社會(huì)治理的核心要素及其相互作用
——以一個(gè)村莊的土地承包和流轉(zhuǎn)為例

楊偉民

□社會(huì)治理

社會(huì)治理的核心要素及其相互作用
——以一個(gè)村莊的土地承包和流轉(zhuǎn)為例

楊偉民

社會(huì)治理與國(guó)家治理是不可分割的。社會(huì)治理是在可以依據(jù)具體指標(biāo)界定具體范圍的社區(qū)、社會(huì)群體、社會(huì)組織中，就各種關(guān)系到所有成員利益的具體事項(xiàng)，通過有關(guān)成員的參與，建立規(guī)則，使規(guī)則得到遵循的過程。在闡述了社會(huì)治理意涵的基礎(chǔ)上，本文以一個(gè)村莊的土地承包和流轉(zhuǎn)為例，揭示了社會(huì)治理的四個(gè)核心要素：既有社會(huì)制度、個(gè)人權(quán)利行使、適度地自我約束、擁有相關(guān)信息；討論了四者的相互作用及其中體現(xiàn)的社會(huì)治理與國(guó)家治理的關(guān)系。

社會(huì)治理；社會(huì)制度；個(gè)人權(quán)利

一、社會(huì)治理的意涵

關(guān)于社會(huì)治理，多數(shù)學(xué)者是將其與國(guó)家治理分開討論。例如，有論者提出，“社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障和公共安全等多層次領(lǐng)域”①范如國(guó)：《復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型下的社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014（4）。。但問題是：一方面，這個(gè)“多層次領(lǐng)域”基本上就是政府代表國(guó)家在市場(chǎng)之外保證其公民基本生活需要的領(lǐng)域。這個(gè)多層次的領(lǐng)域絕對(duì)需要國(guó)家的立法和政府的財(cái)政投入；另一方面，在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的所有事項(xiàng)中，這些事項(xiàng)是否只屬于“社會(huì)”？根據(jù)社會(huì)科學(xué)家對(duì)“社會(huì)”的解釋，很難如此斷言。實(shí)際上，在當(dāng)今的社會(huì)，“社會(huì)治理”與“國(guó)家治理”是不能分割的。

在社會(huì)科學(xué)中，“社會(huì)”有兩層含義。一是從人們的相互交往角度看待社會(huì)。如馬克思對(duì)社會(huì)的解釋，“不管其形式如何——社會(huì)究竟是什么呢？是人們交互作用的產(chǎn)物”②［德］馬克思： 《馬克思致巴瓦安年柯夫（1846年12月28日）》， 《馬克思恩格斯選集》第四卷，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作翻譯局，北京：人民出版社，1972，第320頁(yè)。。人們之間的交互作用，是因?yàn)橐欢〝?shù)量的個(gè)人，需要共同從事一些活動(dòng)，或者各自所從事的活動(dòng)之間存在相互關(guān)聯(lián)、相互影響。因此，社會(huì)指的是由復(fù)數(shù)的個(gè)人持續(xù)互動(dòng)形成的社會(huì)關(guān)系體系。但是，社會(huì)作為眾多的個(gè)人構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，其中不僅有每個(gè)人就自己的私人事務(wù)與他人的互動(dòng)，也有涉及社會(huì)所有成員的公共事務(wù)需要處理。尤其是這些處理公共事務(wù)的角色或機(jī)構(gòu)中的官員，便擁有了處理公共事務(wù)的權(quán)力和機(jī)會(huì)。

關(guān)于公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，在現(xiàn)代社會(huì)通常用兩個(gè)概念指稱：政府、國(guó)家。亦即在社會(huì)科學(xué)中的“國(guó)家”通

常也有兩種不同的含義。仍然用吉登斯的說法：“‘國(guó)家’是個(gè)含糊的概念。它既可以指‘以國(guó)家為基礎(chǔ)的社會(huì)’的整個(gè)形式，也可以指這一社會(huì)中特定的政府體制類型?！雹賉英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》，李康、李猛譯，北京：三聯(lián)書店，1998，364頁(yè)。國(guó)家概念的第一種含義實(shí)際上就是民族國(guó)家意義上的社會(huì)，二者是同義語(yǔ)，都指有領(lǐng)土和人口邊界范圍的社會(huì)交往系統(tǒng)。國(guó)家概念的第二種含義則與政府是同義語(yǔ)，指社會(huì)的公共權(quán)威系統(tǒng)，是“民族—國(guó)家”意義上的社會(huì)的一個(gè)構(gòu)成部分。

