi)生行政部門所承擔的綜合協(xié)調(diào)食品安全的職責劃歸給食品藥品監(jiān)管部門，由其作為監(jiān)督管理機制的總體機構(gòu)，具體負責食品添加劑在內(nèi)的食品安全等方面的法律法規(guī)草案起草、制定有關食品行政許可辦法及監(jiān)督其具體實施、對相關管理制度作出分類以及監(jiān)督其實施等職責。另外，此次《食品安全法》的修訂也對衛(wèi)生行政部門、公安部門以及質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門所負有的相應職責進行了細化規(guī)定［2］。

1.2.2 專家委員會 鑒于添加劑的監(jiān)管乃一專業(yè)性、科學性要求極高的系統(tǒng)工作，中國采取了專家治理模式，專門負責其整體的風險評估測量工作，以及時有效應對添加劑領域可能存在的安全隱患。并授權(quán)專家委員會審核食品安全的國家標準。該委員會主要由農(nóng)業(yè)、醫(yī)學、營養(yǎng)等領域資深專家組成。通過專家委員會專門治理的模式，有益于補足行政機關特定領域?qū)I(yè)知識不足的缺憾，加強添加劑的監(jiān)管力度。

2 食品添加劑法律監(jiān)管的困境

2.1 法律規(guī)制不足

2.1.1 違法成本較低 食品安全法的第九章規(guī)定了食品添加劑的法律責任，但不論是違法生產(chǎn)添加劑抑或非法添加添加劑，對行為人的懲罰力度都明顯不夠，最高懲罰額度也僅是貨值數(shù)額的5倍到10倍之間，其雖規(guī)定行為情節(jié)嚴重的，可予以吊銷其許可證，但未規(guī)定在吊銷其許可證之后行為人不可再次申請許可證的時間限制多久行為人不得再申請，再者如何以量化的方式認定行為的情節(jié)嚴重也尚付闕如。過低的違法成本誘使行為人在面對食品造假背后巨大的經(jīng)濟利益，不惜鋌而走險走上違法犯罪之路［3］。價值刑法對于食品安全犯罪在罪名設置上模糊不清，導致司法實踐中對食品安全類犯罪定性困難，法律威懾力由此受到嚴重挑戰(zhàn)。

2.1.2 行政問責機制不到位 對行政工作人員、行政機關的責任追究不力，責任體制不受重視。部分地方行政機關出于財政之需，權(quán)力尋租的現(xiàn)象不少見。在處罰負責人時也多流于形式。單靠行政部門行使問責機制不但容易滋生腐敗和權(quán)利出租，行政部門公信力也備受質(zhì)疑。實踐中追究相關部門、人員責任無統(tǒng)一規(guī)范性文件為指導，如何明確行政監(jiān)管部門的法律責任無以有明確穩(wěn)定的系統(tǒng)體系，甚至呈空白狀態(tài)。

2.2 監(jiān)管模式缺憾

2.2.1 分段監(jiān)管的模式難以協(xié)調(diào)合力 分段監(jiān)管的模式初看分工詳細，乍看較為合理，但其問題在于分段監(jiān)管的工作劃分以食品產(chǎn)業(yè)鏈為標準，而實際上添加劑從生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)還是銷售環(huán)節(jié)來看，三者并非完全獨立的，以此標準劃分的分段式監(jiān)管極易導致在某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)管理權(quán)力和管理職責的重疊，致使相關職能部門要么互相推諉，要么爭于管理，難以協(xié)調(diào)形成合力管理。

2.2.2 專家委員會治理的模式流于形式 國務院雖在食品安全法實施后設置了食品安全委為食品安全方面的最高議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌開展協(xié)調(diào)工作，但其并不具體擔任監(jiān)管職責。導致所謂的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也只是形式上的指引，監(jiān)管常出現(xiàn)空白地帶［4］。其議事協(xié)調(diào)職能流于形式。同時，食品監(jiān)管領域行政干預色彩較強，專家委員會的獨立性難以保證，致使專家委員會開展工作難以落到實處。在風險測量評估過程中，專家委員會在組織和運行上主要由衛(wèi)生部門掌握，尤其是食品安全評委會的構(gòu)成人員基本由行政部門決定，人事選任權(quán)落于行政機關之手，專家委的獨立性面臨挑戰(zhàn)，加之行政長官問責制也極大削弱專家們的話語權(quán)，行政首長意志有可能代替專家委員們科學評審評估的權(quán)利，使得專家委員會在具體開展工作中其公正性面臨拷問，在這種體制背景下寄于專家委員會解決專業(yè)性科學性評估的問題這一預期可能付之東流。

