論政府購買服務(wù)的社會治理功能及其實現(xiàn)路徑

馬俊達(dá) 李文靜

論政府購買服務(wù)的社會治理功能及其實現(xiàn)路徑

馬俊達(dá) 李文靜

政府購買服務(wù)是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是被西方發(fā)達(dá)國家實踐所證明了的社會治理的有效方式。從社會治理創(chuàng)新的視角看，政府購買服務(wù)具有整合社會服務(wù)資源、加強(qiáng)社會規(guī)制、培育社會組織等多重功能。當(dāng)前，要通過完善政府購買服務(wù)的體制機(jī)制，建立具有中國特色的“委托代理——互容共進(jìn)”的社會治理模式。

社會治理；政府購買；社會服務(wù)；社會組織

一、問題的提出

2013年，中共十八屆三中全會上通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”，決定“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，要求“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”。同年9月，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。推進(jìn)政府購買服務(wù)，是社會治理與服務(wù)創(chuàng)新的重要任務(wù)。

從傳統(tǒng)的效能管理層面來看，推行政府購買服務(wù)是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、增加公共服務(wù)供給、激發(fā)經(jīng)濟(jì)運行活力的單方面行為。但從現(xiàn)代的社會治理層面看，政府購買服務(wù)既是公共部門花錢買服務(wù)、創(chuàng)新促改革的主導(dǎo)行為，也是社會組織等社會力量用錢做服務(wù)、聚力謀民生的主打行為，更是政府組織、社會組織、企業(yè)組織等協(xié)同合作、聯(lián)動資源、共創(chuàng)社會福祉的多方主體行為，相應(yīng)地成為社會領(lǐng)域多維度發(fā)展的重要議題與多功能治理的政策工具。當(dāng)前，在部分境外NGO勢力滲透、某些國內(nèi)草根組織接受境外資助而受其控制的現(xiàn)實情境下，政府主動發(fā)力并持續(xù)供給非營利組織發(fā)展，意義重大，但同時也有質(zhì)疑的聲音，如有人認(rèn)為黨和政府是在拿錢收買人心，將非營利組織“收編”。在購買服務(wù)的過程中，官方有對非營利組織“吃政府的飯，砸政府的鍋”的疑慮；非營利組織也有“坐下來吃飯，站起來罵娘”的現(xiàn)象。因此，用社會治理理念來估量政府購買服務(wù)的動因與功能，促進(jìn)良性政社關(guān)系和社會治理格局的構(gòu)建，具有重要意義。

二、社會治理創(chuàng)新視野下政府購買服務(wù)的動因分析

社會治理與政府治理、市場治理關(guān)系密切。在較長一段時間內(nèi)，傳統(tǒng)的社會管理與治理，更傾向與政府治理的同步，習(xí)慣于體制內(nèi)資源稟賦的指令分配與密閉運作。自黨的十一屆三中全會以來，改革與開放成為時代發(fā)展的核心命題，公開競爭與公平交易成為社會生活的基本之道。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改得最多、放得最開、走得最快，基本理順了政府與市場、企業(yè)的關(guān)系，完善了企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，初步形成了市場治理體制。相比之下，我國對社會建設(shè)的重視與投入較晚，社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不同步的“跛腳鴨”問題現(xiàn)象日益明顯，成為創(chuàng)新社會治理體制的現(xiàn)實壓力和直接動力。

（一）與市場經(jīng)濟(jì)接軌的考驗

從現(xiàn)階段我國市場經(jīng)濟(jì)成熟程度和發(fā)展特點看，經(jīng)濟(jì)對社會供給、融資、規(guī)制等諸多方面影響越來越深刻，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求社會發(fā)揮支撐、補(bǔ)充與聯(lián)動作用的需求越來越強(qiáng)烈，但彼此造成斷裂與失衡的風(fēng)險也越來越大，需要一定政策手段和治理舉措促進(jìn)二者協(xié)同。

