基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的法治化路徑

符曉冬，溫 波

(蘇州科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 蘇州 215009)

黨的十九大報(bào)告提出：“要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅(jiān)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)?！边@里，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)被擺在打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首位。習(xí)近平總書(shū)記在“高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”專題研討班上，深入分析了全面推進(jìn)偉大事業(yè)進(jìn)程中所面臨的七大領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)，其中社會(huì)領(lǐng)域就包括安全生產(chǎn)工作，并明確要求要運(yùn)用法治化思維提高風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的能力。

一、基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的背景與意義

近年來(lái)，基層政府面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)就是生產(chǎn)安全事故風(fēng)險(xiǎn)，如“昆山8·2特別重大粉塵爆炸事故”“天津港8·12特別重大爆炸事故”“深圳12·20特別重大滑坡事故”“鹽城響水3·21特別重大爆炸事故”“河南三門峽7·19爆炸事故”等，事故發(fā)生使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)蒙受重大損失，當(dāng)?shù)卣ぷ饔?jì)劃受到嚴(yán)重影響，政府官員的工作積極性也遭到嚴(yán)重打擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近二十年，雖然生產(chǎn)安全事故數(shù)量總體上持續(xù)下降，重特大事故數(shù)量也呈總體下降，但分布到每年就呈多次反復(fù)螺旋波動(dòng)式下降。依這個(gè)規(guī)律來(lái)推測(cè)，在我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)未出現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)之前，重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)將長(zhǎng)期存在。因此，安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是基層政府防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)工作的重中之重。

黨的十八屆三中和四中全會(huì)提出了關(guān)于法治的總目標(biāo)，這一總目標(biāo)是基于目前基層政府治理體系和能力已經(jīng)不能適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和變革而提出的。要實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)就要發(fā)展全局性工作，擺在第一位的就是建設(shè)法治政府，最具體、最全面的實(shí)踐就在基層政府，這也是新時(shí)代法治政府工作的難點(diǎn)和落腳點(diǎn)。這說(shuō)明在基層政府中推進(jìn)防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的快慢、基層政府這方面工作的好壞直接關(guān)系到法治中國(guó)建設(shè)的成效?；鶎诱姆ㄖ位ㄔO(shè)對(duì)社會(huì)法治有強(qiáng)大的正面影響，對(duì)新時(shí)代社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，以及對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

二、防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的內(nèi)涵

風(fēng)險(xiǎn)本身不是危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難，而是危險(xiǎn)或?yàn)?zāi)難發(fā)生的可能性，所以說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)具有發(fā)展方向上的不確定性和規(guī)避上的可塑造性。由此可推知，重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的定義就是規(guī)模大、作用范圍廣、潛在危害后果嚴(yán)重的安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，就是重特大生產(chǎn)安全事故的不斷發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定、安定造成嚴(yán)重的影響風(fēng)險(xiǎn)。防范化解體現(xiàn)了對(duì)重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效干預(yù)的思想。如果不實(shí)施有效干預(yù)，重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)很可能會(huì)引發(fā)重大危機(jī)。防范重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的目的是對(duì)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，使其保持在合理的范圍，防止其演變?yōu)橹卮箫L(fēng)險(xiǎn)；化解重大風(fēng)險(xiǎn)的目的是在重大風(fēng)險(xiǎn)形成后，消除其影響，限制其后果，避免其產(chǎn)生重大危機(jī)。在全面建成小康社會(huì)的決勝期，應(yīng)對(duì)重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)需要將防范與化解結(jié)合起來(lái)，力爭(zhēng)不出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)或在出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)扛得住、過(guò)得去。

法治化是一個(gè)與法治密切相關(guān)、內(nèi)涵豐富的概念，基于對(duì)法治理念本質(zhì)的理解，可以將這種“良法之治”理念得以制定、付諸實(shí)踐的過(guò)程稱之為“法治化”，也即是一般語(yǔ)境下的法治化，其終極理想是實(shí)現(xiàn)法治，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的法治化必須擁有法治思維。重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的含義，是在遵循法治化思維的內(nèi)涵時(shí)有一定突破，如《重大行政決策條例》中將突發(fā)應(yīng)急處置做了例外處理，對(duì)效率與程序做了再平衡，雖然放寬了實(shí)施程序的限制，以效率為優(yōu)先，但處置主線還是法治化。