3 借鑒與啟示

3.1 歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管模式

3.1.1 歐盟實行混合式立法及統(tǒng)一監(jiān)管模式 歐盟為添加劑的監(jiān)管事項設置了兩個專門機構(gòu)，分別是健康及消費者保護理事會、食品科學委員會，由這兩者制定并執(zhí)行具體的監(jiān)管政策。統(tǒng)一的監(jiān)管不等同于單一監(jiān)管模式。其中，健康及消費者保護理事會監(jiān)管添加劑的申請受理及審批事項，而食品科委會則監(jiān)理添加劑的安全評估事項。兩者協(xié)調(diào)開展工作，在新的添加劑上市之前應征得健康及消費者保護理事會的許可，并需經(jīng)食品科委會的安全評估。

在立法層面，歐盟采取科學評估及協(xié)商式立法，統(tǒng)一制定了添加劑使用范圍和限用量等方面的規(guī)定，并且對個別添加劑改“最大使用量”為“可容忍的殘留量、滲透量”。通過這樣有強制執(zhí)行力的統(tǒng)一指令形式［5］，使得相關市場主體嚴格遵守指令，遵從國家制定的標準，履行法定審批程序，有利于形成井然的規(guī)制秩序。

3.1.2 啟動安全預警機制 安全預警機制要求企業(yè)一旦發(fā)現(xiàn)食品存有安全問題應立即通報行政部門，以最快速度縮短該突發(fā)事件時間，提高監(jiān)管部門解決食品監(jiān)管風險的水平特別是預警層面的能力。及時開展預警工作有利于各成員國構(gòu)建食品監(jiān)管保障體系，有效解決控制食品的安全風險，避免導致更深更廣的危害。另外，歐盟普遍養(yǎng)成保證公開透明的意識，其認為只有公開透明才是保障食品安全之根本。同時，其還鼓勵消費者協(xié)會參與管理，廣泛吸收社會組織意見，降低因為信息不對稱而產(chǎn)生的風險。

3.2 日本的聯(lián)合監(jiān)管模式

3.2.1 明文規(guī)定種類和標準，嚴格管制 日本匯總、更新了添加劑使用標準，對各異種類的添加劑的限量都進行嚴格詳細的規(guī)定，其覆蓋面較全，種類詳備，并且有針對性的制定不同添加劑的使用標準。其實行嚴格管制，添加劑現(xiàn)存品種大大低于其他國家。而且日本對于添加劑的監(jiān)管領域推行“有效限制性原則”，其意為添加劑的使用應盡量限制，除非是有利于民眾健康才予以使用。如若可不使用而不妨礙食品的改善，則任何使用添加劑的行為不合理［6］。該原則與中國“必要性原則”相似，但其規(guī)定更嚴格，充分表明日本對添加劑的使用持非常謹慎之態(tài)。

3.2.2 管理和執(zhí)行分頭行使職責，輔之國家食品安全委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào) 由厚生省負責食品的安全管理，包括加工、流通過程，其下設安全部、勞動部，各自圍繞食品的分配、加工、包裝等事項開展工作;而農(nóng)林水產(chǎn)省負責添加劑的執(zhí)行監(jiān)管，包括農(nóng)產(chǎn)品的具體管理如質(zhì)量標志認證及國家標準的制定。食品安全委則主要監(jiān)管監(jiān)測鑒定食品方面的先進技術(shù)，并為內(nèi)閣府的立法提案提供科學合理的依據(jù)。而對于添加劑的行政層面上的監(jiān)管則由厚生省和食品安全委負責。厚生省負責添加劑在加工和流通環(huán)節(jié)上的監(jiān)管，而安全委則負責對其評估風險。

3.3 啟示

3.3.1 法規(guī)完善、執(zhí)行有力 歐盟法律根基較為深厚，對添加劑的監(jiān)管歷時也較長，故其法律監(jiān)管體系相對來說也更為健全，監(jiān)管成效也更為顯著。而中國添加劑法律監(jiān)管發(fā)展較為緩慢，存有諸多不足，甚而有法律適用上的沖突，相關法律法規(guī)不協(xié)調(diào)，執(zhí)法監(jiān)督不力。歐盟、日本在添加劑法律監(jiān)管上的完備無疑使得我們茅塞頓開，健全相應的法律法規(guī)是前提，也是有力后盾，才能切實保障添加劑執(zhí)法監(jiān)管的效果、增加相應法律法規(guī)的執(zhí)行力。