第一，市場化改革客觀加劇社會分化的動態(tài)性。經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)是當(dāng)代中國的最大的變遷方向，人們的機(jī)會平等意識和開拓進(jìn)取精神被激發(fā)出來了，雖然市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中社會財富、社會地位的獲取更多依賴后天努力，不同職業(yè)的水平流動和不同階層的垂直流動變得更加活躍，不同群體的機(jī)會分配和不同領(lǐng)域的資源配置變得更加復(fù)雜，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和利益格局調(diào)整變得更加引人注目。但是，不可忽視的是，由于交易成本增加和精英聯(lián)合增多，加之城鄉(xiāng)一體化、人口老齡化高齡化、家庭小型化空巢化、生活物質(zhì)化虛擬化趨勢加快，社會階層的上升流動更加困難，社會冷漠、社會質(zhì)疑、社會隔閡現(xiàn)象不斷，社會服務(wù)的應(yīng)對和調(diào)整還不夠及時，容易造成社會關(guān)系的緊張。

第二，市場經(jīng)濟(jì)的競爭性促成社會救助和服務(wù)的兜底性。市場競爭造就了勝者、強(qiáng)者與富人，也會出現(xiàn)落敗者、破產(chǎn)者、失業(yè)者等弱勢群體。雖然對其中低于正常生計標(biāo)準(zhǔn)的困難對象提供物質(zhì)援助已成為必須和正常，但由于各類社會救助資源分散、補(bǔ)助救助措施“碎片化”，社會救助網(wǎng)織得不夠密和嚴(yán)，心理疏導(dǎo)、能力提升、就業(yè)指導(dǎo)等“助人自助”措施相對缺乏，脫貧的幫扶還不夠科學(xué)，容易造成社會融入的緊張。

第三，市場經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性左右社會福利的拓展性。市場經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)造財富、支撐財源、促進(jìn)就業(yè)、保障分配的主要來源。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立與完善，國家投入社會福利事業(yè)的財力和資源得到保障和充實，增加了社會福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變的可能與條件。雖然惠及兒童、老人、退伍軍人等群體的優(yōu)待措施越來越多，但由于地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)增長的層次、規(guī)模、速度和積累不同，加之經(jīng)濟(jì)增長階段轉(zhuǎn)換，一些地方政府的可支配財力出現(xiàn)波動，容易造成社會分配的緊張。

第四，市場經(jīng)濟(jì)的獨立性增添社會服務(wù)的繁重性。隨著國企改革、企業(yè)減負(fù)和“利益相關(guān)者優(yōu)先”的公司治理結(jié)構(gòu)的日益完善，屬于市場職能的，企業(yè)緊緊抓住了機(jī)遇，不屬于市場職能、該由國家和社會辦的教科文衛(wèi)、生老病死等包袱越來越多地給甩了出來。雖然企業(yè)辦學(xué)校、建醫(yī)院、管家屬院、改造棚戶區(qū)等職能已基本轉(zhuǎn)出，但當(dāng)前又面臨新的一輪鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過剩行業(yè)的關(guān)停、并轉(zhuǎn)和消化安置，能夠接手的國有企事業(yè)單位規(guī)模和基層力量都有限，如果服務(wù)業(yè)態(tài)和模式創(chuàng)新跟不上，容易造成社會供給的緊張。

第五，市場經(jīng)濟(jì)的民主性培育社會自治的自發(fā)性。經(jīng)過多年市場培育和建設(shè)，維護(hù)契約自由、公平競爭、股東權(quán)益的規(guī)則意識深入人心，基于股東會、理事會、監(jiān)事會三權(quán)分立的治理規(guī)則漸受認(rèn)同，并推及至律師、

會計等行業(yè)和業(yè)主維權(quán)等領(lǐng)域。在單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變過程中，雖然村委會選舉和城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)引入民主理念和制度，但仍面臨社區(qū)中產(chǎn)階層、職場精英的認(rèn)知偏差和參與偏離，以及農(nóng)村家族勢力抬頭跡象，應(yīng)對舉措還不夠多，容易造成社會自律的緊張。

總的來說，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對加快社會事業(yè)建設(shè)、提升社會治理與服務(wù)水平提出了現(xiàn)實要求，“國家—市場”關(guān)系的重構(gòu)倒逼著“市場—社會”以及“國家—社會”關(guān)系的進(jìn)一步優(yōu)化配置。在經(jīng)濟(jì)紅利漸退、社會問題浮現(xiàn)、科層管理受限、傳統(tǒng)社會治理與服務(wù)資源有限的大背景下，更需清醒與警醒，善于運用市場的手段應(yīng)對市場帶來的問題，既重視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，創(chuàng)造和積聚更多國力財力，也可創(chuàng)新引入政府購買服務(wù)等現(xiàn)代治理方式和資源配置規(guī)則，將更多更好的財力、物力、人力資源和制度資源更加有效地投入社會領(lǐng)域，采取更加開明的態(tài)度、專業(yè)的方法、公平的規(guī)則，聯(lián)動開展社會結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會資源積聚、社會需求供給、社會治理完善，把社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整到同軌共進(jìn)。

