金融國資難入國賬

高達數(shù)千億元的國有金融資本經(jīng)營收入，始終未能明確納入中央政府預(yù)算之中，背后是金融國資的“所有人困境”。

南方周末記者 黃河 張玥

發(fā)自深圳、北京

“高達數(shù)千億元的金融國資收益，在預(yù)算里幾乎完全看不到?！眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎尽６嗄陙硭恢敝铝τ谕苿诱A(yù)算公開。

但變化正在出現(xiàn)。他辦公桌上擺著的一份最新的預(yù)算報告，由財政部編制、近400頁，是新預(yù)算法實施后公布的第一份“國家賬本”。

這份日趨透明的政府“全口徑預(yù)算”中，依然籠罩著一些“迷霧”。2015年，中央政府預(yù)算報告中的“2014年全國國有資本經(jīng)營收入執(zhí)行情況表”之下，國有金融資本等項目依然沒有明確體現(xiàn)，僅有一項預(yù)算金額才3億元的“金融企業(yè)利潤收入（地方部分）”。

但此項下方多了一行說明，稱2015年中央金融企業(yè)的國有資本經(jīng)營，將首度被納入政府收支預(yù)算。

不過100億元的預(yù)算收支金額，仍與現(xiàn)實中的金融國資體量差額巨大。

根據(jù)上市銀行公告等公開數(shù)據(jù)所做的初步統(tǒng)計顯示，僅中央?yún)R金公司所持有的工農(nóng)中建及光大銀行股權(quán)，在2008年至2013年期間累計分紅便高達4823億元人民幣，而財政部所持有的所有上市銀行股權(quán)累計分紅也達2559億元人民幣。

國資賬本中的計算難題

國賬中缺失的不僅僅是國有金融資本，早在2013年兩會期間，吳君亮便撰文指出，當(dāng)年國家預(yù)算收入里總計為970億元的“國有資本經(jīng)營收入”中，包括金融、房地產(chǎn)及郵政、軍工在內(nèi)的8大行業(yè)的收入為零，或者說成了“迷失的數(shù)據(jù)”——并未在政府預(yù)算報告中得以體現(xiàn)。

面對國資賬本預(yù)算中的重重迷霧，財政部財科所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜向南方周末記者解釋，身為中央政府大管家的財政部并非不想把它們納入政府預(yù)算，而是在具體操作中存在著一些技術(shù)性難題。

“比如中國郵政現(xiàn)在還承擔(dān)著某些政策性職能，同時在經(jīng)營中處于虧損狀態(tài)，而我們現(xiàn)在提交人大審議的國資經(jīng)營收入，只是有國有資本經(jīng)營收益的企業(yè)，虧損企業(yè)自然沒有國資經(jīng)營收益預(yù)算?！蔽淖阼け硎?，在未納入國資經(jīng)營預(yù)算的行業(yè)中，這種由于政策性職能未剝離而帶來經(jīng)營虧損的企業(yè)占相當(dāng)比例，未來只能通過經(jīng)濟體制改革的深化逐漸理清。

另一部分如房地產(chǎn)企業(yè)等，由于它們大多是屬于112家國資委直屬央企的下屬子公司，因此在預(yù)算征收時被并入了相關(guān)央企的報表，“比如中石油、華潤都有房地產(chǎn)業(yè)務(wù)，但在預(yù)算征收時都合并到母公司報表中了?！蔽淖阼娬{(diào)。

文宗瑜的這一解釋，也得到中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君的佐證，“承擔(dān)著政策性的公共服務(wù)功能的企業(yè)，自身盈利能力薄弱，如果再向國庫繳納利潤，會減少自我投資的能力。并非不需要納入國資預(yù)算，但在企業(yè)收益與社會貢獻之間的計算和管理難度，確實使問題復(fù)雜化了。”

“政府與其控制的國有金融機構(gòu)之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系，超過其他任何行業(yè)，”王雍君說，“進而金融國有資本納入預(yù)算的困難也超過其他行業(yè)。”

不過，也有意見認為，事情也許并不那么復(fù)雜，只是，中國國有金融機構(gòu)面臨的一個困局，是它們?nèi)匀皇艿秸苯踊蛘唛g接的干預(yù)。例如金融危機以后4萬億的刺激政策，直接導(dǎo)致金融機構(gòu)的呆壞賬。因此很難判斷損失是因為經(jīng)營不善，還是因為執(zhí)行了政策任務(wù)。在這種情況下，把國有金融機構(gòu)直接納入預(yù)算，邏輯上有問題?！八晕磥淼母母锓较颍瑧?yīng)該是實現(xiàn)國有金融機構(gòu)的商業(yè)化運作，免除它們的政策性功能?！笔澜玢y行全球金融與市場局首席金融專家王君表示。

