黨社聯(lián)動與政策樞紐型構(gòu)
——靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會啟示

彭善民

黨社聯(lián)動與政策樞紐型構(gòu)
——靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會啟示

彭善民

在常人看來，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會是一個(gè)官方色彩較濃的社會團(tuán)體，其主要負(fù)責(zé)人曾經(jīng)有過一定的行政背景，社團(tuán)經(jīng)費(fèi)來源主要系政府委托，區(qū)別于一般民間社會組織的政府購買或社會自籌。然而，作為一個(gè)具有近十年“長歷史”（相對近年新興的民間社會組織而言有些歲數(shù)偏大）、“大體量”（涵括全區(qū)所有450多家社會組織）的官方性較強(qiáng)的社團(tuán)能在民間社會組織占主導(dǎo)的社會創(chuàng)新平臺脫穎而出，也非有一番內(nèi)功不可。相對國內(nèi)為數(shù)不少的官方性社會組織而言，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會的勝出更彰顯其能量?？陀^而言 ，官方色彩、長歷史、大體量等因素在社會創(chuàng)新中并非優(yōu)勢。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會獲得黨政、社會、民眾等多方認(rèn)可，一般人看到的是其對于社會組織培育服務(wù)的用心及其樞紐型社會組織管理架構(gòu)和運(yùn)作模式的創(chuàng)新。毋庸置疑，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會是一個(gè)內(nèi)涵豐富的復(fù)雜文本，存在諸多可供探討的面向。然而，筆者更愿意從黨社關(guān)系的角度做一探討。一直以來，社會組織與政府的關(guān)系是社會組織討論的重要焦點(diǎn)，相比較而言，社會組織與政黨的關(guān)系鮮見討論，竊以為，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會很大程度地彰顯了黨社關(guān)系這一核心議題，體現(xiàn)了黨與社會組織的有效聯(lián)動及政策樞紐的型構(gòu)。

黨社聯(lián)動：黨組織的覆蓋引領(lǐng)與社會組織的參政議政

黨組織的覆蓋引領(lǐng)。 靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會一鮮明特色，在于重視黨建工作，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，有意識地將引領(lǐng)、服務(wù)、凝聚的黨建工作理念貫穿于社會組織發(fā)展的始終，在具體的工作實(shí)踐過程中卓有成效，實(shí)現(xiàn)了社會組織黨建工作的全覆蓋。具體表現(xiàn)為，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會黨總支聯(lián)手“5+X”社聯(lián)會及區(qū)域內(nèi)47家社會組織，組建了區(qū)域化黨建工作平臺——“共同行動”工作聯(lián)盟及其下屬的青年志愿、社區(qū)服務(wù)、社會維穩(wěn)等專業(yè)聯(lián)盟，通過聯(lián)盟平臺，將黨的工作延伸至全區(qū)456家社會組織、72個(gè)黨組織和2400多名黨員，充分發(fā)揮了社會組織黨建聯(lián)盟的橋梁紐帶作用。近年“1+5+X”社聯(lián)會黨組織接收入黨申請書86份，發(fā)展新黨員35人，現(xiàn)有入黨積極分子23名。

黨建工作的覆蓋引領(lǐng)，不僅凝聚了黨員，擴(kuò)大了隊(duì)伍，同時(shí)，黨建工作也改善了社會組織的生態(tài)環(huán)境。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會在社會組織黨建工作方面的顯著實(shí)效，積累了黨和政府的信任，無形之中也是增進(jìn)了社聯(lián)會的組織資本。諸如該區(qū)前幾年有青年熱心艾滋病預(yù)防工作，連續(xù)幾年組織防艾志愿服務(wù)，取得不錯社會反響，然而在注冊機(jī)構(gòu)時(shí)費(fèi)盡周折就是找不到主管機(jī)關(guān)，最后求助社會組織聯(lián)合會。聯(lián)合會負(fù)責(zé)人借市統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)視察聯(lián)合會之際，直接給需要申請的青年找過來，當(dāng)面向有著醫(yī)學(xué)背景出身的統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)推薦，最后很快找到了“婆家”。