（二）對西方治理理念和經(jīng)驗的借鑒

在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理體制改革的歷程中，社會福利問題是一個永恒的話題。①關(guān)于社會福利的概念，有著不同的尺度和范圍。上文中講“市場經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)造性客觀支撐社會福利的拓展性”，所稱“社會福利”是在中國語境下的針對孤兒、殘疾人、孤寡老年人等特殊群體的補(bǔ)缺型福利。此處在國際語境下所稱“社會福利”，是廣義的社會福利，是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務(wù)，旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題。工業(yè)革命以來，西方社會福利制度主要源自六種組織形式：家庭、宗教、工作場所、市場、志愿機(jī)構(gòu)和政府②[美]吉爾伯特、特雷爾：《社會福利政策導(dǎo)論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，上海：華東理工大學(xué)出版社，2003，第4頁。，社會福利資源主要由國家、市場、志愿性和非正式的各種資源匯總而成③[英]鮑威爾主編：《理解福利混合經(jīng)濟(jì)》，北京：北京大學(xué)出版社，2011，第5頁。，每種組織形式、資源安排在不同時期承擔(dān)了不同角色。在古典自由主義階段，國家作為“守夜人”角色僅對弱勢群體提供“最后依靠”的幫扶，家庭自助、宗教慈善、社區(qū)睦鄰互助、工會團(tuán)結(jié)等方式成為社會福利的主要提供方式。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條后，凱恩斯主義理論一度占據(jù)優(yōu)勢，加之第二次世界大戰(zhàn)和戰(zhàn)后冷戰(zhàn)格局，助推政府角色強(qiáng)化，西方政府逐步從幕后走到前臺，廣泛承擔(dān)社會福利職能，大規(guī)模介入民眾社會福利生活，市場與社會對立的矛盾得到緩解，逐步形成了福利國家模式。到了20世紀(jì)70年代，難以為繼的福利國家模式被福利社會模式取代，強(qiáng)調(diào)充分動員和利用市場和社會的力量，合理利用親朋好友、鄰里居民等非正式資源，推進(jìn)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域私有化，積極彌補(bǔ)政府供給能力不足。

近幾十年來，西方社會服務(wù)和公共管理進(jìn)行了很大程度改良，政府從“劃槳者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，主要負(fù)責(zé)政策制定并購買委托服務(wù)；企業(yè)、民間組織、志愿團(tuán)體及居民成為社會服務(wù)的參與者、承擔(dān)者和提供者，與政府建立聯(lián)系紐帶，推動私人利益、市場利益與公共利益相一致，逐步從混合福利走向社會治理。④豐華琴：《從混合福利到公共治理——英國個人社會服務(wù)的源起與演變》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010，第5-13頁。這場治理運動的興起，啟動了一大批購買服務(wù)項目并形成長效化、制度化機(jī)制，鼓勵了一大批市場資本和民間資源投入和運營社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)，孵化了大量社會組織、社會企業(yè)并承接了一系列公共服務(wù)與社會管理職能。政府權(quán)力和功能被分解、下放和取代的同時，社會治理水平和服務(wù)效果得到提升，社會分化得到控制。當(dāng)前，西方國家雖遭遇新一輪經(jīng)濟(jì)動蕩危機(jī)，福利供給模式面臨嚴(yán)峻考驗，但基于實施多年的購買服務(wù)與政社合作，社會自身的發(fā)育已然成熟，社會治理與服務(wù)的“自循環(huán)”“微循環(huán)”功能暢通，彌補(bǔ)了公共服務(wù)與人心安撫的不足，抵消了相當(dāng)程度的社會戾氣和破壞力。

