創(chuàng)新立體化社會治安防控體系

劉向東

創(chuàng)新立體化社會治安防控體系

劉向東

一個時期以來，各級黨委政府積極對接中共上海市委確定的以“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”為主題的“一號課題”，并著重在優(yōu)化和整合社會治理資源，構(gòu)建立體化社會治安防控體系建設(shè)（以下簡稱：防控體系）中探索和實踐了一些有利于社會治理的新思路和新舉措。然而，在感受社會治安防控工作迎來新機遇新環(huán)境的同時，我們應(yīng)當(dāng)清晰地看到要圓滿實現(xiàn)“一號課題”的具體要求，并非是一勞永逸的短期工程，而是以認(rèn)識新要求、順應(yīng)新常態(tài)、引領(lǐng)新發(fā)展的戰(zhàn)略思維為導(dǎo)向的系統(tǒng)工程。而要科學(xué)有效地實踐和推進(jìn)這一系統(tǒng)工程，唯有徹底打破傳統(tǒng)思維的束縛，有針對性和系統(tǒng)地創(chuàng)新思維和措施，才能切實構(gòu)建集科學(xué)性、法治性、效能性、網(wǎng)絡(luò)性、立體性和常態(tài)性為一體的防控體系。本文結(jié)合“一號課題”調(diào)研和立體化社會防控體系的現(xiàn)狀和相關(guān)問題略陳思考。

傳統(tǒng)思維之誤區(qū)

這里的傳統(tǒng)思維是指在立體化防控體系建設(shè)中，不是以事物發(fā)展和普遍聯(lián)系的觀點認(rèn)識和分析問題和運用辯證法去解決具體問題，而是片面孤立地理解，或斷章取義地強調(diào)某些原則、政策和法律法規(guī)。其表現(xiàn)如下：

（一）屬地原則的利益主義。毋庸置疑，無論是社會綜合管理，還是防控體系構(gòu)建，屬地原則在落實“誰家孩子誰家抱”“誰主管、誰負(fù)責(zé)”和明確具體責(zé)任中具有重要的積極意義。但是，該原則之意義還在于屬地的區(qū)域性與全局的社會性的有機統(tǒng)一和互為聯(lián)系、互為影響。尤其是在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代，流動人口的不確定性、物資流的多極性、信息流的快速性、資金流的多種性不僅打破了傳統(tǒng)的某一行政化地理區(qū)域的管理和約束，而且也突破了時間和空間的限制。倘若依然以傳統(tǒng)的思維模式來理解和體現(xiàn)屬地原則，那么則難以避免指導(dǎo)思想上的狹隘主義和地區(qū)利益主義，或部門利益主義的產(chǎn)生。譬如：有的地區(qū)在整治“群租”或“黑車”或無證流動經(jīng)營和減少外來流動人口工作中，一味地采取“堵、趕”等單純的治標(biāo)做法，而忽視了“疏、管”的綜合治本措施。雖然表面看似有效，但實質(zhì)卻是“治標(biāo)不治本”，更是違背了事物發(fā)展和聯(lián)系的客觀規(guī)律。一旦有所放松，“群租”等現(xiàn)象則迅即反彈。又如：有的片面地過于強調(diào)屬地原則，而對防控體系的“聯(lián)防、聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)治”的整體協(xié)作機制重視不到位。凡是對本地區(qū)或本部門有利的則積極響應(yīng)、積極投入。而對無利的則千方百計加以推辭或敷衍塞責(zé)或拖延扯皮。再如：有的怕影響地區(qū)形象和政績考核而對誘發(fā)治安不穩(wěn)定因素和現(xiàn)象以“化錢買太平”的思維去開展工作，結(jié)果是顧此失彼而產(chǎn)生“按下葫蘆浮起瓢”的負(fù)面效應(yīng)。