社會組織的參政議政。在政黨政治主導(dǎo)政治生活的當(dāng)代世界，任何非政府組織的發(fā)展都難以脫離政黨的影響，以參政議政為核心的政治參與乃政治民主和政治文明的標(biāo)志。對于國內(nèi)一般性的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)而言，都比較欠缺參政議政的意識、能力、條件及行為。既有的社會組織黨建工作主要體現(xiàn)為黨對社會組織自上而下的領(lǐng)導(dǎo)或控制，更多的是基于黨的工作立場，較少從社會組織發(fā)展的普遍需求出發(fā)。黨和政府倡導(dǎo)的“黨建促社建”，很多時(shí)候還是表現(xiàn)為黨建為本。黨建究竟要促進(jìn)社建的什么？如何促進(jìn)？相應(yīng)的內(nèi)容和方式并不明確。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會在實(shí)踐中對此做出了回應(yīng)，即聯(lián)合會在積極響應(yīng)區(qū)委社會組織黨建全覆蓋的動員之下，主動借助黨建所積累的組織資源和關(guān)系資源平臺參政議政，積極實(shí)踐社會團(tuán)體的政策倡導(dǎo)功能。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會主要負(fù)責(zé)人具備列席區(qū)委書記專題會和區(qū)委常委會的資格。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會近年共產(chǎn)生了30多名區(qū)級以上的黨代表、人大代表和政協(xié)委員（簡稱“兩代表一委員”），這是一般的社會組織難以企及的，充分彰顯了社聯(lián)會的政治地位。

靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會專門圍繞社會組織發(fā)展需求開展調(diào)查研究，為黨和政府提供決策參考。先后提出“居家養(yǎng)老護(hù)理員由派遣制變更為員工制”等40余份切實(shí)可行的意見建議和調(diào)研報(bào)告，多數(shù)被政府采納并轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施政策。這些事關(guān)民生和政府購買服務(wù)的社會政策一定程度上回應(yīng)了社會組織的現(xiàn)實(shí)需求，促進(jìn)了社會組織的迅速發(fā)展。從另一方面看，社會組織參政議政的政治參與亦推動了黨對社會組織的政策服務(wù)。這種黨與社會組織的正向有效的聯(lián)動，一方面提高了黨組織領(lǐng)導(dǎo)和覆蓋的有效性，另一方面，也整合了政治資源，激發(fā)了社會組織活力，促進(jìn)了社會組織的有序快速發(fā)展。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會某種程度上發(fā)揮了承上啟下的政策樞紐功能。

黨社聯(lián)動策略：訂制度與樹典型

黨社聯(lián)動的意義重大，效用明顯，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會又是怎樣推動黨和社會組織的有效聯(lián)動的呢？以下兩種實(shí)踐策略甚為明顯。

訂制度。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會倡導(dǎo)章程主導(dǎo)下的樞紐型社會組織管理，在推動社會組織參政議政的政治參與和政策倡導(dǎo)方面，亦重視制度建設(shè)，突出強(qiáng)調(diào)制度前提下的黨社聯(lián)動。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會為此專門制定了向區(qū)委、區(qū)政府的專報(bào)制度、與區(qū)民政局和區(qū)社建辦雙向溝通制度、社會組織“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協(xié)委員）征詢基層社會組織意見制度、黨建負(fù)責(zé)人例會制度、新注冊社會組織必訪制度等系列制度設(shè)置。社會組織在發(fā)展過程中遇到的困難和問題因此而有了向黨和政府部門等上級部門及時(shí)反映的穩(wěn)定渠道。