考察西方的社會治理變遷，不難發(fā)現(xiàn)，購買是市場的基本手段，政府購買服務(wù)是連接政府與市場、社會及家庭與個體的重要橋梁，是社會福利資源投放與擴(kuò)散的重要方式，是發(fā)揮政府管理職能和社會治理功能的重要抓手。實踐表明，市場的工具與手段成功運用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也能夠運用于社會領(lǐng)域，關(guān)鍵在于設(shè)計科學(xué)的機(jī)制、搭建合理的平臺、吸納能動的力量、形成共贏的格局。因此，在新一輪改革進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步解放思想，結(jié)合全面建成小康社會的規(guī)劃布局，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)理念和成熟經(jīng)驗，以政府購買服務(wù)等為抓手，打破“全能政府”思維定式，重新定位政府角色與政社關(guān)系，培育和壯大能夠積聚社會資源、承接社會服務(wù)、創(chuàng)造社會活力與生產(chǎn)力的社會力量，加強(qiáng)橫向的多元主體并存和縱向的上下互動，樹立新型公共資源配置方式和服務(wù)模式，推動中國特色社會治理格局構(gòu)建。

三、社會治理創(chuàng)新視野下政府購買服務(wù)的功能分析

從歷史角度來看，我國的國家主導(dǎo)模式根深蒂固。尤其在20世紀(jì)中葉經(jīng)歷革命性社會改造后，基于計劃體制的確立，政府治理、市場治理和社會治理已經(jīng)完全糅合為高度集中的國家治理模式。改革開放以后，這種模式逐漸解體，市場治理逐漸獨立，政府治理的專屬性、專業(yè)性、獨立性、有限性逐漸清晰，政府在社會生活中的“無限責(zé)任”正向“有限責(zé)任”轉(zhuǎn)化，原本由國家公共部門承擔(dān)的社會職能和責(zé)任，逐步回歸和交還給社會。特別是黨的十六屆六中全會做出構(gòu)建社會主義和諧社會的重大決定以來，我國社會建設(shè)、社會管理和服務(wù)領(lǐng)域取得一系列成就和突破，社會組織等社會主體功能和“自我服務(wù)、自我管理、自我教育”的作用得到重視和發(fā)揮，但與“維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力”的時代要求相比，尚需努力。尤其經(jīng)過三十多年市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)，政府職能的讓渡和新的社會治理體系建設(shè)，已無法采取行政命令或管制方式，更多要采取協(xié)商、引導(dǎo)、培育、鼓勵和示范等柔性方式，這就涉及社會領(lǐng)域有沒有力量、有沒有載體和平臺、有沒有意愿站出來共同參與的問題，面對政府購買社會組織的社會服務(wù)無疑有助于這些問題的解決。

（一）整合社會服務(wù)資源的功能

我國現(xiàn)有2億多老年人、8000多萬殘疾人、7000多萬社會救助對象、每年約有數(shù)億流動人口（含2900萬農(nóng)村流動兒童），并據(jù)推算，農(nóng)村留守兒童已超過6000萬、留守婦女達(dá)4700萬、留守老年人約有5000萬，社會服務(wù)的需求既是規(guī)?？涨耙彩欠彪s多樣。尤其隨著城鄉(xiāng)一體化、基本公共服務(wù)均等化、老齡化高齡化進(jìn)程加快，加之科層制度困境和投入成本制約，傳統(tǒng)的事業(yè)單位、村居委會、政府派出機(jī)構(gòu)已滿足不了廣大人民群眾規(guī)模化、多樣化、個性化需求，家庭、社區(qū)、社會組織、企業(yè)組織等社會主體需要擔(dān)當(dāng)應(yīng)有責(zé)任，發(fā)揮應(yīng)有作用。

基于社會服務(wù)的部分去商品性，市場私有資源和家庭私人資源在社會領(lǐng)域的投入動力、途徑與規(guī)模有限。加之家庭小型化、家族的形態(tài)逐漸消失、遷徙流動的頻繁、“宅”的生活方式延展，親朋好友等非正式資源的自助互助越來越受限，尤其在收入維持、健康、教育、住房之外的個人社會服務(wù)方面更容易表現(xiàn)無助。因此，需要依賴公共財政的投入、補(bǔ)貼和示范，帶動與之合作、配套、效仿的社會資源和力量參與，重點開展為老年人、殘疾人、兒童等特殊群體的社區(qū)照顧和權(quán)益保障，做大做好社會服務(wù)的“蛋糕”。在這方面，撬動“購買服務(wù)”這一杠桿，釋放履行基本公共服務(wù)職能的財政資源，吸引社會組織等力量參與社會服務(wù)，提供