3.3.2 構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)全程式合作監(jiān)管模式 職能部門的整合及相互協(xié)作開展工作乃歐盟、日本等發(fā)達國家在添加劑法律監(jiān)管機制中的顯著特征之一。其添加劑監(jiān)管機構(gòu)基本是由兩個以上的部門共同協(xié)力監(jiān)管，鮮少由單一部門專門監(jiān)理添加劑的管理。另外，即使其由單一部門負責監(jiān)管，也并非是該部門“獨攬全包”，也有其他部門輔助、支持配合主要監(jiān)管部門。而其他部門圍繞各自版塊各司其職。有中央層面的監(jiān)管機關，也配以地方層級的監(jiān)管機構(gòu)，也有不同環(huán)節(jié)的分工，如加工、制造、存儲、銷售、流通、召回等多個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，概言之，形成以主要部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、把握管制重點區(qū)域及各部門針對性地協(xié)調(diào)分工的條塊結(jié)合、合力監(jiān)管機制，職權(quán)職責安排上既不重復，不至于浪費執(zhí)法資源，也避免了監(jiān)督上的空白點。

3.3.3 以防控為主、打擊為輔 添加劑事關消費者安全健康問題，理應嚴格監(jiān)督，在出現(xiàn)問題時及時處理并實效開展問責機制。更為重要的是，應以預防為根本。歐盟等發(fā)達國家采取風險預警機制及時有效地監(jiān)控添加劑的使用流程，力求防患未然，降低添加劑的風險，落實具體的預防措施，通過詳細的規(guī)定，提高了操作可能性，以此保證其實施到位［7］。另外，其鼓勵企業(yè)開展自我管理，先由國家制定相關管理規(guī)范，由企業(yè)自行采納并積極運用于自身管理體系中。還激發(fā)企業(yè)訂做適應自身發(fā)展的安全計劃，在得到相關部門評估認證后作為強制性規(guī)范的補充或替代。

4 食品添加劑法律監(jiān)管的優(yōu)化路徑

4.1 健全食品添加劑法律法規(guī)體系

4.1.1 細化行政問責機制 落實行政問責機制是構(gòu)建有效誠信政府的必然條件，添加劑領域構(gòu)建強有力的行政問責機制也是提高行政監(jiān)管有效性的必然手段。所謂的細化行政問責機制，即是應通明確相關法律法規(guī)。而食品安全法中規(guī)定行政機關法律責任的僅有一條文，而且對責任具體追究程序、責任主體的確定等均未規(guī)定。行政問責的無法可依、穩(wěn)定性不強等痼疾，其根因乃監(jiān)管法律法規(guī)的缺位，故當下可行出路是盡快頒布專門的行政問責法，對在監(jiān)管程序中監(jiān)管不力的工作人員、行政部門施以嚴厲的責任追究機制、提高政府公信力［8］。細化行政問責機制還可使得行政部門依法行政、及時履行自身職責。

4.1.2 強化刑事法律責任 當下對于食品安全犯罪的懲罰，其法定刑較低。甚至出現(xiàn)刑法處罰低于行政處罰的現(xiàn)象，顯然大大削弱了刑法的威懾力及褻瀆了刑法具有國家強制力的法律屬性。另外，刑法中規(guī)定食品安全犯罪大多是結(jié)果犯、具體的危險犯，即只有在具體危險或危害后果產(chǎn)生時才可對行為人定罪，這種極不利于對抽象的危險犯進行規(guī)制。而實踐當中使用偽劣添加劑或未達標的添加劑，一般只受到行政處罰，其違反成本極低。對于利用添加劑巨額謀利而危害了民眾生命健康如此具有嚴重社會危害性的行為理應受到刑罰的嚴厲懲處，才能彌補消費者的損失、彰顯刑法的法律威懾力、教育指引社會第三人。只有提高行為人犯罪的違法成本，才能從根本上避免行為人在暴力面前，權(quán)衡了成本效益后理性規(guī)制自身行為而不至于受到法律“嚴刑”制裁。