近代以來，社會(huì)成員創(chuàng)造了各種自我治理的方式，以避開或抵制公共權(quán)威機(jī)構(gòu)意義上的國(guó)家的過度干預(yù)，導(dǎo)致產(chǎn)生了社會(huì)概念的另一種含義。德朗蒂認(rèn)為，“大致從16世紀(jì)早期到20世紀(jì)早期，社會(huì)理論就是針對(duì)社會(huì)的興起所做出的一種反應(yīng)。早先所謂的‘社會(huì)’本身并不曾作為一種明顯可辨的社會(huì)領(lǐng)域而存在”。“社會(huì)作為一種不同于私人世界和國(guó)家的領(lǐng)域，它的興起促成了三塊核心問題域，集中體現(xiàn)了現(xiàn)代性的自我理解：個(gè)體的社會(huì)化、知識(shí)的理性化以及權(quán)力的合法化”②[英] G. 德朗蒂： 《社會(huì)理論的基礎(chǔ)：起源與流變》，載 [英]布賴恩· 特納主編:《社會(huì)理論指南》，李康譯，上海：上海人民出版社，2003，32頁(yè)。。亦即，另外這種含義的社會(huì)，是民族國(guó)家意義上的整個(gè)社會(huì)的一個(gè)構(gòu)成部分，與“民族—國(guó)家”意義上的社會(huì)的另外兩個(gè)構(gòu)成部分——公共權(quán)威系統(tǒng)（國(guó)家）和私人領(lǐng)域相互并列。哈耶克也認(rèn)為，社會(huì)（society）這個(gè)概念是200多年前才被發(fā)現(xiàn)或成為社會(huì)科學(xué)討論的對(duì)象的。他說：“人們逐漸認(rèn)識(shí)到存在著一些完全不受人的愿望支配的力量，它們的作用加在一起，造成了一些對(duì)個(gè)人努力有促進(jìn)作用的結(jié)構(gòu)，盡管它們并不是為了這個(gè)目的而被設(shè)計(jì)出來的。正是這種認(rèn)識(shí)，使人們采用了‘社會(huì)’這個(gè)概念，以把它同國(guó)家這種特意建立并受人領(lǐng)導(dǎo)的組織區(qū)別開來?！雹踇英]弗里德里希·馮·哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治》，馮克利譯，南京：江蘇人民出版社，2003，第291頁(yè)。

根據(jù)以上對(duì)“社會(huì)”含義的分析，可以看出，社會(huì)即一定范圍內(nèi)的個(gè)人之間相互作用形成的社會(huì)關(guān)系體系，或復(fù)雜的相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。即使是在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)，不包括政府機(jī)構(gòu)和私人領(lǐng)域的社會(huì)，也不僅是教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、社會(huì)保障和公共安全等多層次領(lǐng)域，而是所有的人與人之間有相互影響、相互作用的公共領(lǐng)域及其結(jié)構(gòu)。所謂“治理”，就是在所有的人與人之間有相互影響、相互作用的公共領(lǐng)域建立起必要的行為規(guī)則，并使規(guī)則得到遵循。能夠得到遵循并使社會(huì)既充滿活力又和諧有序的規(guī)則，首先應(yīng)該是公正的，同時(shí)也要科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、符合社會(huì)生活實(shí)際的需要。當(dāng)然，也要有執(zhí)行的監(jiān)督者、對(duì)違規(guī)者的懲處措施。規(guī)則的具體形式可以是國(guó)家正式頒布的法律、歷史地形成的慣例，也可以是有關(guān)社會(huì)成員之間自己達(dá)成的協(xié)議。

因此，社會(huì)治理即是在可以依據(jù)具體指標(biāo)界定其具體范圍的社區(qū)、社會(huì)群體、社會(huì)組織中，就各種關(guān)系到所有成員利益的具體事項(xiàng)，通過有關(guān)成員的參與，建立規(guī)則，使規(guī)則得到遵循的過程。