三、基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)法治化建設(shè)的路徑選擇

鑒于基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的重要性，筆者以蘇州市為例，從制度層面、環(huán)境層面對(duì)基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的路徑進(jìn)行構(gòu)建。

(一)完善我國(guó)基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化的制度機(jī)制

1.建立和完善相關(guān)立法

“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！绷?xí)近平總書(shū)記這一部署表明，實(shí)現(xiàn)法治化首先要堅(jiān)持立法先行，提高立法的質(zhì)量，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。然而我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于安全生產(chǎn)的法律法規(guī)中，缺乏對(duì)基層政府防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的法律法規(guī)，使得政府在防范和化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)不靠前指揮，對(duì)存在的重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不能正確指導(dǎo)；政府各部門之間的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任也缺乏法律的明確規(guī)定，使得責(zé)任邊界概化、模糊，推諉、扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，要完善基層政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)法治化，需要通過(guò)建立和完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以及出臺(tái)具體的制定規(guī)定來(lái)解決現(xiàn)存的一些邊界模糊、責(zé)任不清的問(wèn)題。

蘇州市在對(duì)防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面的立法上相對(duì)走在前列。2011年，蘇州市人民政府制定的《蘇州市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行辦法》概括了重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范化解的責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定、風(fēng)險(xiǎn)的整改化解、防范化解的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰等做了詳細(xì)規(guī)定。2012年，蘇州市為進(jìn)一步推動(dòng)防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施工作，規(guī)范各級(jí)政府的行為，提高防范化解的質(zhì)量和效率，制定了《蘇州市安全生產(chǎn)重大事故隱患排查治理工作考核辦法》，考核辦法對(duì)考核的流程、等級(jí)等都做了詳細(xì)規(guī)定。

從2011年起，蘇州市實(shí)施市、市(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)三級(jí)政府掛牌督辦重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)制度，全市平均每年督辦重大事故隱患651起，當(dāng)年內(nèi)95%都可以完成整改，全市每年投入整改資金約19億元。此外，蘇州市還出臺(tái)了一些規(guī)定性文件，如關(guān)于掛鉤鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)工作的文件，推動(dòng)各級(jí)政府和機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人掛鉤重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)企業(yè)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都要進(jìn)行掛鉤，并對(duì)掛鉤區(qū)域和企業(yè)安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。這些制度出臺(tái)后，進(jìn)一步規(guī)范了政府防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)工作的程序，也進(jìn)一步增強(qiáng)了防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的公開(kāi)度及參與度，對(duì)于基層政府提高防范化解風(fēng)險(xiǎn)水平有著重要意義。

2.嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法制度

新時(shí)代下衡量基層政府工作的優(yōu)劣，必須轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，改進(jìn)執(zhí)法方式，進(jìn)一步將嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法貫穿于其中，正確處理好執(zhí)法效率與程序公正、執(zhí)法目的與形式的關(guān)系，努力實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一。因此，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法制度，是基層政府實(shí)現(xiàn)防范重大風(fēng)險(xiǎn)法治化的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

蘇州市制定印發(fā)了《蘇州市行政執(zhí)法公示辦法》《蘇州市行政執(zhí)法全過(guò)程記錄辦法》《蘇州市重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》等行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家安監(jiān)總局制定的《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)督辦法》相關(guān)要求，有效開(kāi)展執(zhí)法監(jiān)督工作。蘇州市各地區(qū)為進(jìn)一步推動(dòng)安監(jiān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，提高安監(jiān)執(zhí)法規(guī)范化水平，專門印發(fā)了執(zhí)法規(guī)范，如昆山市組織編印了《安全生產(chǎn)執(zhí)法手冊(cè)》、張家港市制定出臺(tái)了《張家港市安監(jiān)局現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法記錄儀管理使用規(guī)范》等。