大量專業(yè)化、職業(yè)化、精細(xì)化、柔性化服務(wù)，并引導(dǎo)有條件的事業(yè)單位自發(fā)轉(zhuǎn)為社會組織，可以進(jìn)一步豐富社會服務(wù)的資源，提升社會服務(wù)的質(zhì)量，形成社會服務(wù)規(guī)模效益和社會治理合理格局。

（二）加強(qiáng)社會規(guī)制的功能

社會治理通常包括社會性服務(wù)和社會性規(guī)制兩大類產(chǎn)品。①何增科：《建立黨政主導(dǎo)、多方參與、共有共享共建的新型社會治理體制》，《中國社會報》，2014-01-10，第5版。而與社會規(guī)制直接關(guān)聯(lián)的社會沖突、社會風(fēng)險不同于經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，具有高發(fā)性、并發(fā)性、集聚性、無直接利益性、參與群體多面性等特征。社會沖突可以分為“高頻率、低強(qiáng)度沖突”與“低頻率、高強(qiáng)度沖突”兩類，如果社會矛盾能通過理性協(xié)商來緩解，則可以“高頻率、低強(qiáng)度互動”地緩和社會沖突的烈度。反之，如果不能通過“高頻率、低強(qiáng)度”爆發(fā)的方式化整為零地解決，那么，則有可能通過“積零為整”方式發(fā)泄，社會面臨“低頻率、高強(qiáng)度”爆發(fā)的危機(jī)與困境。②蕭功秦：《超越左右激進(jìn)主義——走出中國轉(zhuǎn)型的困局》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2012，第83頁。

因此，社會治理要避免走過去社會管制、“花錢買穩(wěn)定”的老路，不能簡單地運用功利主義、拖延遮蓋等方式處理問題，而應(yīng)從解決、預(yù)防和發(fā)展的角度，重視通過購買民辦社工機(jī)構(gòu)等社會組織服務(wù)的方式，引入專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作制度，面向分散化、原子化、個性化的城鄉(xiāng)社區(qū)居民，開展更多更有效的心理干預(yù)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障、社區(qū)建設(shè)等工作，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障；面向刑滿釋放人員、司法矯治人員、吸毒禁毒人員、流浪乞討人員、精神病患人員、艾滋病患人員等特殊人群進(jìn)行專業(yè)心理疏導(dǎo)和矯治，幫助他們籌集社會資源，修復(fù)社會功能，自覺回歸社會。同時，針對一些境外組織開展境內(nèi)滲透，一些敏感人員自發(fā)組團(tuán)結(jié)社，通過政府購買的扶持性政策、選擇性目錄、競爭性舉措，善于以機(jī)構(gòu)應(yīng)對機(jī)構(gòu)、以項目應(yīng)對項目，拓寬主流組織運行空間，擠出非法組織生存空間，有助于切實維護(hù)社會秩序、凈化社會環(huán)境、促進(jìn)社會和諧。

（三）培育社會組織的功能

從某種意義上看，西方推崇的社會治理架構(gòu)是結(jié)果，不是過程。構(gòu)建社會治理體制，不能顛倒因果關(guān)系，忽視對這個制度本身的社會結(jié)構(gòu)、各類支撐要素的培育。社會組織作為社會治理的目標(biāo)、手段和內(nèi)容，以及各類社會主體開展結(jié)社與團(tuán)結(jié)的必然形式，放開對其準(zhǔn)入、加強(qiáng)對其培育是加快社會治理的應(yīng)有之意。十二屆全國人大一次會議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確，行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織可直接向民政部門依法申請登記。黨的十八屆三中全會明確，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)。未來幾年，社會組織登記量將會較快增長。

但是，登記不是目的，反哺經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、發(fā)揮正能量才是主旨。當(dāng)前，部分行政性社會組織“當(dāng)優(yōu)不優(yōu)”，無法滿足日益多元的社會需求；部分壟斷性社會組織“當(dāng)讓不讓”，沒有發(fā)揮應(yīng)有之意；部分服務(wù)性社會組織“當(dāng)活不活”，為民服務(wù)模式尚需重構(gòu)。要讓越來越多的社會組織悉盡其才，不能“只管生，不管養(yǎng)”，也不能“寧錯殺，勿遺漏”，必須在開辟渠道、傳輸資源、優(yōu)化環(huán)境等方面多下功夫。境內(nèi)外實踐充分證明，政府對社會組織的資源輸送與項目扶持，具有明顯的倍增和帶動效應(yīng)。充分利用政府購買服務(wù)這一平臺，既“輸血”，又“造血”，將原本抓準(zhǔn)入和退出“兩頭”的程序管理，轉(zhuǎn)為抓項目指導(dǎo)、日常監(jiān)管和優(yōu)勝劣汰的過程管理，有助于推動社會組織與管理機(jī)關(guān)更好形影相隨，推動社會組織能力提升和作用更好發(fā)揮，共同提升社會治理水平和效果。