但是，在高度復(fù)雜的社會(huì)中，國(guó)家治理與社會(huì)治理的區(qū)分并非在于二者適用的社會(huì)生活領(lǐng)域、社會(huì)群體的不同，而是治理方式的不同。國(guó)家治理主要體現(xiàn)為頒布法律、執(zhí)行法律、根據(jù)社會(huì)的實(shí)際變化和社會(huì)成員的意愿修改法律，以及提供公共物品；社會(huì)治理則主要是有關(guān)的社會(huì)成員在國(guó)家法律的框架之內(nèi)，就涉及的各種具體事項(xiàng)，利益相關(guān)者相互協(xié)商、相互博弈，訂立契約、合同、行為規(guī)則的過程。

歷史地看，國(guó)家治理與社會(huì)治理的關(guān)系是隨著社會(huì)生活的變化而變化的。在近代西方工商業(yè)城市發(fā)展、“市民社會(huì)”興起之時(shí)，當(dāng)時(shí)的“社會(huì)”概念確實(shí)是指脫離國(guó)王或領(lǐng)主控制的自治領(lǐng)域。在地理空間和事項(xiàng)上都可以區(qū)分出來。但是，在當(dāng)今的社會(huì)，由于人們之間的相互交往已經(jīng)變得極其復(fù)雜，因此任何一個(gè)社

會(huì)領(lǐng)域、國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的任何一個(gè)地方，都不可能不受國(guó)家法律的約束。

在當(dāng)今社會(huì)，“國(guó)家治理”和“社會(huì)治理”是相互關(guān)聯(lián)的。社會(huì)治理需要國(guó)家的法律加以規(guī)范，在國(guó)家既有法律的框架內(nèi)，有關(guān)的社會(huì)成員就各種具體事項(xiàng)的處理、就個(gè)人之間在某些領(lǐng)域的相互作用，通過相互協(xié)商達(dá)成共識(shí)、訂立契約、制定共同遵守的行為規(guī)則。同時(shí)，社會(huì)成員作為國(guó)家公民，根據(jù)自己的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、獲得的有關(guān)信息，按照法律規(guī)定的程序，對(duì)國(guó)家法律提出必要的建議。國(guó)家治理則必須根據(jù)社會(huì)的實(shí)際狀況、社會(huì)成員的實(shí)際需要，依法規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)成員之間的相互作用、有關(guān)協(xié)議的達(dá)成和執(zhí)行、有關(guān)行為規(guī)則的確定。

從根本上說，無論是“國(guó)家治理”還是“社會(huì)治理”，都是要建立與人們從事的各種活動(dòng)有關(guān)的公正的行為規(guī)則，以便既能夠充分保證個(gè)人的行動(dòng)自由，又使自由的行動(dòng)者不能為了自己的利益損害他人的利益和公共利益。

規(guī)范人們的各種活動(dòng)的社會(huì)規(guī)則能否公正，是“國(guó)家治理”和“社會(huì)治理”的關(guān)鍵。反過來，實(shí)際社會(huì)生活中規(guī)則的公正，只能靠國(guó)家和社會(huì)的共同治理才能實(shí)現(xiàn)。由于社會(huì)是大量的人類個(gè)體構(gòu)成的極其復(fù)雜的系統(tǒng)，在不同的事項(xiàng)上，涉及的社會(huì)成員不同；同時(shí)，社會(huì)中的個(gè)體，因?yàn)閺氖碌幕顒?dòng)、相互交往的密度等又會(huì)形成組織化程度不一的群體。所以，國(guó)家和社會(huì)共同治理，在很多事項(xiàng)上應(yīng)該是多主體共同治理，在這樣的過程中建立的社會(huì)規(guī)則，肯定比少數(shù)人專斷地頒布的規(guī)則更可能趨向公正。