（二）技防物防的依賴主義。技術(shù)防控和物理防控既是社會治安管理和城市安全管理的重要手段，也是現(xiàn)代智慧城市發(fā)展的必然要求。但是，有的領(lǐng)導(dǎo)和部門過于迷信和依賴技防物防的功能，甚至有的還將對技防物防的科技化、信息化等硬件建設(shè)作為政績或城市現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)要素或某一標(biāo)志給予不惜成本的投入，而在專業(yè)技術(shù)人員的培養(yǎng)和使用等軟件建設(shè)上卻十分滯后。據(jù)對破獲的部分治安類案件統(tǒng)計分析，作案者既有規(guī)避技防物防的手段，又有純屬擺設(shè)的技防物防設(shè)施。而因技防物防真正發(fā)揮防控作用的比例則小于人為的規(guī)避。有的技防物防等硬件建設(shè)極其先進(jìn)，但值班勤務(wù)人員卻無操作技能；也有的則自我封閉、自我管理，既不與公安等職能部門聯(lián)網(wǎng)聯(lián)動，也無科學(xué)有效的預(yù)案對策。更值得關(guān)注的是有的在物防建設(shè)上缺乏科學(xué)性和智慧性設(shè)計而影響了對突發(fā)事件的立體化、快速化的應(yīng)急聯(lián)動和綜合處置。譬如：某一商務(wù)區(qū)的物防設(shè)施極其周密而堅固，但經(jīng)模擬案件和應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)，有些部位和通道的物防設(shè)計與城市反恐怖或重大治安案件或突發(fā)事件應(yīng)急處置的立體化要求不配套，既影響了建筑的整體美觀，又嚴(yán)重影響了人員的緊急疏散和立體化快速救助。

（三）一票否決的錦標(biāo)主義。目前，對各級黨委和政府的治安管理工作實行“一票否決”的考核政策和制度，依然是檢驗黨政主要負(fù)責(zé)人加強治安管理工作的有效措施。而事實上，個別責(zé)任人為了取得考核分值，減少負(fù)面因素對“平安示范區(qū)”或“文明單位”的考核評選，往往是以報喜不報憂的辦法來避免“一票否決”。有的故意隱瞞治安隱患而導(dǎo)致應(yīng)對被動，有的壓案不報而影響及時破案；也有的熱衷于表面文章和作秀，不是親臨親為深入一線抓問題抓落實抓實效，而是“網(wǎng)絡(luò)官僚主義”盛行，對治安管理工作的落實習(xí)慣通過網(wǎng)絡(luò)的“萬能格式”來搖控指揮，或不切實際地發(fā)號施令，或?qū)τ嘘P(guān)工作問題的解決敷衍塘塞，或引用文件條文規(guī)定回復(fù)了之。更有的則盲目追求錦標(biāo)主義，好大喜功，急功近利而怕?lián)?dāng)、怕追責(zé)、怕丟分，以致防控措施的落實不到位、有盲區(qū)。

防控體系面臨之挑戰(zhàn)

一方面，從社會發(fā)展的態(tài)勢上看，社會主體的復(fù)雜性和多元性將愈加凸顯，而地理概念和時空概念的內(nèi)涵對社會主體的限制性則愈加弱化。另一方面，從城市的要素上看，城市規(guī)模的擴大化、開放的國際化和人口的密集化所產(chǎn)生的城市危機因素會積聚增長，而以現(xiàn)有的防控體系運行現(xiàn)狀與社會和城市發(fā)展態(tài)勢比較來看，建立健全適應(yīng)社會和城市發(fā)展需求的防控體系還面臨著諸多艱巨而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)有三：