四、依托政府購買服務(wù)建立“委托代理——互容共進(jìn)”的社會治理模式

社會領(lǐng)域的改革是繼市場領(lǐng)域改革之后的新一輪改革，涉及理念與思維的碰撞和爭鳴。在社會服務(wù)領(lǐng)域，引入政府購買服務(wù)這一模式，需要吸納國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗和做法，創(chuàng)新理念、規(guī)則和實施機(jī)制，走出中國特色之路。

（一）探索建立委托代理的操作模式

當(dāng)前，由于市場主體（企業(yè)）的逐利性、投機(jī)性使然，加之社會服務(wù)的公益性、零散性、低回報率，企業(yè)參與社會服務(wù)購買并不普遍。公共部門的社會服務(wù)購買，主要由社會組織擔(dān)當(dāng)。公共部門與社會組織作為社會治理的參與主體，彼此可通過具體的政府購買服務(wù)項目緊密聯(lián)系起來。從項目來源和權(quán)利義務(wù)角度來看，雙方可構(gòu)成委托和代理的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論主要研究信息不對稱條件下委托人如何設(shè)計最佳機(jī)制、最優(yōu)契約激勵和規(guī)制代理人，政府購買社會組織服務(wù)亦可如此。①李文靜、李迎生：《政府購買服務(wù)需秉持社會治理理念》，光明日報，2014-06-09，第11版。

首先，建立健全需求瞄準(zhǔn)機(jī)制。依托政府采購法律與預(yù)算管理制度，聚焦基本公共服務(wù)，以建立健全購買服務(wù)目錄為核心，做好需求調(diào)查、主題凝練和目錄編制。在操作上，建議既要把握黨委政府工作重心、部門工作重點和年度預(yù)算盤子，摸清“由上到下”需求，也要重視社區(qū)調(diào)查、群眾走訪和社會組織項目建議征求，摸清“由下到上”需求；既要根據(jù)財力確定購買科目和范圍，做到“量體裁衣”，也要堅持救災(zāi)濟(jì)貧扶老助幼先立，做到“雪中送炭”；既要履行“條”上職能，做實相關(guān)部門預(yù)算，也有發(fā)揮“塊”上作用，鼓勵以人群為線索打包設(shè)計項目；既要落實簡政放權(quán)，盡量讓渡空間，也要限定執(zhí)法主體，杜絕“臨時工”現(xiàn)象。

然后，建立健全契約管理機(jī)制。政府購買服務(wù)的契約，不限于采購合同，既包括具有“要約”性質(zhì)的規(guī)范文件、招標(biāo)公告、項目指南和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，也包括具有“承諾”性質(zhì)的競標(biāo)標(biāo)書、項目方案、組織章程和服務(wù)承諾。在操作上，建議服務(wù)項目的申請、評審、立項、招標(biāo)、訂約、實施、調(diào)整、結(jié)項、評估、反饋等一系列環(huán)節(jié)都應(yīng)有所章法并按章行事。尤其要加強(qiáng)競爭性集中采購，以公開招標(biāo)為原則，以邀請招標(biāo)、競爭性談判為例外，對只能從唯一方購買的，應(yīng)向社會公示并無異議后，方可采取單一來源方式；加強(qiáng)量化約束，及時與中標(biāo)機(jī)構(gòu)訂立合同，明確服務(wù)范圍、區(qū)域、數(shù)量、質(zhì)量及服務(wù)期限、支付方式、違約責(zé)任，合理安排相關(guān)強(qiáng)制條款和例外條款；加強(qiáng)社會參與，建立由購買方、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，及時對服務(wù)項目進(jìn)行中期評估和結(jié)項驗收。