另外，就國(guó)家和社會(huì)共同治理中政府的角色而言，更為理想的狀態(tài)應(yīng)該像張康之所說的那樣，在一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)中，政府應(yīng)該是服務(wù)型的政府?！胺?wù)型政府應(yīng)當(dāng)以他在性為導(dǎo)向”。他引用法默爾的觀點(diǎn)解釋政府的他在性，“在實(shí)踐的意義上重建他在性，即要求行政人員在開展行動(dòng)時(shí)把他者放置在首要的地位上”，“他在性意味著主體的離心化”。政府官員“因其工作的性質(zhì)而被扔進(jìn)一個(gè)總要被中心化的位置。因而，產(chǎn)生了官僚主義、行政傲慢、行政不作為、主觀主義、獨(dú)斷性決策等各種各樣的問題”。要改變這種狀況，就需要“讓行政人員獲得并遵守他在性的原則”①?gòu)埧抵骸墩撝黧w多元化條件下的社會(huì)治理》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014（2）。。

由于中國(guó)傳統(tǒng)的官本位思想，要實(shí)現(xiàn)政府和政府官員以他在性為引導(dǎo)，可能是一種不太容易達(dá)到的理想境界。

二、一個(gè)村莊土地承包和流轉(zhuǎn)中的共同治理行動(dòng)

本文作為案例分析的這個(gè)村莊，是長(zhǎng)江邊上的一個(gè)村莊，地處沿江沖積平原，水陸交通方便。在1962年之前和2005年之后，都是由三個(gè)自然村構(gòu)成的行政村。在1962年和2005年之間，其中的一個(gè)村莊既是一個(gè)自然村，也是一個(gè)行政村。下文中將把合并的行政村稱為D村，把曾經(jīng)既是自然村又是行政村的村莊稱為H村。2014年年底，D村有800多戶，2300多人，2400多畝耕地和80畝水面，人均耕地1畝多。

在20世紀(jì)80年代初和90年代后期實(shí)行第一輪、第二輪土地承包時(shí)，H村都是作為一個(gè)行政村。在土地承包方面，H村村民既遵守了國(guó)家政策的有關(guān)規(guī)定，又根據(jù)實(shí)際情況行使了一定的自主權(quán)。

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)民對(duì)土地沒有所有權(quán)，為了激勵(lì)農(nóng)民科學(xué)、合理地耕種承包地，土地承包政策

規(guī)定了較長(zhǎng)的、穩(wěn)定的土地承包期。特別是第二輪土地承包，按照國(guó)家的政策以及2002年頒布的《中華人民共和國(guó)土地承包法》，都規(guī)定耕地的承包期為30年。即按照承包開始時(shí)的家庭人口，一個(gè)家庭承包土地的數(shù)量確定下來以后，30年不變，不再調(diào)整。但是，由于人口的出生、死亡、娶進(jìn)、嫁出，隨著時(shí)間的推移，同一個(gè)村民小組的成員承包地的數(shù)量就會(huì)出現(xiàn)很大差別。根據(jù)集體成員對(duì)集體土地?fù)碛械臋?quán)利，這種差別如果沒有其他方面的彌補(bǔ)，集體成員之間土地承包數(shù)量存在明顯差別是不合理的。亦即，土地承包期30年不變，與村民對(duì)集體土地的平等權(quán)利之間是存在矛盾的。

看重自身對(duì)集體土地?fù)碛衅降葯?quán)利的農(nóng)民，不贊成承包地30年不變。有些地方的農(nóng)民要求，應(yīng)根據(jù)各家人口實(shí)際變動(dòng)情況，對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。H村的村民行使的自主權(quán)就是在各個(gè)村民小組的范圍內(nèi)對(duì)承包地三年小調(diào)、五年大調(diào)。在H村再次與另外兩個(gè)自然村合并為一個(gè)行政村以后，另外兩個(gè)自然村執(zhí)行了承包地30年不變的規(guī)定，而H村的各村民小組仍然延續(xù)了他們自己確定的這項(xiàng)規(guī)則。H村調(diào)整承包地的規(guī)則是否達(dá)到了每戶都同意，沒有人給出明確回答。但是，D村的村干部和我們?cè)L談過的H村的村民都清楚他們有這樣的規(guī)則，而且，沒有人表示異議。

在承包地流轉(zhuǎn)的問題上，在國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅和提供糧食種植直接補(bǔ)貼之前，由于耕種承包地要承擔(dān)相對(duì)沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，也由于轉(zhuǎn)入他人承包地的農(nóng)民仍然沒有達(dá)到土地可以規(guī)模經(jīng)營(yíng)的程度，所以外出務(wù)工的人即使把土地轉(zhuǎn)給親戚、鄰居耕種，一般是以耕種者代交各項(xiàng)稅費(fèi)為條件。也有的除此之外每年再給轉(zhuǎn)出承包地的人一些糧食或幾十塊錢。