一是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用對傳統(tǒng)工作的挑戰(zhàn)。縱觀治安工作的發(fā)展歷史，傳統(tǒng)的治安案件具有特定的侵害對象和明確的作案地點，打擊和防范該類案例也基本以人力投入等傳統(tǒng)手段為主。但在大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的迅猛發(fā)展已不可抗拒地影響和改變著人們的思維方式、生產(chǎn)方式和生活方式的同時，治安工作的外延不僅在日趨拓展，而且也改變了傳統(tǒng)治安案件的儲多要素。特別是網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的無時空性和無地域性的特點，不僅使作案者無孔不入，而且為防范和打擊都帶來了諸多不確定的困難。同時，互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的放大及誘發(fā)效應(yīng)的增強，給網(wǎng)絡(luò)安全和治安管理也帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查分析，運用網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)進(jìn)行危害社會穩(wěn)定和公眾安全的各類治安案件之所以居高不下，且手段變化多端，防不勝防，其重要的原因之一在于我們的思維和對策與違法犯罪技術(shù)手段的發(fā)展存在較大差距。實踐中，盡管我們把網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)的應(yīng)用作為防控體系建設(shè)的重要內(nèi)容，但我們往往比較重視網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的動態(tài)性利用，而忽視了對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的靜態(tài)性分析和綜合評估。譬如：某一防控體系指揮中心的網(wǎng)絡(luò)信息和數(shù)據(jù)儲存較為豐富，且分類清晰，數(shù)據(jù)變動和說明也較為及時。但美中不足的是數(shù)據(jù)的靜態(tài)性和預(yù)警性的分析研究和綜合利用率幾乎為空白。其中，既無綜合性的防控風(fēng)險評估報告，也無個案或分類的可行性對策。反之，某些國家在立體化防控體系建設(shè)中十分成功的經(jīng)驗就是經(jīng)常性地對各類數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行研究和評估，從而使靜態(tài)的數(shù)據(jù)和信息成為預(yù)警性、指導(dǎo)性的決策意見和依據(jù)，而體現(xiàn)出防控體系的防范功能和機制的高效價值。

二是社會結(jié)構(gòu)的變革對責(zé)任主體的挑戰(zhàn)。在社會經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的背景下，社會存在的要素和城市發(fā)展的要素在適應(yīng)社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)發(fā)展的同時，也必然會影響到社會結(jié)構(gòu)的變革。其中，也包含了社會管理或治理者責(zé)任的內(nèi)容調(diào)整和責(zé)任界定。譬如：在計劃經(jīng)濟時代，社會治安工作措施的落實主要以行政指令為主，責(zé)任主體的行政性和縱向性較為突出，一道政令下達(dá)后全民響應(yīng)。而在當(dāng)今以經(jīng)濟利益為中心的互聯(lián)網(wǎng)時代，責(zé)任主體往往會因考慮某些利益而不得不瞻前顧后或是綜合協(xié)調(diào)。而在社會高度開放和人口流、物資流、信息流不受時空區(qū)域限制的條件下，政府的責(zé)任主體必然要變革和轉(zhuǎn)型原有單一的行政職能，而成為以管理和服務(wù)為主的責(zé)任主體。這就要求責(zé)任主體之責(zé)任必須有明確的界定和評介標(biāo)準(zhǔn)。否則，責(zé)任不明、標(biāo)準(zhǔn)不一，既不利于責(zé)任追究，也不利于權(quán)利的正確運用。而事實上，社會治安工作與社會結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性則決定了責(zé)任主體已不限于公安機關(guān)等行政執(zhí)法和司法機關(guān)，其主體的社會化和公眾化已延伸到社會結(jié)構(gòu)的各個領(lǐng)域和行業(yè)，并成為社會存在和發(fā)展的常態(tài)化工作。僅以流動人口的管控為例，該工作不僅涉及到某固定區(qū)域的公安、工商、醫(yī)療、房屋、勞動、教育、保險等職能部門，而且也會涉及到流動人口原籍區(qū)域的相關(guān)部門，以及人口流動中涉及的交通、衛(wèi)生、防疫等有關(guān)部門?？梢?，對該類人員的治安防范工作落實，不僅需要所在區(qū)域各責(zé)任主體的有機聯(lián)合，而且也需要異域的有關(guān)責(zé)任主體的協(xié)作配合。但客觀上，由于社會結(jié)構(gòu)中各責(zé)任主體固有的職能、理念和素質(zhì)以及地區(qū)與地區(qū)之間的差別，加之政府職能變革和轉(zhuǎn)型中責(zé)任主體的權(quán)利和責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)的差異，也或多或少會影響責(zé)任主體職能作用的充分發(fā)揮。