金融國資獨有難題

在與其他“政策性國資”面臨著共同的計算難題的同時，體量龐大的金融國資還面臨著另一個獨有的難題，那就是雙重交叉的“國資所有人”。

當(dāng)下金融國資的“國有股東”有兩個，財政部和中央?yún)R金公司（下稱匯金），其中由財政部直接持有的國資股權(quán)比例并不高。

根據(jù)今年的全國預(yù)算草案，從2015年起，中央國有資本中將納入金融企業(yè)收入，預(yù)算100億元，它的范圍是“財政部直接持股的部分金融企業(yè)”。

2013年上市公司年報中顯示，財政部從直接持股的工行、農(nóng)行和交行所獲得的分紅為571億元，也就是說，即將納入央企國資預(yù)算的收入不到財政部股利、股息收入的20%。

然而，財政部收入在整個金融國資收入中仍是“小頭”，同年匯金從五家上市銀行（工行、農(nóng)行、中行、建行、光大）獲得的分紅是1362億。僅從五大行的分紅來看，匯金所得是財政部的2.4倍，而財政部上交國資預(yù)算的又不足其所得的五分之一。

在2007年的國資管理體制改革中，被納入中國投資責(zé)任有限公司（下稱中投）的匯金，其分紅所獲的金融國資收益，并未被納入財政部所制定的國資經(jīng)營預(yù)算內(nèi)。

不過，現(xiàn)行國資管理體系中這一體量龐大的預(yù)算外金融國資，并未游離于中央政府的管理視線之外，而是形成了與現(xiàn)行國資管理體系并存的“金融國資”管理模式。

中國“金融國資”形態(tài)的出現(xiàn)，可以追溯到上世紀(jì)80年代以“撥改貸”為標(biāo)志的市場經(jīng)濟體制改革——傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟模式下由國家撥款的基建項目和國企投資，分別由此后陸續(xù)成立的建行、工行等國有銀行貸款解決。

但在多年計劃經(jīng)濟的管理模式下，早期的國有銀行體系實際上變成了從中央到地方的財政“出納”，并因此而形成大規(guī)模的銀行壞賬，部分銀行與金融機構(gòu)甚至處于技術(shù)破產(chǎn)邊緣。

在這一背景下，21世紀(jì)初，中國開始對國有商業(yè)銀行實施股份制改造，加快處理不良資產(chǎn)、充實資本金并創(chuàng)造條件上市。中央政府經(jīng)過反復(fù)論證，提出了一個世界金融史上前所未見的以外匯儲備注資再造國有銀行的政策思路。

在相關(guān)的救助方案設(shè)計中，以“特殊目的載體”（SPV）角色出現(xiàn)的匯金，通過向央行借入外匯儲備并注資中行、建行等國有重點金融企業(yè)，在推動國有銀行改制上市的過程中，成為了獲中央授權(quán)的“國有出資人代表”。

這一過程中，財政部所持有的國有銀行權(quán)益，除了工商銀行保留50%（計入特別賬戶）之外，全部被用于沖銷壞賬，由此形成了匯金控股四大國有銀行的特殊結(jié)構(gòu)。

在金融體制改革的同時，以國資委成立為標(biāo)志的國資管理體系改革也于2003年啟動：在國資委整合國企資產(chǎn)的過程中，一方面由于過去多年銀行與國企責(zé)權(quán)不分而帶來大量壞賬的教訓(xùn)；另一方面也由于央行外匯儲備并非國有資產(chǎn)而是央行負債的現(xiàn)實，新成立的國資管理體系將國資金融資產(chǎn)和實體資產(chǎn)做了劃分，并明確國資委只管理國資“實體企業(yè)”部分。

從此時開始，中國的國資管理體系中便形成了國資委管實體企業(yè)，匯金管金融企業(yè)的“雙軌制”——原本作為外匯注資過渡性載體的匯金，也因此而變成了國有銀行們的實質(zhì)性控股股東。

外儲注資的“所有人困境”