在我國(guó)，耕地本來是極其稀缺的資源，耕地的租金之所以如此低廉，根本的原因是每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者能夠耕種的數(shù)量太少，缺乏起碼的規(guī)模效益。因此，在取消了農(nóng)業(yè)稅以后，中央和地方政府又陸續(xù)頒布了一些允許、鼓勵(lì)農(nóng)民轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租承包地的政策。特別是2008年12月中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，更是明確提出，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體”。此后，還頒布了一些與承包地流轉(zhuǎn)有關(guān)的政策。如2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議針對(duì)土地改革出臺(tái)了兩個(gè)文件：《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》。

此外，安徽省人民政府也在2009年發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟诽岢觥皩?duì)受讓土地100畝以上，流轉(zhuǎn)期限3年以上，流轉(zhuǎn)合同規(guī)范，從事糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，各級(jí)財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)”。在上述“國(guó)家治理”和地方政府治理的背景下，農(nóng)民開始探索通過承包地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的方式。在H村承包地向種田大戶的流轉(zhuǎn)基本上是農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的。根據(jù)D村的村干部介紹，D村在2014年年底有5個(gè)種田大戶，都是自己主動(dòng)與村民組聯(lián)系，與村民訂立合同。合同一式兩份在村委會(huì)蓋章后，一份在村委會(huì)留底。筆者通過對(duì)其中一種田大戶的訪談，了解了一些具體情況。這戶人家全家5口人：夫妻二人，兩個(gè)女兒，其中一個(gè)招了上門女婿。筆者主要訪談的是男主人。下文稱這位訪談對(duì)象為Y。Y在接受訪談時(shí)52歲，初中文化。Y在24歲以前一直在家務(wù)農(nóng)，之后與妻子一起到常熟的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)種水稻。那個(gè)地方水利設(shè)施好。承包了70畝地，租農(nóng)場(chǎng)的機(jī)械耕種。一年能夠掙1萬多塊錢。住在農(nóng)場(chǎng)的房子里，吃自己種的糧食和蔬菜，花銷很小。Y在常熟干了10多年。自己認(rèn)為

掙的錢比一般打工的多。在村里蓋了兩層的樓房。2001年因?yàn)楹⒆由蠈W(xué)遇到一些麻煩，回到了村里?；貋砗?，Y買了農(nóng)業(yè)機(jī)械，開展農(nóng)機(jī)服務(wù)，一年能有3—4萬元的收入。后來，有農(nóng)業(yè)機(jī)械的人多了，競(jìng)爭(zhēng)比較激烈。2004—2008年，Y和妻子就開始租種別人的承包地，地租是每畝200元。這已經(jīng)比前面提到的將承包地轉(zhuǎn)給親戚、鄰居的租金要高了。租期到了以后，去舟山賣百貨，一年有2萬多元的收入。但是，Y感覺自己不適合做買賣，又繼續(xù)做農(nóng)機(jī)服務(wù)。2013年5月，Y再次向村民組長(zhǎng)提出租種更多的耕地，很快就談定了?？偣沧夥N了415畝，涉及7個(gè)村民小組、90個(gè)農(nóng)戶。租種的地分為6塊，租金是每畝每年500元，租期是6年，合同是與當(dāng)事人商量著寫的。

根據(jù)安徽省的有關(guān)規(guī)定，租種別人的承包地100畝以上的種田大戶可以得到的優(yōu)惠：除了仍然給原承包人的各種直補(bǔ)以外，安徽省政府給種田大戶每畝每年10元補(bǔ)貼；購(gòu)買農(nóng)業(yè)機(jī)械有定額補(bǔ)助；買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)每畝自己交3.95元，政府補(bǔ)助16元；縣農(nóng)委組織這些“新型職業(yè)農(nóng)民”參加培訓(xùn)，縣里還免費(fèi)提供書籍。2014年冬季，縣農(nóng)委組織到安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)習(xí)三天，一切費(fèi)用縣政府負(fù)責(zé)，對(duì)這些培訓(xùn)，Y感覺是很有用的。