3.完善追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制

“對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演?！绷?xí)近平總書(shū)記這一論述表明，追責(zé)問(wèn)責(zé)是倒逼責(zé)任落實(shí)的有效途徑，是加強(qiáng)防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)效能的重要抓手。不追責(zé)，壓力就傳導(dǎo)不下去，履行安全生產(chǎn)職責(zé)就會(huì)成為一句空話。追責(zé)針對(duì)的是企業(yè)單位中對(duì)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的“視而不見(jiàn)”，是解決“不作為、慢作為”的常態(tài)化工作手段。問(wèn)責(zé)要聚焦各級(jí)政府中對(duì)防范重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不得力、履行行政職能不到位、解決問(wèn)題不及時(shí)的責(zé)任人。針對(duì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步演變成生產(chǎn)安全事故的情況，更要使用追責(zé)問(wèn)責(zé)這樣的“殺手锏”，抓住要害、擊中命門。

蘇州市各級(jí)政府和部門雖然做到了嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)問(wèn)責(zé)追責(zé)，對(duì)發(fā)現(xiàn)防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)不力的單位，按照“四不放過(guò)”原則，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，全面開(kāi)展責(zé)任倒查，嚴(yán)肅追究生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位及個(gè)人的責(zé)任。但在對(duì)企業(yè)和監(jiān)管部門追責(zé)問(wèn)責(zé)時(shí)，以行政罰款和誡勉談話為主，對(duì)企業(yè)相關(guān)責(zé)任人員動(dòng)用刑事追責(zé)相對(duì)較少，對(duì)監(jiān)管部門動(dòng)用行政問(wèn)責(zé)相對(duì)較少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘇州市在十八大召開(kāi)后六年，企業(yè)因安全風(fēng)險(xiǎn)管控不到位造成的事故1 210起，實(shí)際行政罰款1 279家，個(gè)人651人。但建議司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任只有389人，已追究刑事責(zé)任308人，其中法院已經(jīng)判決的142人。由此可知，蘇州市因責(zé)任人安全風(fēng)險(xiǎn)管控不到位建議追究刑事責(zé)任的占事故比例的32%，實(shí)際追究占建議追究的79%，經(jīng)法院判決的占追究刑責(zé)的46%，判刑的占判決人數(shù)的97%。最終，判刑人數(shù)占建議追究刑事責(zé)任的35%，占事故數(shù)量的11%；紀(jì)檢監(jiān)察部門問(wèn)責(zé)公職人員132人，進(jìn)一步追究公職人員刑事責(zé)任16人，分別占事故數(shù)量的10.9%和1.3%。蘇州市政府下一步將針對(duì)暴露出的問(wèn)題，與紀(jì)檢監(jiān)察、檢察院、法院等部門進(jìn)一步溝通，既要嚴(yán)肅追責(zé)企業(yè)責(zé)任人，對(duì)防范化解安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)工作不落實(shí)、措施不到位的，一律予以嚴(yán)肅追責(zé)；也要嚴(yán)格問(wèn)責(zé)監(jiān)管部門責(zé)任人，嚴(yán)格按照“誰(shuí)監(jiān)管誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)檢查誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，從嚴(yán)從快問(wèn)責(zé)相關(guān)監(jiān)管人員。

(二)營(yíng)造良好的基層政府法治化環(huán)境

蘇州市政府著力強(qiáng)化營(yíng)造良好的政府法治化環(huán)境建設(shè)工作，出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府建設(shè)宣傳工作的通知》，全市建立法治政府建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)員制度，廣泛宣傳法治政府建設(shè)成效和經(jīng)驗(yàn)做法，蘇州市政府辦公會(huì)安排了對(duì)《江蘇省安全生產(chǎn)條例》《民法總則》、新《中小企業(yè)促進(jìn)法》等法律的多次專題學(xué)習(xí)活動(dòng)。平均每年擬任用的150人次縣處職領(lǐng)導(dǎo)干部參加任前法律知識(shí)考試，切實(shí)提高了基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”的依法決策、依法行政和依法管理水平，對(duì)蘇州基層政府營(yíng)造良好的法治化環(huán)境，對(duì)基層干部樹(shù)立良好行政理念和行政能力有潛移默化的作用。