為提高社會組織的參政議政，聯(lián)合會專門設(shè)置了社會組織“兩會一代表”制度。規(guī)定每年召開兩次“兩代表一委員”參政議政座談會，加強(qiáng)常態(tài)化聯(lián)系服務(wù)機(jī)制，充分利用“兩代表一委員”難得的政治資源。與此同時(shí)，搭建“兩代表一委員”微信群等平臺，使其更多了解社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，保持與政府不定期溝通，推動社會組織有序發(fā)展。諸如，為更好地發(fā)揮社會組織“兩代表一委員”聯(lián)系基層社會組織、反映民意的作用，區(qū)社聯(lián)會在“兩會”召開前積極搭建反映訴求平臺，在前期動員代表委員多方走訪、了解基層社會組織實(shí)情的基礎(chǔ)上，邀請“兩代表一委員”與政府部門、基層社會組織面對面交流，讓“兩代表一委員”深入了解社會組織發(fā)展問題，并根據(jù)社會組織發(fā)展的熱點(diǎn)和需求分類，提倡“兩代表一委員”的分工協(xié)調(diào)與通力合作。

樹典型。人才是推動社會組織發(fā)展、促進(jìn)黨社聯(lián)動的根本。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會注重人才培養(yǎng)，在人才培育方面也頗有章法和策略。不僅制定了社會組織領(lǐng)軍人才、青年后備人才等多層次人才培育體系，打造了“青年志愿聯(lián)盟—社會組織之星—青年人才庫”的梯隊(duì)人才培養(yǎng)機(jī)制，同時(shí)特別突出榜樣的力量，強(qiáng)調(diào)優(yōu)秀人物的先進(jìn)性引領(lǐng)，樂于且善于通過樹典型的方式發(fā)掘和培育社會組織優(yōu)秀人才。為此，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會成立社會組織精英的宣傳報(bào)道組，深入基層，與會員組織保持高密度互動，發(fā)掘社會組織有為之士，為他們寫事跡宣傳稿，并且與媒體深度合作，對之進(jìn)行充分的事跡報(bào)道和社會正能量宣傳。例如聯(lián)合會與《靜安時(shí)報(bào)》合作，每月刊登一名靜安區(qū)的“社會組織之星”，每月發(fā)布“社會組織視窗”專版宣傳推介。此外，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會還建立青年后備人才信息庫，在對目前33位遴選出來的優(yōu)秀人才的成長、組織發(fā)展等情況進(jìn)行動態(tài)管理的基礎(chǔ)上，在全區(qū)社會組織內(nèi)挖掘更多草根型、有潛力的青年人才，透過多渠道宣傳推介，提升青年后備人才社會影響力。截至目前，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會向《靜安時(shí)報(bào)》共推薦了61名“社會組織之星”，在每月發(fā)布的“社會組織視窗”專版宣傳欄共編輯了74期社會組織的先進(jìn)事跡；另在靜安有線電視臺開展青年領(lǐng)軍人才“走進(jìn)演播室”專題，專辟《益空間—靜安區(qū)社會組織人和事》電視欄目；編印《上海市靜安區(qū)社會組織群英譜》、《公益達(dá)人：新時(shí)代的活雷鋒—靜安區(qū)青年社會組織印象》等書籍。為培育青年英才，聯(lián)合會還專門聯(lián)合團(tuán)區(qū)委舉辦青年社會組織推介展示會，搭建政府、企業(yè)與社會組織等多方合作展示平臺。

在積極宣傳推介的同時(shí)，聯(lián)合會亦重視青年社會組織人才的指導(dǎo)扶持和能力提升，成立青年志愿專業(yè)聯(lián)盟，組建青年志愿專業(yè)聯(lián)盟QQ群，發(fā)動青年社會組織參與各類志愿服務(wù)和公益活動。為推動社會組織一線從業(yè)人員隊(duì)伍穩(wěn)定壯大，促進(jìn)草根社會組織可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合會聯(lián)手靜安幸福益站志愿服務(wù)中心等社會組織發(fā)起成立“春芽基金”，成為上海首個(gè)動員社會力量成立的社會組織青年人才發(fā)展專項(xiàng)基金，旨在培育和打造社會組織青年英才品牌。聯(lián)合會這種樹典型的做法，亦是契合了作為先進(jìn)性代表的黨的內(nèi)部運(yùn)行邏輯，一定程度上也是增進(jìn)了黨社聯(lián)動的基礎(chǔ)。

