“草根憲法”讓村民自治在法律的框架下實現(xiàn)

記者/ 凌燕

“草根憲法”讓村民自治在法律的框架下實現(xiàn)

記者/ 凌燕

什么是“草根憲法”？

這是浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黨委政府從2010年起探索的村民自治模式，即“1+1+X”模式，其基本思路和做法是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下（即“1”），發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分尊重和注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動群眾，依靠群眾，就“政策法規(guī)之外，道德情理之中”與群眾利益密切相關(guān)的事項經(jīng)村民民主決策建章立制，以推進村民自治體系和村民自治能力建設(shè)為目標，制定《村民自治章程》（即第二個“1”），實現(xiàn)對村民組織、村民權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)濟管理、社會秩序、勞動就業(yè)、勞動保障和福利、獎懲、執(zhí)行和監(jiān)督等9個方面作原則性規(guī)定，各村根據(jù)《村民自治章程》，由村民制定《實施細則》手冊（即“X”），成為村民自治的依據(jù)。自治章程是基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，實施細則是村民會議或村民代表會議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置所制定的具體規(guī)定。從大到農(nóng)民建房的審批、征地安置，小至90歲老人生日蛋糕的購買等事宜，都有詳細的規(guī)定，這被村民們親切地稱為自己的“小憲法”。

理念是“村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財民管、村務(wù)民督、村績民評、村利民享”32字。包含的是四權(quán)（知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）、四自（自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督）、四民主（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），體現(xiàn)了《中華人民共和國村民委員會組織法》的核心內(nèi)容。這一村民自治模式，被上海市委組織部譽為“草根憲法”。

記者手記：

位于浦東新區(qū)東北角的合慶鎮(zhèn)，總面積41.97平方公里，下轄29個村，6個居委會，共有人口14萬。合慶鎮(zhèn)的黨委書記楊琴華是一位雷厲風(fēng)行、犀利果斷的女性。她最初調(diào)任到合慶鎮(zhèn)時，該鎮(zhèn)還基本處于水電不通的階段，但短短幾年時間，現(xiàn)在的合慶鎮(zhèn)卻在浦東新區(qū)村一級的資產(chǎn)總量上排行是首位。是什么讓當初的窮村變富？又是什么化解了村鎮(zhèn)各種矛盾，重新凝聚了民心，樹立了現(xiàn)代村居文明新風(fēng)尚？楊琴華說，最重要的是通過了制度進行改革?！坝蟹ㄒ婪?、有規(guī)依規(guī)、無法無規(guī)、村民自治”，讓村民的自我管理在法治的軌道上運行。

村民自治的重點是什么？

制度化。村民自治必須要納入法治的軌道，必須遵循“有法依法、無法依規(guī)、無法無規(guī)、村民自治”的鎮(zhèn)一級管理理念。村民自治的“1+1+X”的治理模式，用制度將村級事務(wù)管理進行規(guī)范，每個村制定的《村民自治章程》從大的方面，如明確村民會議、村民代表會議的章程，村民組織的職權(quán)，村民的權(quán)利和義務(wù)，村民社會保障及福利待遇等事項的處理原則，以及章程的實施、監(jiān)督和獎懲等進行了規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上，制定了《實施細則》。各村以章程為依據(jù)，結(jié)合實際情況，將村民關(guān)心、涉及村民利益的方方面面，具體進行規(guī)范，重點明確操作方式、處理程序、具體標準和結(jié)果公開等，有些村規(guī)范的事項多達60多個。通過一系列的制度規(guī)范，合慶鎮(zhèn)的村民自治，體現(xiàn)了制度管權(quán)、按制度辦事，靠制度管人、從源頭上防范，從長效機制上下工夫，行政管理才能有效，行政效能才能最優(yōu)，廉政建設(shè)才能最實。

此外，合慶鎮(zhèn)還積極引入第三方的監(jiān)督力量，比如2007年建立的財務(wù)顧問制，不僅擴大了群眾的參與度，而且為實行民主管理的實踐，形成多種社會力量與黨委政府形成社會治理合理的模式提供了積極的借鑒意義。