與農(nóng)民家庭承包土地相比，種田大戶在得到國(guó)家有關(guān)補(bǔ)助的同時(shí)，除了給原承包人交納地租，還需要一些額外的開支。根據(jù)Y的介紹，他租的耕地主要用于種植水稻和小麥。使用機(jī)械的環(huán)節(jié)是自己家里人進(jìn)行工作，其他很多環(huán)節(jié)還需要雇用一些勞動(dòng)力。額外的開支主要包括：需要對(duì)從各家租來的土地重新進(jìn)行平整。對(duì)這次租到的耕地，Y用了兩個(gè)月的時(shí)間花了8萬元進(jìn)行平整，主要是雇用人工的費(fèi)用，Y稱為“請(qǐng)的人工”的費(fèi)用，此外，在水稻和小麥的除草、打藥、施肥等環(huán)節(jié)也需要請(qǐng)人。種水稻長(zhǎng)期請(qǐng)的人工是7人，每年平均工作5個(gè)月；小麥機(jī)械化程度高，季節(jié)性的人工是5人，每年工作2個(gè)月。每天工作8—10小時(shí)，中午提供一頓午餐，工資平均每人每天100元，請(qǐng)的人工主要是中老年人，不分性別。除此之外，額外開支還包括因來自社會(huì)和自然的風(fēng)險(xiǎn)造成的損失。

在這次租種土地以后，Y遇到的風(fēng)險(xiǎn)是：被人偷了2臺(tái)抽水機(jī)，每臺(tái)500元，共計(jì)1000元；請(qǐng)的人工有一個(gè)人工作時(shí)被蛇咬傷，花了5000元醫(yī)藥費(fèi)；水稻遭遇蟲害，減產(chǎn)20%；種小麥時(shí)因?yàn)樘鞖庥绊懼环N了計(jì)劃種植的一部分。盡管有以上的額外支出，種田大戶的收入還是能夠顯著增加的。根據(jù)Y的看法，種田大戶的規(guī)模效益主要是：與家庭承包幾畝地相比，農(nóng)業(yè)機(jī)械能夠更好地發(fā)揮作用；肥料可以采用批發(fā)的方式購(gòu)買，價(jià)錢便宜。實(shí)際上，種田大戶的規(guī)模效益，更重要的是人的勞動(dòng)能力得到了充分發(fā)揮。至于每畝單產(chǎn)產(chǎn)量是否有提高，農(nóng)民的說法不一致。普通農(nóng)民認(rèn)為還是各家各戶分別承包的土地產(chǎn)量更高，因?yàn)榈厣?，可以更精?xì)地耕作。而Y說他的土地產(chǎn)量更高，原因是他多施肥。

但是，無論產(chǎn)量如何，因?yàn)榉N田大戶要向原耕地承包人繳納地租，所以，每畝的收入不如各家各戶分別承包的土地自己耕種高。根據(jù)D村村干部的介紹，種植水稻和小麥，平均純收益是每畝560元。Y說，他租種的耕地，平均每畝毛收入是1300元，扣除包括租金的成本以后，純收入是200—300元。

在目前的耕作技術(shù)之下，土地規(guī)模耕種的益處，主要是因?yàn)檗r(nóng)民耕種的土地?cái)?shù)量多了，收入也就隨之增加了。一個(gè)農(nóng)民精耕細(xì)作10畝地，收入不過6000元，Y一家的收入則是8萬—12萬元，平均每人至少2萬元。當(dāng)然，Y同時(shí)還給出租土地的農(nóng)民每畝每年提供了500元的收入。D村的土地在2000年曾經(jīng)被海螺水泥廠征收了一部分。當(dāng)時(shí)給農(nóng)民的補(bǔ)償是每畝1.5萬元，農(nóng)民得到了這筆錢以后就永遠(yuǎn)失去了土地。相比之下，肯定是農(nóng)民將土地租給種田大戶能夠使雙方都受益。