黨社聯(lián)動的未來：政策樞紐型構(gòu)及參政議政能力建設(shè)

綜上所述，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會在推動黨社聯(lián)動方面頗有心得，也頗得進(jìn)展，取得顯著實(shí)效。2014年，靜安被授予全國社會組織建設(shè)示范區(qū)，官方充分肯定靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會多年來在探索社會組織區(qū)域化黨建工作平臺和樞紐型社會組織管理模式的實(shí)踐中“有創(chuàng)新、有突破、有實(shí)效”。著眼未來，黨社聯(lián)動如何進(jìn)一步推進(jìn)？竊以為，以下兩點(diǎn)是值得關(guān)注。

政策樞紐定位。就黨社聯(lián)動的推進(jìn)目標(biāo)而言，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會需要有政策樞紐的定位。黨社聯(lián)動的推動很大程度上是基于其作為樞紐型社會組織的發(fā)展結(jié)果。個(gè)體社會組織力量相對弱小，與黨和政府形成對話和有效互動的可能性少。聯(lián)合性的、樞紐型社會組織則可以有機(jī)會發(fā)揮同類社會組織的整體合力，積極反映社會訴求、參與黨和政府的決策、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)社會組織與黨和政府的交流、協(xié)商及合作。同時(shí)，也有利于社會組織更好地獲取黨和政府的政策性服務(wù)支持，特別是那些經(jīng)由黨和政府權(quán)威部門認(rèn)定的樞紐型社會組織容易獲取體制內(nèi)信任，易于獲得國家更多的扶持與資助。有研究顯示，“若要讓民眾聲音傳到政府與企業(yè)的耳朵中，最有力量的方式就是必須通過‘中介組織’或‘聯(lián)盟性組織’的運(yùn)作”。因此，構(gòu)建樞紐型社會組織、打造社會組織聯(lián)合體，為社會組織提供橫向的聯(lián)系和服務(wù)，消解社會組織處于原子化狀態(tài)時(shí)的種種不利處境，已成為現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)社會整合的主要路徑和現(xiàn)實(shí)選擇之一。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會提高了社會組織政治參與的可行性和有效性，集聚了社會組織的力量，成為社會組織政治參與的核心代表。樞紐型聯(lián)合會的未來定位可以在既有的服務(wù)樞紐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升為政策樞紐或政治樞紐。即向上反映社會組織訴求，做出相應(yīng)的政策倡導(dǎo)，影響黨和政府的決策及政策制定，向下傳遞政策，落實(shí)政策。如此以來也更能體現(xiàn)出樞紐型社會組織相對其他單一社會組織的規(guī)模和能量優(yōu)勢，更大程度地推動黨和社團(tuán)的互動。