如何激發(fā)群眾自治動力？

從“亮家底”開始。推進基層民主法治建設(shè)，關(guān)鍵在于激發(fā)群眾的自治動力。合慶鎮(zhèn)黨委經(jīng)過調(diào)研分析后認為，村干部與村民之間互信度不高的根源在于村級財務(wù)不公開，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)沒有得到切實維護。為此，合慶鎮(zhèn)黨委決定從“亮家底”做起，由鎮(zhèn)人大作出相關(guān)決議，聘請獨立審計機構(gòu)對村級集體財產(chǎn)和村級“兩委”班子成員進行審計，結(jié)果公開。同時，輔之于村黨支部崗位互換，聘請獨立的村級財務(wù)顧問等措施。切實維護了村民的合法權(quán)益，激發(fā)了村民的參與積極性，理順了雙方之間的關(guān)系，為進一步推進村民自治奠定了堅實的基礎(chǔ)。

“X”的創(chuàng)新亮點。比如對容易引發(fā)矛盾糾紛的資產(chǎn)管理及處置、農(nóng)民建房審批、違法建筑處理、征地安置處理等重大事項，不是由村干部做主，而是通過向全體村民發(fā)放征詢意見表，征集自治事項，將反映最集中、最強烈的事項列為重點規(guī)范項目，然后對每一個自治事項都制定一個相應(yīng)的《實施細則》，就是“X”，讓村民自己參與進細則制定體系中，對相關(guān)問題做嚴格的規(guī)定。在細則制定過程中，還通過座談會、宣傳欄等各種形式，將列入自治項目的操作方法、具體標準、獎懲處置和結(jié)果公開等問題，廣泛征集村民的意見、建議，同時在各村召開由每戶代表參加的村民會議，對《自治章程》和《實施細則》作逐條解釋后，交由村民表決。同時，各村把通過的章程和細則編印成冊，發(fā)放到村民手中，使每個村民都能知曉自己的權(quán)利和義務(wù)。比如慶豐村的自治項目，多達61項，涉及了土地管理、征地安置、集體資產(chǎn)處置、社保和福利等各個方面，即使小到像子女考入大學(xué)家庭的獎勵等也都列入規(guī)范范圍并明確操作程序和標準，讓每一個涉及村民利益的具體事項決定，都由村民自己做主，這不僅能有效防止各種利益矛盾的產(chǎn)生，還能讓權(quán)益成為實實在在的實惠，讓群眾看得見、摸得著，使原本那些“嘴上、紙上、墻上”的民主變成現(xiàn)實的民主。

此外，村民代表會還推薦村里德高望重的老黨員、老村民組成村民自治監(jiān)督小組，對自治落實情況進行監(jiān)督。并由鎮(zhèn)聘請專業(yè)財務(wù)顧問，對村民普遍關(guān)心的集體資產(chǎn)運作等經(jīng)濟事項實施第三方監(jiān)督，指導(dǎo)監(jiān)督會計核算，定期向村民報告監(jiān)督結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)重大違紀、違法現(xiàn)象，由鎮(zhèn)紀委和財經(jīng)中心作書面報告。還將推進村民自治工作納入村級轉(zhuǎn)移支付和村民星際家庭創(chuàng)建的考核中，通過正面引導(dǎo)和激勵，調(diào)動村兩委班子的和群眾遵約守規(guī)的積極性和主動性，讓村民真正感受到自己是自治的主體，有效激發(fā)了村民的自治動力。

基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用如何發(fā)揮？

建立鎮(zhèn)“村委會”干部、村民小組長、單元、村民代表家庭戶的垂直聯(lián)動體系，明確每一層級的職責(zé)及績效考核機制，互動貫通，確保自治章程和實施細則的貫徹實施，在機制上落實“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理格局。此外，建立黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的制度和村民代表聯(lián)系服務(wù)村民的制度，確保黨員、村民代表能夠更充分反映群眾和村民的意見、建議、提高村民代表的參政、議政能力，增強黨組織、村民代表會議、村委會的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行水平。

對老百姓來說，貫徹落實一件事情，單靠群眾自發(fā)是不夠的，黨員的帶動作用必不可少。對一些有約束性的內(nèi)容、義務(wù)性的規(guī)范，就是要靠黨員干部的帶動使群眾遵守，組織黨員干部和村民代表到聯(lián)系戶、推選戶的家庭上門服務(wù)，帶動群眾，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用和村民代表的代表作用。