三是公眾資源的弱化對整體合力的挑戰(zhàn)。常言道：警力有限，民力無窮；群眾是真正的英雄。人民群眾不僅具有戰(zhàn)無不勝的力量，而且還具有創(chuàng)造性的智慧，是防控體系建設(shè)的重要依靠和“專門機關(guān)與群眾路線相結(jié)合”這一社會主義法治原則的重要體現(xiàn)。但實踐中，公眾資源的挖掘和利用與防控體系的現(xiàn)實需要仍有較大差距。一方面，公眾個體價值觀的差別在體現(xiàn)“人民戰(zhàn)爭”和“群防群治”的威力上依然存在折扣。雖然近年來強調(diào)了公民社會主義核心價值觀的教育和“見義勇為”的倡導(dǎo)。但冷靜反思和歷史比較，公民的素質(zhì)教育與社會發(fā)展的文明進(jìn)步依然有所脫節(jié)?！爸伟补ぷ魅巳擞胸?zé)”和維護社會穩(wěn)定、公共安全的理念尚未完全深入人心。據(jù)某項民意測試表明，公眾對支持和參與防控體系建設(shè)的多項選擇與測試者期望的結(jié)果不僅相差懸殊，而且作出零選擇的也占一定比例。另一方面，住宅區(qū)域的封閉性智能化管理和公眾個體政治地位和經(jīng)濟生活的獨立性在體現(xiàn)“鄰居幫襯、走門串戶”的和諧上遠(yuǎn)不及上世紀(jì)的六七十年代。同時，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的不斷發(fā)展在一定程度上也弱化了人力的功能。而這些因素正恰恰影響著防控體系中“群防群治”整體合力的有效發(fā)揮。

構(gòu)建體系策略之思考

實踐證明，評介一個體系的好壞標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于該體系是否具有科學(xué)性、實用性、穩(wěn)定性和長效性。同時又要看該體系或某項工作在頂層設(shè)計上，是否具有以事物聯(lián)系和發(fā)展的哲學(xué)思維和戰(zhàn)略的眼光不斷完善和優(yōu)化體系的工作對策。值得欣慰的是，日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳根據(jù)黨的十八屆四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國的精神，制定出臺了《關(guān)于加強社會治安防控體系建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），并明確了工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)。但從現(xiàn)實情況來看，要切實有效銜接《意見》和中共上海市委的“一號課題”還急需做如下思考。