1998年國內(nèi)銀行資本金總額5151億元，而到2007年末，中央金融企業(yè)國有資本總額已達1.2萬億元，管理資產(chǎn)總額超過40萬億元。這一輪金融國資改革的成效可見一斑。

然而，這一巨額的國有金融資本及其收益，卻面臨著一個法理上的“所有人困境”：按照《中國人民銀行法》規(guī)定，國家外匯管理局對外匯儲備負有投資管理和保值增值的職能。而資本金全部來自外匯儲備的匯金，依法只能向外管局負責(zé)。

如果匯金所管理的金融國資要劃歸財政部主管，要么修改法律，要么財政部自籌資金還清央行負債并“贖買”匯金股權(quán)。

這一“所有人困境”成為了2007年新一輪金融體制改革的爭議焦點，并直接影響到了金融體制改革后的金融國資管理模式。

在2007年之后所建立起來的金融管理體系中，以國家“主權(quán)財富基金”形態(tài)創(chuàng)建的中投，成為了匯金的母公司。而中投的注冊資本，則來自財政部以其所發(fā)行的1.55萬億元人民幣特別國債向央行購入的2000億美元外匯。

在中投所獲的2000億美元注冊資金中，三分之一用于置換匯金前期借用的外儲出資；三分之一注資國開行與農(nóng)行，剩余三分之一則投入海外投資業(yè)務(wù)。

此時已經(jīng)管理著近70%國有金融資產(chǎn)的匯金，由此再度將國開行等政策性金融機構(gòu)納入麾下，成為了國有金融企業(yè)們名副其實的控股股東。

財政部在通過特別國債置換了匯金對金融機構(gòu)的外儲注資后，終于恢復(fù)了其“金融國資出資人”的合理角色。

在此前一直力主設(shè)立“金融國資委”的中國政法大學(xué)教授李曙光看來，當(dāng)時已經(jīng)初具金融國資委的管理結(jié)構(gòu)，而且在多年管理實踐中完成了從管資產(chǎn)到管資本這一重要角色蛻變的匯金公司，本應(yīng)就此納入財政部管轄，并明確其“金融國資管理者”的身份。

但現(xiàn)實并非如此，與中投的設(shè)立初衷有關(guān)。

據(jù)南方周末記者在此前報道中獲悉的資料顯示，2007年中央政府創(chuàng)建中投的初衷，遠非僅為解決“金融國資”的所有者身份，而是為了另一個迫在眉睫的貨幣政策難題：在連續(xù)多年大幅貿(mào)易順差下所積累的巨額外匯儲備，已經(jīng)成為央行難以承擔(dān)的管理重負。

這一背景下，財政部以特別國債購買央行外匯，并注資成立主權(quán)財富投資機構(gòu)中投的舉措，可謂“一石二鳥”之舉：一方面以人民幣長期國債“置換”央行外儲以緩解市場流動性管理的壓力；另一方面則通過中投的多元化投資嘗試，為外匯儲備尋找更多的投資保值途徑。

但在這一“資產(chǎn)互換”式的政策設(shè)計中，由于央行依然是財政部特別國債最大的“債主”，此前因外儲注資帶來的金融國資“所有人缺位”現(xiàn)象并未從根本上得到解決：理論上，央行依然是這1.55萬億元資產(chǎn)的“債主”，身為“欠債方”的財政部有義務(wù)在未來10至15年內(nèi)，將這筆“欠款”連本帶息還給央行。

因此在新的金融國資管理體系中，財政部這個“借錢注資”做成的金融國資股東，索性將匯金納入中投的外儲投資管理體系：財政部將金融機構(gòu)收益通過中投向央行“還本付息”；央行外匯管理部門則將匯金股權(quán)收益視為其龐大外儲的“國內(nèi)投資收益”，承擔(dān)銀行法的監(jiān)管要求。

王君表示，從股權(quán)關(guān)系來看，匯金其實是財政部的孫子公司，因為中投擁有匯金100%的股權(quán)，而財政部又是中投的全資控股股東。在這樣的格局下，財政部和匯金同時持有某一家國有控股銀行的股份，等于祖孫兩輩擁有同樣的孩子，其中的職能交叉與沖突顯而易見。

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爭議金融國資委

在2013年匯金成立十周年之際，中投在其年報中表示，探索并創(chuàng)立了市場化國有資產(chǎn)管理模式的“匯金模式”，已經(jīng)成為中國金融體制改革創(chuàng)新的重要實踐成果。