怎樣把黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)民主、村民自治有機結(jié)合？

民主化是基層社會治理的有效途徑，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主、村民自治的有機融合，需要通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個方面去實現(xiàn)。首先，建立一支守法紀、講民主、有公心、重品行的村民代表隊伍。合慶鎮(zhèn)的大星村，在過去的幾年，經(jīng)常有村民到鎮(zhèn)信訪辦反映各類問題，尤其在村委會換屆選舉時，出現(xiàn)群眾對部分選舉人的不信任而影響選舉工作的情況。究其原因，一是村民民主意識不足，對選誰，誰當選都不關(guān)心；二是選出來的村民代表履職意識不強，參政能力不強；三是選舉方式有待改進。2012年《大星村村民自治章程及實施細則》修訂完善時，村黨委總支將如何做好選舉工作作為一個重要議題，多次召開了兩委會議、黨員會議、村民代表座談會等，聽取大家意見和建議。對如何選舉村民代表、村民代表如何履職做了明確的規(guī)定，如明確了村民代表的條件、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，要求村民代表按時參加村民代表會議，討論村有關(guān)重大事項或群眾利益密切相關(guān)聯(lián)系的思想；年末，由村民對村民代表一年履職情況進行評議，根據(jù)評議結(jié)果發(fā)放補貼。在村民代表的選舉方式上，本著“服務(wù)選民”和“就近居住、便于聯(lián)系”的原則，由5-15戶村民推選1名村民代表，這樣產(chǎn)生的代表就可以及時了解和反映推選戶的意愿和要求，代表村民積極參與決策，同時引導(dǎo)村民主動參與公共事務(wù)。這樣一來，村民感到選出的代表跟自己更貼心，自然更支持代表們的工作；村民代表對村民也更盡心，定期按時走訪聯(lián)系，將收集的意見、建議及時反饋給村里，同時也將村委的工作、要求等各項信息及時傳達給村民，形成良好的互動。2012年大星村第十屆村委會選舉，6約27日—28日兩天，623戶村民投出了623張選票，推選出了大星村6個村民小組43民村民代表，前所未有的“噶順利”。

其次，村容村貌、征地勞動力安置、土地租賃、農(nóng)民建房等事務(wù)都涉及千家萬戶村民的切實利益，只有通過村事民定的民主決策，才能既維護了集體的利益，又切實解決了村民關(guān)心關(guān)注的切實利益，從而進一步理順了村民自治機制，密切了黨群、干群關(guān)系，激發(fā)了基層民主活力，體現(xiàn)了”人民當家作主”。比如收繳土地租賃費，這是一件比較復(fù)雜的工作，雖然有土地租賃合同，但實際執(zhí)行起來難度不小，有的能按時繳納，但有的常常以各種理由拖欠，甚至幾年不繳，更令人頭疼的是上調(diào)土地租賃費。雖說隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、土地價格在提高，上調(diào)土地租賃費無可非議，但是這項工作的落實很困難，有的老板抱怨企業(yè)不景氣，效益不好，不想多繳，有的企業(yè)說許多應(yīng)收款拿不到?jīng)]有錢繳，有的想走后門減少一點，有的更是置之不理。當2012年新一輪的土地租賃合同簽訂工作開始時，青四村根據(jù)前幾年的實踐，根據(jù)民主決策原則“四議兩公開”的規(guī)則，先召開企業(yè)家代表座談會，找出簽約難的問題，然后由村黨總支提議，村委會根據(jù)鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強集體資產(chǎn)管理若干規(guī)定》的文件精神，擬定了《企業(yè)合同調(diào)整方案》，提請村兩委班子商議后作了部分修改，形成比較詳細的實施辦法。在隨后召開的黨員會議上，充分聽取廣大黨員的意見，并審議和完善了《企業(yè)合同調(diào)整方案》，最后將《企業(yè)合同調(diào)整方案》討論稿提交村民代表會議，決議方案包括調(diào)整工作的指導(dǎo)思想、原則和收費標準等，由村民代表審議并進行表決，當時的贊成率達100%?！镀髽I(yè)合同調(diào)整方案》經(jīng)過村民代表會議通過后，村委召開了村企業(yè)經(jīng)營者會議，宣傳鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強集體資產(chǎn)管理若干規(guī)定》的文件精神，并向全體村民通報了村民代表會議的決議，由于《企業(yè)合同調(diào)整方案》也征求過企業(yè)經(jīng)營者的意見，因此一直表示支持和執(zhí)行會議決議，在三個多月的時間里，新一輪的集體土地租賃合同調(diào)整簽約工作就順利完成了，簽約率100%，這不僅切實提高了村級經(jīng)濟的收入，而且村民的滿意度高達100%。