最后，建立健全資源傳輸機(jī)制。社會組織承接服務(wù)項目獲得的資源形式，既有財政資金劃撥，也有項目補(bǔ)貼、服務(wù)券支付、活動場地與設(shè)施提供等公共資源，還可能涉及基金會資助、企業(yè)捐助、機(jī)構(gòu)配套自籌等社會資源，甚至也有境外資助的可能。在購買服務(wù)資源提供上，建議推行分類管理，視具體情況，確立按人頭還是按項目購買服務(wù)，明確公共資金（含彩票公益金）所占額度、配套資金要求和成本支出上限，并對合法注冊基金會、企業(yè)捐贈予以鼓勵，對境外資助予以備案，適時探索銀行金融業(yè)對符合條件的社會組織予以融資支持的可能。推行價格管理，允許社會組織根據(jù)供求關(guān)系、價值規(guī)律形成服務(wù)產(chǎn)品的合理價格、收費標(biāo)準(zhǔn)與人員薪酬，促進(jìn)服務(wù)資源優(yōu)化配置。推行時序管理，把項目實施、服務(wù)提供和資源使用的節(jié)奏

和幅度一致起來，做好財政監(jiān)督與審計，避免“事沒做完錢已用完”、“事已做完錢還沒怎么用”等現(xiàn)象發(fā)生。推行質(zhì)量管理，健全服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善服務(wù)記錄，做好意見搜集與反饋。推行信息公開，承接服務(wù)的社會組織應(yīng)及時面向社會公布年度項目執(zhí)行情況、審記情況及相關(guān)會計信息。推行成果示范，加大對成效突出的案例宣傳和項目示范，及時測算促進(jìn)就業(yè)、反哺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)度，營造政府購買服務(wù)“花小錢辦大事”的正面輿論。

（二）探索建立互融共進(jìn)的發(fā)展格局

從實然角度來看，中國的社會組織無論規(guī)模還是實力，與公共組織、經(jīng)濟(jì)組織都有數(shù)量級落差，短時間內(nèi)尚無法以“第三部門”自居，也間接導(dǎo)致當(dāng)前政府購買服務(wù)需求旺、合格供給少、競爭性舉措和服務(wù)效果打折扣多等現(xiàn)實困境。從應(yīng)然角度來看，涉及政府通過購買服務(wù)促進(jìn)相關(guān)組織發(fā)展，究竟是培養(yǎng)伙伴還是扶植對手的路線問題。因此，無論是為了提升購買服務(wù)的財政效能和社會效益，還是為了增強(qiáng)購買服務(wù)的治理意義與政治功能，都不能單純地對社會組織“守株待兔”或“拔苗助長”，需要行之有效的基礎(chǔ)鋪墊、外圍引導(dǎo)和環(huán)境營造，進(jìn)而探索構(gòu)建起新的政社關(guān)系與治理格局。

首先，建立健全培育機(jī)制。通過完善管理體制、適當(dāng)放寬準(zhǔn)入條件和簡化登記程序等措施，鼓勵有志之士創(chuàng)辦社會組織，尤其要鼓勵創(chuàng)辦民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，壯大一線社會服務(wù)力量。采取財政資助、落實稅收優(yōu)惠、提供辦公場所等孵化培育方式，支持處于起步階段、具有發(fā)展?jié)摿Φ拿褶k服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，尤其要鼓勵大學(xué)生在這方面就業(yè)創(chuàng)業(yè)。引導(dǎo)社會組織完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)管理服務(wù)隊伍建設(shè)，提升資源整合、項目管理和服務(wù)水平，增強(qiáng)承接政府購買服務(wù)的能力，提高其社會公信力。