（一）在指導(dǎo)思想上要堅決克服功利主義，強化大局意識和整體觀念。首先，各級黨委和政府要以《意見》為依據(jù)，緊密結(jié)合地區(qū)實際科學(xué)地制定和細(xì)化與《意見》相配套的政策和制度，并著重將大局意識、整體觀念的內(nèi)容融入到貫徹《意見》和防控體系建設(shè)中的各個環(huán)節(jié)。其次，要圍繞“一號課題”的落實，結(jié)合各級政府職能轉(zhuǎn)型及基層組織改革，將克服功利主義的具體措施納入到對地方各級黨委政府主要負(fù)責(zé)人的政績評估體系和責(zé)任主體的權(quán)責(zé)之中。尤其是在對治安工作“第一責(zé)任人”的績效評估和考核中，要以“目標(biāo)責(zé)任書”為載體，科學(xué)地充實《意見》對各級黨委政府的責(zé)任主體在治安防控體系建設(shè)中的具體規(guī)定，進(jìn)一步完善“行政問責(zé)制”和“連帶責(zé)任制”，以防止在防控體系建設(shè)中組織領(lǐng)導(dǎo)不到位、措施落實有水分、聯(lián)防聯(lián)治缺合力等負(fù)面現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（二）在體系構(gòu)建上要著力優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)機制，強化網(wǎng)絡(luò)覆蓋和立體聯(lián)動。即以《意見》提出的“以突出治安問題為導(dǎo)向，以體制機制創(chuàng)新為動力，以信息化為引領(lǐng)，以基礎(chǔ)建設(shè)為支撐，堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的要求，針對地區(qū)治安特點和規(guī)律，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)機制和覆蓋面。一是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)機制的科學(xué)性和實用性。尤其是對機制的建立和完善要堅持公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等有效方法，以有效避免機制的隨意性。二是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)機制的覆蓋面和銜接層。具體要做到無盲區(qū)、無縫隙、無脫節(jié)。其中，機制的銜接既要與本區(qū)域縱向的各責(zé)任主體的立體化有機銜接，又要有橫向的跨行業(yè)、跨地區(qū)的立體化協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。譬如：在整治“群租”工作中，可以通過縱向橫向的網(wǎng)絡(luò)來銜接“點、片、線、面”，并采取以房控人、以證管人、以業(yè)調(diào)人的管理模式，使無序流動人口和出租房屋的聯(lián)合整治切實有效。

（三）在體系防控上要著重突出風(fēng)險預(yù)測，強化基礎(chǔ)建設(shè)和戰(zhàn)略預(yù)警。所謂防控體系關(guān)鍵在于預(yù)防和控制。其中，能否有效預(yù)防，則又取決于是否具有科學(xué)的風(fēng)險預(yù)測。因此，必須從社會基層的各基礎(chǔ)要素入手，建立和完善適應(yīng)社會發(fā)展變化的各類風(fēng)險預(yù)測機制，以保障戰(zhàn)略預(yù)警的對策效能。這里的基礎(chǔ)建設(shè)既包括社會公眾的文明程度、文化結(jié)構(gòu)、治安工作理念和對治安工作的支持率和參與率，也包括社會區(qū)域的人口密度和結(jié)構(gòu)、地理位置和特點、治安力量布局和勤務(wù)模式等各類信息數(shù)據(jù)平臺和網(wǎng)絡(luò)，以及城市建筑、交通、能源、信息、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施各要素。而要盤活利用這些要素應(yīng)當(dāng)做好三個結(jié)合：一是靜態(tài)要素預(yù)測與動態(tài)資源整合相結(jié)合。即通過對各類信息、數(shù)據(jù)的分析預(yù)測，及時挖掘補充和修正完善有關(guān)信息、數(shù)據(jù)，以從中整合有利于防控體系構(gòu)建和運用的各種社會資源。二是現(xiàn)實機制運行與戰(zhàn)略預(yù)警對策相結(jié)合。尤其要針對機制運行中出現(xiàn)的新情況和社會政治經(jīng)濟和科技發(fā)展的走勢，及防控體系各要素的變化，及時進(jìn)行信息和數(shù)據(jù)比較，以制定前瞻性的戰(zhàn)略預(yù)警對策。三是常態(tài)工作督察與定期防控演練相結(jié)合。其中，常態(tài)工作督察要突出對復(fù)雜區(qū)域和場所，重點人員和行業(yè)的治安防控管理，并要確定專門人員強化對法人責(zé)任、實名制登記、分級管理、黑名單管理和日常的動態(tài)考核等基礎(chǔ)工作的督察管理。唯有如此，才能夯實基礎(chǔ)，應(yīng)對危機，鞏固成效和常態(tài)發(fā)展。

（劉向東，上海市寶山區(qū)人民政府對外聯(lián)絡(luò)辦公室副調(diào)研員，中國法學(xué)會會員。）