再次，農(nóng)村社區(qū)的民主管理意識和管理水平的提高，不僅增加了基層黨支部的凝聚力，促使黨員干部在工作中自覺講方法、講程序、主動問政于民、問計于民，而且實現(xiàn)了以規(guī)范服務(wù)提高管理水平，以民主管理提升服務(wù)質(zhì)量，從而實現(xiàn)了社區(qū)和諧和社會穩(wěn)定。比如朝陽村五組胡取南老人，生有多種慢性病，每年都有好幾千元的醫(yī)藥費，以往每到歲末年終，她總會到村主任的辦公室訴說自己生活的困難，要求村里給予補助，她常常和這個人比和那個比，總覺得自己的補助拿得少，覺得村里的工作沒做好，欺負她這個老人家，經(jīng)常跟人拉家常就不自覺地說起這事。后來有了村民自治章程，村委會和胡取南老人就不再為這個問題困擾了，因為村委主管民政的干部會拿著《朝陽村村民自治章程及實施細則》上門為胡取南老人解讀工作，并幫老人算經(jīng)濟賬。老人不再擔(dān)心困難補助有貓膩，也不用擔(dān)心應(yīng)得的補助拿不到手，因為每個村民都有《自治章程》，對照標準對自己的補助一清二楚，每年朝陽村村委會還將年度的補助總額和每個村民的補助情況張榜公布，讓村民共同監(jiān)督。

《村委會組織法》第三十條規(guī)定，凡是與村民切實利益密切相關(guān)以及村民普遍關(guān)心的事項，都應(yīng)該按照規(guī)定向村民公開，接受村民監(jiān)督。紅星村實行的“陽光村務(wù)”制度，賦予了村民對于村務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；華星村民組理財制度的深化和完善，消除了村民長期以來對村委會在“三資”管理上存在的疑惑；慶豐村和直屬村村委會成員的“年內(nèi)兩次述職”制度，使村民監(jiān)督村委工作制度化、常態(tài)化。要讓村民充分參與到村務(wù)自治的管理中，基層黨組織就需要通過各種有效的途徑，讓村民表達有途徑、監(jiān)督有膽量，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能樹立村民主人公的意識，激發(fā)村民參與自治工作的熱情。

“1+1+X”模式目前取得了什么成效？

第一，規(guī)范了村務(wù)管理，實現(xiàn)了村民自治。通過“1+1+X”對各項事務(wù)的處理作了明確規(guī)定，村務(wù)管理嚴格照章辦事，決策有機制，辦事有依據(jù)，議事有平臺，村務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、民主化水平明顯提升，群眾對干部的滿意度高達99%。

第二，維護了群眾權(quán)益，促進了社會和諧。涉及群眾利益的大小問題以及民生民本的公共事項，章程和細則都有明確規(guī)定，老百姓切身感受到自己的利益得到了保護，以往經(jīng)常引發(fā)矛盾糾紛的幾大難題也因明確規(guī)定得到了化解。

第三，凝聚了群眾智慧，破解了管理難題。當前農(nóng)村管理的許多問題，如農(nóng)民建房問題、土地資源緊缺問題、三違治理問題等都沒有直接答案，基層政府和基層干部必須依靠群眾智慧，通過村民自治來破解。

第四，密切了干群關(guān)系，夯實了執(zhí)政基礎(chǔ)。在“1+1+X”的規(guī)范下和群眾的監(jiān)督下，村干部的工作責(zé)任心、事業(yè)心、積極性、主動性都大大增強了，工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變了，方式方法靈活了，辦事效率提高了，能力水平提升了，在群眾心目中的地位和威信也明顯增強了。

下一步的工作重點是什么？

進一步完善“1+1+X”的工作模式，以村民自治為抓手，加強基層民主政治建設(shè)，讓村民更多地掌握信息、參與管理、共同監(jiān)督，進一步強化村民主人翁意識。在形成有序管理秩序、化解矛盾沖突方面，建立“堵、調(diào)、理、訴、裁”的五步法，做到平等對話、協(xié)商解決，通過法律制度規(guī)范，使權(quán)利賦予活力、以義務(wù)賦予約束，以責(zé)任賦予使命，以監(jiān)督確保執(zhí)行，做到“用制度管權(quán)、按制度辦事，靠制度管人”，真正促進行政管理有效，行政效能最優(yōu)，廉政建設(shè)最實，實現(xiàn)“從源頭上防范、從長效上下工夫、從根本上解決問題”。

此外，要進一步充分關(guān)注來自基層的信息，把基層群眾的利益訴求作為改革的動力和方向，同時把群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性更加充分調(diào)動起來，發(fā)現(xiàn)群眾在改革實踐中創(chuàng)造的新做法、新經(jīng)驗，并及時加以總結(jié)和提高，升華為帶有全局性、科學(xué)性、指導(dǎo)性的理性制度而加以推廣。