1.轉(zhuǎn)變基層政府行政理念：從“人治”走向“法治”

“人治”通常以利己為動(dòng)機(jī)，以人為標(biāo)桿，下級(jí)在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)以“這是領(lǐng)導(dǎo)決定的、領(lǐng)導(dǎo)讓做的”去執(zhí)行，長(zhǎng)期下來(lái)容易使下級(jí)對(duì)上級(jí)形成依賴，并逐漸養(yǎng)成消極被動(dòng)的意識(shí)和行為。而“法治”只以明確的法律條文為依據(jù)，要求每個(gè)公民均按照法律規(guī)定辦事，敦促每個(gè)公民都要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，自覺(jué)嚴(yán)格履行自身職責(zé)。所以相較于“人治”，“法治”更能體現(xiàn)公平與公正，更能保證防范化解的主動(dòng)性，更能營(yíng)造長(zhǎng)久和安全的環(huán)境。因此，在基層政府的治理過(guò)程中，政府工作人員要力促轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立法治意識(shí)，并以上率下，在防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，運(yùn)用法治理念、法治思維、法治方式來(lái)指導(dǎo)工作。人民群眾在“知法”后，要“守法”“用法”，并善于運(yùn)用法律武器來(lái)解決重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

2.提升基層政府行政能力：從“一元管理”走向“多元協(xié)作”

現(xiàn)在基層政府面臨后工業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)日益增多，要解決這一長(zhǎng)期危及人民群眾切身利益的問(wèn)題，不能僅依賴政府或應(yīng)急管理部門的單打獨(dú)斗，在防范化解過(guò)程中，政府其他機(jī)關(guān)及社會(huì)必須廣泛參與，唯有如此，才能充分調(diào)動(dòng)全民積極性，群策群力，用努力和智慧共同防范和化解出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在基層政府防范化解的過(guò)程中，政府作為主導(dǎo)者，要高度重視對(duì)各方進(jìn)行法治思想的教育，通過(guò)組織法治活動(dòng)來(lái)提高其法治意識(shí)和素養(yǎng)，提高各方對(duì)法治的認(rèn)同感和參與感。要利用好已有的法律法規(guī)，始終以法律為依據(jù)，運(yùn)用法治的手段召集并督促各方共同協(xié)作防范化解重大安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)解決困難，讓政府的防范化解方式逐步從“一元管理”走向“多元協(xié)作”。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，有關(guān)基層政府防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險(xiǎn)法治化思想具體研究的文獻(xiàn)很少，大部分文獻(xiàn)主要對(duì)其中“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”作一定的解析，所以人們對(duì)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)停留在金融風(fēng)險(xiǎn)等熟悉度較高的領(lǐng)域。而安全生產(chǎn)是習(xí)總書(shū)記為天下大義、為人民福祉所關(guān)心牽掛的一大重要方面，必須梳理出正確的解決之道。法治化從字面上看其含義較為“教條”，但在為基層政府所用時(shí)目的明確，方式有所變換，其實(shí)質(zhì)是為了構(gòu)建一種內(nèi)外相合，有禮有節(jié)，人人得以安其居、樂(lè)于做，天下大和的社會(huì)。

我國(guó)基層政府面對(duì)日益凸顯的社會(huì)矛盾，必須通過(guò)相關(guān)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范與規(guī)避，選擇法治化路徑是與公民生活和社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)的。法治化是一種能夠防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的良好路徑，需要通過(guò)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為法治規(guī)范，進(jìn)而為基層政府提出更加符合新時(shí)代發(fā)展的法治化路徑。