然后，建立健全合作機(jī)制。堅持“美人之美、美美與共”的包容發(fā)展立場和善治立場，既給社會組織一定資源，也給社會組織相對空間，著力發(fā)展成為“伙伴”而非“伙計”或“掮客”關(guān)系。一方面，加快社會組織領(lǐng)域三部基本法規(guī)的修訂和相關(guān)法律制度的制定，并立足簡政放權(quán)、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤、政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等具體行動，建立健全社會組織、社區(qū)建設(shè)、社會工作的“三社聯(lián)動”機(jī)制，尊重和鼓勵社會組織自行開展方案設(shè)計、項目實施、人員自律和案主自決，充分發(fā)揮社會組織在基層社會服務(wù)的主力作用、志愿服務(wù)的引領(lǐng)作用、公益慈善和社區(qū)團(tuán)結(jié)的骨干作用，推動行業(yè)協(xié)會商會等“自上而下”組織由共益向公益轉(zhuǎn)變，推動民辦社工機(jī)構(gòu)等“自下而上”組織由封閉向開放轉(zhuǎn)變，影響和帶動社會成員發(fā)揮公共精神、釋放正能量。另一方面，加強(qiáng)對社會組織的專業(yè)督導(dǎo)和能力建設(shè)，引導(dǎo)素質(zhì)良好的社會組織承擔(dān)示范推廣、人才培養(yǎng)、服務(wù)評估等延伸職能，搭建社會組織參與社會政策研究、試點、倡導(dǎo)與信息共享的平臺，增加社會組織代表在參政議政、獎勵褒揚中的名額與分量，暢通社會組織提供合理化、建設(shè)性意見建議的渠道，支持政府部門更好履職盡責(zé)，促進(jìn)雙方共同成長進(jìn)步。

最后，建立健全淘汰機(jī)制。隨著購買服務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大和過程規(guī)范，將更多的社會組織放進(jìn)來，有益于近距離、實打?qū)嵉貙⒈O(jiān)管落于日常，更好起到掃描識別、防微杜漸、去偽存真、及時糾錯、以儆效尤的效果。在積極構(gòu)建購買服務(wù)的法律監(jiān)督、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、組織自律為一體的監(jiān)管體系的過程中，對操守不端的社會組織，可通過年檢公示、等級評估、信用積分、末位淘汰、“黑名單”等方式，對其進(jìn)行警示、幫教和懲戒；情節(jié)嚴(yán)重的，不再允許其及主要發(fā)起人參與購買服務(wù)項目，并依法處罰。

（三）探索建立中國風(fēng)格的價值體系

社會治理及其參與主體的演進(jìn)和發(fā)展與所在國家人文傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會結(jié)構(gòu)、制度體系密切相關(guān)。

我國社會變革有著與西方不同的背景、目標(biāo)和動力，社會組織發(fā)展有與西方不同的根基、使命和路徑，社會治理中的執(zhí)政黨、政府、社會組織和人民群眾的關(guān)系與聯(lián)系也不盡相同。因此，借鑒和引進(jìn)國外相關(guān)治理理論、理念、制度和方法，需要我們認(rèn)真把握中國本土的國情社情民情及人文背景、價值追求，探索走出一條符合中國國情、獲得廣泛認(rèn)同的社會治理模式。

當(dāng)前，中國特色社會治理模式構(gòu)建的過程，也是構(gòu)建現(xiàn)代文明秩序的過程。在正確對待不同利益主體多元價值、多元文化基礎(chǔ)上，亟需立足社會主義核心價值體系踐行，建立起知行統(tǒng)一、體現(xiàn)特色的社會組織領(lǐng)域倫理規(guī)則與核心價值觀，讓業(yè)內(nèi)人員認(rèn)可和遵循，讓業(yè)外人員放心和尊重，實現(xiàn)“以物役人”向“以文化人”轉(zhuǎn)變和凝聚。其中，有一條值得探討和提出，那就是在中國發(fā)展社會組織、社會工作，終極價值目標(biāo)是為了增進(jìn)社會福祉、服務(wù)人民群眾、實現(xiàn)社會大同。這個追求理應(yīng)成為評判相關(guān)是非的紅線標(biāo)準(zhǔn)，也正是政府購買服務(wù)的終極價值和社會治理的核心追求所在。

Te Function and Implementation of Purchase of Service Contracting from the Perspective of Social Governance

MA Jun-da, LI Wen-jing

Purchase of service contracting (POSC) is the inherent requirement of China's market economy development and reform, and it is an effective way for social governance proved by the practice of western countries. From the perspective of social governance innovation, POSC owns multiple functions, such as social service resources integration, social regulation enhancement and the cultivation of social organization. The mode of "Principal-agent & Mutual cooperation" with Chinese characteristics can achieve the function of POSC for social governance.

social governance; government procurement; social services; social organizations

(責(zé)任編輯：賈 良)

馬俊達(dá)，中國人民大學(xué)社會學(xué)系博士研究生，民政部辦公廳干部，主要研究領(lǐng)域為社會政策、社會工作與社會組織管理。（北京，100721）李文靜，北京科技大學(xué)社會學(xué)系講師，主要研究領(lǐng)域為社會政策與社會工作。（北京，100083）