4.2 創(chuàng)新食品添加劑的政府監(jiān)管體制

4.2.1 嚴格市場準入制度 所謂市場準入，是指市場主體得法律之允許而進入市場與消費者交易的制度。實行嚴格的添加劑準入制度有利于保證只有符合食品安全質(zhì)量的添加劑才能上市銷售。提高準入門檻，有利于優(yōu)化食品企業(yè)的質(zhì)量水準，促使食品行業(yè)步入有序穩(wěn)健的規(guī)制軌道。目前中國添加劑的市場準入制度主要有:①添加劑的生產(chǎn)許可制度，其保證從生產(chǎn)環(huán)節(jié)開始即對添加劑進行監(jiān)管，確保產(chǎn)品的質(zhì)量達標;②強制檢驗機制，對未經(jīng)檢測、檢測不合格的食品不得出廠銷售;③市場準入標識制度，檢驗合格且貼標識的產(chǎn)品才可入市銷售。筆者認為對于未取得許可證的企業(yè)應禁止其產(chǎn)品上市，對于雖取得許可的產(chǎn)品也應實行嚴格的監(jiān)督檢測，并定期抽查、復核。而對于監(jiān)管機構(gòu)也應實行嚴格的執(zhí)行準入機制，保證全程監(jiān)督，才能源頭控制，真正落實添加劑的監(jiān)管。

4.2.2 協(xié)調(diào)合力的監(jiān)管機構(gòu) 對于添加劑監(jiān)管機構(gòu)的改革，筆者認為可仿效日本的分級管理模式，以分類監(jiān)理為前提，實現(xiàn)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)合力。明確的分工有利于保證相關部門圍繞各自職能各司其職開展工作，提高工作效率及監(jiān)管的針對性，避免部門之間能量的損耗，也有利于提高執(zhí)法的專業(yè)水平［9］。并且在出現(xiàn)新的監(jiān)管問題時，可快速明確相應的責任主體，保證各負其責，將損害降到最低。在此基礎上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，形成合力統(tǒng)一的監(jiān)管體系。而其中要做到:①明確各自監(jiān)管職責。鑒于當下中國實際，不能建立單一部門監(jiān)管全部食品安全的模式，多門監(jiān)管也是立足中國國情而構(gòu)建。故應根據(jù)各部門各自屬性、合理分配各自職責，具體到每一環(huán)節(jié)都應保證職能部門權(quán)責不重疊也不空缺。②還可構(gòu)建添加劑風險評估機制，對添加劑的整個使用過程加以風險控制，提高風險識別水平和控制能力，防患未然發(fā)現(xiàn)、及時處理即將出現(xiàn)的食品安全風險。

4.2.3 強化食品召回機制 目前雖中國制定了食品召回管理規(guī)定，但實際中在適用食品召回機制時大多以食品安全法為據(jù)，而食品安全法規(guī)定食品召回對象乃不符合安全標準的食品，遺憾目前中國仍有3/4的添加劑已制定安全標準，導致實際當中該制度適用標準難以確定。筆者認為應根據(jù)食品的結(jié)果標準據(jù)以認定是否執(zhí)行食品召回，即言之，只要食品出現(xiàn)危害結(jié)構(gòu)即應立即召回，才能將損害降到最低［10］。另外，于召回方式上，主要是依靠企業(yè)自律實現(xiàn)，而質(zhì)檢部門的監(jiān)督不僅被動，還極其滯后，無法在企業(yè)、政府間構(gòu)建有力的信息互動體系，食品召回體制成效不佳。筆者認為應強化政府介入力度，實行企業(yè)自律、政府強制召回兩種模式并行，才能保證食品召回機制的真正落實。

4.3 整合完善社會監(jiān)督機制

(1)設置公眾參與機制。提高民眾參與積極性，擴寬民眾在法律框架內(nèi)參與監(jiān)督的途徑。除此之外，還可成立專門的維權(quán)組織，避免個體維權(quán)負有的較高風險及成本。目前消費者協(xié)會對消費者的保護僅限于宏觀視角，無以對添加劑等領域?qū)嵭袑I(yè)性保護。

(2)培養(yǎng)行業(yè)的自律意識。自律是保障食品安全的根本。只有行業(yè)自身的自律，才可抵制外來的巨額牟利的誘惑及避免法律懲治的僥幸心理。企業(yè)作為食品安全第一責任主體，如其能加強自身自律意識，勢必對整個食品安全的監(jiān)管環(huán)境大有促進。同時企業(yè)的自律也需有相應的指導規(guī)范，才可使得行業(yè)有章可循。

(3)構(gòu)建企業(yè)誠信機制。當下中國不少企業(yè)的信用意識較為淡薄，應首先強化其信用意識，使其深刻認知信用作為企業(yè)立身之本。其次構(gòu)建信用數(shù)據(jù)庫，對企業(yè)的信用狀況持續(xù)進行跟蹤記錄，也提高社會對企業(yè)的監(jiān)督、加強企業(yè)的信用建設。

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