參政議政能力建設(shè)。政策或政治樞紐要求具備較高的政策倡導(dǎo)和參政議政能力。國內(nèi)既有的社會組織能力建設(shè)很少涉及到參政議政能力建設(shè)，通常局限在社會組織的內(nèi)部管理、服務(wù)技術(shù)、籌資能力等方面。就社會組織尤其是社會團(tuán)體的本性而言，服務(wù)不是其唯一屬性，參與更是其重要使命。靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會這樣的樞紐型社團(tuán)，是社會訴求的重要代言者，其平臺和規(guī)模也決定了參政議政的空間更大，機(jī)會更多。為此，如實(shí)反映群眾意愿，提升參政議政能力理應(yīng)成為組織的重要使命和發(fā)展方向。然其參政議政能力的發(fā)展路徑在哪？一方面，樞紐型社會組織需要具備參政議政的主體意識，政策倡導(dǎo)也是一種服務(wù)，并且是項(xiàng)重要的服務(wù)。有了相應(yīng)的意識，才會主動尋求參政議政的方法?？陀^而言，當(dāng)前國內(nèi)社會組織的參政議政意識確實(shí)是薄弱的。另一方面，需要搭建平臺，加強(qiáng)對社會組織負(fù)責(zé)人（骨干）的法律、政策、技術(shù)、管理等方面的綜合培訓(xùn)，切實(shí)提高他們的綜合素質(zhì)和參政議政能力。若以靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會為例，可以成立專司或側(cè)重政策研究、分析和倡導(dǎo)的組織部門、委員會或?qū)ｎ}發(fā)展研究會；建立社會組織參政議政的固定化、常態(tài)化溝通渠道和制度化平臺；實(shí)施專門提高社會組織參政議政能力建設(shè)的培訓(xùn)項(xiàng)目；對參政議政業(yè)績突出的給予通報(bào)表揚(yáng)和表彰，并在政治安排上輔以相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)，以進(jìn)一步激發(fā)社會組織的參政議政熱情。

客觀而言，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會區(qū)域化黨建和樞紐型社會組織管理模式的創(chuàng)新亦具有靜安的特殊性。體制上看，靜安區(qū)社會工作黨委、社會建設(shè)辦公室與區(qū)民政局系由一位副區(qū)長分管，并且分管副區(qū)長的地位較高，是區(qū)委常委之一。而大多數(shù)地區(qū)的民政和社建的分管領(lǐng)導(dǎo)通常是分開的兩位，不利于理念或運(yùn)作方式上的統(tǒng)一及行政效力的發(fā)揮。機(jī)制上看，靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會會長是位克里斯瑪型領(lǐng)袖，曾經(jīng)的企業(yè)經(jīng)理、區(qū)人大委員會副主任、工商聯(lián)合會會長等身份，讓他具備豐富的政治智慧、管理經(jīng)驗(yàn)和社會資本等多種優(yōu)勢，非一般性社會組織所能企及。毋庸置疑，這兩點(diǎn)是影響靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會在黨社聯(lián)動、社會創(chuàng)新方面大步發(fā)展的重要因素。不過，這種特殊性也并不否定和排斥其普遍性。其對黨社關(guān)系、政策樞紐、參政議政、典型塑造、制度建置等諸多方面的重視和倡導(dǎo)，是具有普遍意義的，尤其對樞紐型社會組織的建設(shè)和發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)啟示。

（彭善民，上海大學(xué)社會工作學(xué)系副教授。）

市民之聲

● 對于他們這樣一個(gè)模式上的創(chuàng)新，感受最深的就是聯(lián)合會作為一個(gè)社會組織，來培育社會組織，這樣一種自我內(nèi)循環(huán)的模式我覺得非常值得推廣。一方面它減輕了政府的職能；另外一方面，它也實(shí)現(xiàn)了社會組織自身造血能力的提升。我注意到一小的細(xì)節(jié)，比如他們參與小區(qū)矛盾化解這樣一個(gè)案例，這個(gè)本不屬于他們聯(lián)合會的職能范疇，但是他們通過自己的運(yùn)轉(zhuǎn)，能夠很好地協(xié)調(diào)內(nèi)外的一些矛盾，為社會的和諧、穩(wěn)定狀態(tài)的維護(hù)起到了很大的作用。

——市民 劉海峰

● 對于一個(gè)小的社會組織來說，就很希望能有一個(gè)組織把我們再組織起來，與其他社會組織聯(lián)合起來形成合力，有一種大家庭的感覺，讓我們做起公益來更加帶勁，不再感到孤獨(dú)。小的社會組織同樣需要找到它的組織，靜安區(qū)的樞紐型社會組織是一個(gè)很好的組織，希望能在全市推廣。

—— 市民 張晴云