這種有關(guān)各方就一個(gè)具體事項(xiàng)，為了自己的利益相互協(xié)商、最終形成各方都滿意的規(guī)則、規(guī)則能夠得

到執(zhí)行的過程，就是良好的社會(huì)治理過程。這其中體現(xiàn)了四個(gè)核心要素：既有社會(huì)制度、個(gè)人權(quán)利行使、適度地自我約束、擁有相關(guān)信息。在具體事項(xiàng)的處理過程中，這四個(gè)要素是相互作用的。

三、社會(huì)治理中的核心要素及其相互作用

既有社會(huì)制度，包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政管理部門已經(jīng)頒布的法律、條例，也包括人們?cè)谏顚?shí)踐中已經(jīng)形成的慣例，既有社會(huì)制度的形成過程就是國(guó)家治理與社會(huì)治理相互作用的結(jié)果。因此，一方面，社會(huì)治理應(yīng)該以既有的法律、條例、慣例為出發(fā)點(diǎn)，即使是社會(huì)治理創(chuàng)新、創(chuàng)建新的社會(huì)規(guī)則，也不可能完全脫離既有的規(guī)則、制度環(huán)境；另一方面，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)變遷必然會(huì)使已經(jīng)頒布的法律、條例和自然形成的慣例中有不適用的內(nèi)容，或是因?yàn)橛行┓煞ㄒ?guī)在頒布之時(shí)就存在不當(dāng)、錯(cuò)誤、不公正，無論哪種情況都需要對(duì)既有的法律、條例、慣例加以改變、修正，使之在新的環(huán)境下變得更為合理、更為公正。

具體到本文討論的案例，H村的農(nóng)民對(duì)于土地承包，是遵循了國(guó)家既有的法律、法規(guī)的。但是，承包地30年不變的規(guī)定與集體成員對(duì)集體所有的土地的平等權(quán)利是相互矛盾的。因此，H村的村民更加看重的是集體中的每個(gè)成員對(duì)集體土地的平等權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，他們又行使了村民對(duì)村集體事務(wù)的參與權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情”，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。村民委員會(huì)經(jīng)村民會(huì)議討論決定可辦理的事情之一就是土地承包經(jīng)營(yíng)方案。

在土地向種田大戶流轉(zhuǎn)的事項(xiàng)上，H村的村民同樣遵循了國(guó)家既有的制度、規(guī)則。但是，在這個(gè)具體事項(xiàng)上，能夠顯著獲得利益增加的是種田大戶。所以，首先是希望成為種田大戶的農(nóng)民，主動(dòng)向村民小組提出從其他農(nóng)民那里流轉(zhuǎn)承包地的愿望。這里就涉及了農(nóng)戶之間的交易。斯密德將交易分為了三種類型：談判型、管理型和身份——捐贈(zèng)型?？傮w上說，H村的承包地流轉(zhuǎn)是經(jīng)過談判型交易實(shí)現(xiàn)的?！霸谡勁惺浇灰左w系中，權(quán)利可以根據(jù)交易雙方的認(rèn)同而轉(zhuǎn)讓”，各方“對(duì)是否進(jìn)行進(jìn)一步的交易是自由的”，“因此，談判型交易既包含著制衡，又包含著認(rèn)同”①[美]A.愛倫·斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第16頁(yè)。。雖然，種田大戶是為了自己獲得更多的利益，而轉(zhuǎn)出承包地的農(nóng)戶，大多數(shù)是因?yàn)橥獬鰟?wù)工，無暇自己耕種承包地。但是，由于種田大戶需要的是能夠連片耕種的土地，這就可能涉及仍然愿意自己耕種承包地的農(nóng)戶。這樣的農(nóng)戶不一定完全愿意將承包地轉(zhuǎn)給種田大戶。

筆者在H村調(diào)查時(shí)，訪談對(duì)象中有一位60多歲的男性農(nóng)民L，已經(jīng)將家里的承包地轉(zhuǎn)給了種田大戶。在接受訪談時(shí)表示，他這個(gè)年齡外出打工已經(jīng)不可能找到工作了，但是還能夠從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，如果不將承包地轉(zhuǎn)出去，他自己可以耕種，比將承包地轉(zhuǎn)出去合算。另外，從筆者訪談的種田大戶Y在第一個(gè)租期滿了以后曾經(jīng)去舟山賣百貨的經(jīng)歷，也能夠判斷出，租種其他人的承包地并非所有農(nóng)戶都完全愿意。