從某種意義上而言，這也意味著中央政府層面對現(xiàn)行“金融國資”管理體制——匯金模式的肯定。但一場延續(xù)多年關(guān)于國資管理體制的爭論，遠未落下帷幕。

發(fā)端于1997年亞洲金融風(fēng)暴期間，此后伴隨著中央政府換屆而五年召開一次的全國金融工作會議，無論在金融體制改革還是國資管理改革方面，均有著特殊的“制度設(shè)計”功能。

正是在2007年第三次全國金融工作會議期間，金融體制改革和國資管理體制改革兩條改革主線發(fā)生了碰撞：圍繞著“誰來掌管金融國資”這一主題，市場和政府各方在金融國資委的設(shè)立問題上爭議激烈，令原本預(yù)定于2006年底召開的會議不得不一再延期至2007年初。

作為國家財政的大管家，當(dāng)時的財政部提出應(yīng)參照國資委管理模式，設(shè)立由財政部金融司所管轄的金融國資委，對國有金融企業(yè)“管人管事管資產(chǎn)”。

但財政部的這一政策建議遭到作為金融監(jiān)管當(dāng)局的一行三會反對，據(jù)財新網(wǎng)引述央行人士觀點認為，當(dāng)時已成立五年的匯金公司不但與國資委一樣扮演著金融國資“出資人代表”的角色，而且其市場化的運作方式比起行政化的國資委管理模式，也更加符合高效和公平的市場化原則。

在學(xué)術(shù)界內(nèi)，支持建立金融國資委的李曙光等人，更關(guān)心的是在市場制度設(shè)計中如何保障“國資經(jīng)營者”和“市場監(jiān)管者”的角色分離。

“無論是金融國資委，還是國資委，都應(yīng)該只管經(jīng)營而不能介入市場監(jiān)管?！崩钍锕庀蚰戏街苣┯浾弑硎荆@種“裁判下場踢足球”的角色混亂，是導(dǎo)致今天市場管理機制混亂的關(guān)鍵原因之一。

與此同時，對于長期未能獲得國資管理授權(quán)的財政部門，在面對復(fù)雜的預(yù)算內(nèi)外資金管理和央地財政博弈關(guān)系中，能否有效行使對金融國資的出資人管理職能，也有著諸多不同的看法。

重重爭議之下，設(shè)立金融國資委的動議被擱置，直到2012年的第四次金融工作會議期間，金融國資管理體制的改革方案也依然懸而未決。

就在這次全國金融工作會議后，身為金融國資管理者的樓繼偉卸任中投董事長，進入新一屆中央政府擔(dān)任財政部長，由此為包括金融國資在內(nèi)的整個國資管理體制改革開啟了更大的想象空間。

自此，財政部推出了新預(yù)算法修訂后的首部“全口徑政府預(yù)算報告”，啟動了規(guī)?？涨暗牡胤絺脫Q計劃；同時也在包括金融國資在內(nèi)的國企資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、國資經(jīng)營預(yù)算編制以及央企海外資產(chǎn)調(diào)查等多個領(lǐng)域展開工作。

隨著2015年國務(wù)院國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，市場各方人士推測新一輪國資管理體制改革的頂層設(shè)計方案即將出臺。參與了此輪國資體制改革方案設(shè)計的文宗瑜向南方周末記者表示，在現(xiàn)階段的國資改革中，當(dāng)務(wù)之急是要把已經(jīng)納入國資預(yù)算的壟斷企業(yè)，如石油石化、電力電信和航空鐵路等“個頭大”的資產(chǎn)摸清家底，并真正納入國資經(jīng)營預(yù)算。

相比之下，已經(jīng)在匯金模式下逐漸形成市場化管理機制的金融國資定位，“估計今、明兩年還提不上議事日程”。

目前可以觀察到的，是財政部門正在加緊進行國有金融企業(yè)的產(chǎn)權(quán)及股權(quán)登記，并明確提出應(yīng)當(dāng)建立有效的退出機制。

“我覺得到今天為止，我們在金融國資的管理關(guān)系上還是亂。”李曙光向南方周末記者表示，無論是國資經(jīng)營與市場監(jiān)管的關(guān)系，還是出資人與管理人的責(zé)權(quán)劃分，沒有完全理清楚，“期盼看到對國有資產(chǎn)管理體制出現(xiàn)真正的頂層設(shè)計”。