在H村承包地流轉(zhuǎn)的協(xié)議能夠達(dá)成，還因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)的社會(huì)治理中必須存在的第三個(gè)因素，即個(gè)人的適度的自我約束。斯密德認(rèn)為，“在和平情況下，人們相互之間以主體相待，至少一部分事情是如此”。將他人作為主體對(duì)待，就是在努力維護(hù)自己權(quán)利的同時(shí)，也承認(rèn)他人擁有的某種權(quán)利，并把對(duì)方的權(quán)利“作為自己行動(dòng)的約束”。這種“自我約束將被看成是隱含著一定程度仁愛的默契或條規(guī)。默契不同于產(chǎn)權(quán)，它是

一切權(quán)利的背景條件，在一些權(quán)利進(jìn)行心平氣和地討論或爭(zhēng)辯時(shí)更是如此”?！白晕壹s束在一定程度上體現(xiàn)了效用函數(shù)的相互依賴性。它超越自私自利而趨向容忍，在一定程度上體現(xiàn)了人、道德契約、條約或者理解之間的綜合”①[美]A.愛倫·斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第37、38頁(yè)。。

在實(shí)際的社會(huì)生活中，人與人之間是相互依賴的?！霸谝粋€(gè)相互依賴的世界中，一個(gè)人的機(jī)會(huì)要受制于其他人的機(jī)會(huì)”②[美]A.愛倫·斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力和公共選擇》，黃祖輝等譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2006，第8頁(yè)。。制度、規(guī)則、契約等，就是將人們彼此認(rèn)可的機(jī)會(huì)、實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)的權(quán)利明確、固定下來。如果在一個(gè)社會(huì)中，社會(huì)成員之間，都只想著個(gè)人獲取最大利益，不給別人獲得利益的機(jī)會(huì)，這樣的社會(huì)是無法持續(xù)的。一個(gè)社會(huì)要有秩序，必須有制度，制度能夠形成、得到遵循，其中總需要個(gè)人一定程度的自我約束。當(dāng)然，極其不公正的制度、嚴(yán)重?fù)p害部分成員利益的制度，也不可能長(zhǎng)期維持。

一個(gè)農(nóng)民希望成為種田大戶，其期望的實(shí)現(xiàn)依賴于其他農(nóng)民同意與其進(jìn)行相關(guān)的權(quán)益交換, 而種田大戶的目的就是實(shí)現(xiàn)土地耕種的規(guī)模效益, 為此，種田大戶流轉(zhuǎn)過來的承包地就必須連成一片。在多數(shù)人愿意轉(zhuǎn)出自己承包地的情況下，其中不愿意的少數(shù)農(nóng)戶就得有一定程度的自我約束。當(dāng)然，自我約束不等于自我犧牲。在H村，表示不愿意但最終也將承包地轉(zhuǎn)出的L，當(dāng)筆者追問他將承包地轉(zhuǎn)出去以后還干過什么活時(shí)，他說曾經(jīng)給種田大戶打工。由此可見，像L這樣的情況，承包地的租金和短期打工收入加在一起，并不比他自己耕種承包地的收入少。在自己得到應(yīng)得利益的同時(shí)，能夠給別人以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的機(jī)會(huì)，就是必要的自我約束。

H村的村民之間能夠就承包地三年小調(diào)、五年大調(diào)達(dá)成協(xié)議，同樣需要有村民的適度的自我約束。因?yàn)槿丝跍p少的家庭很可能不完全愿意把自家的承包地調(diào)整出去。但是，由于自從20世紀(jì)50年代進(jìn)行土地改革以來，土地在過去的生產(chǎn)隊(duì)、現(xiàn)在的村民小組范圍內(nèi)的集體所有，已經(jīng)存在幾十年了，集體所有即意味著每個(gè)人都擁有平等的權(quán)利。所以，在承包期30年不變和每個(gè)人對(duì)集體土地?fù)碛衅降葯?quán)利之間，無論如何選擇都需要有些人的適度的自我約束。

社會(huì)治理的第四個(gè)核心因素是擁有相關(guān)信息。這也是社會(huì)治理過程中，追求個(gè)人利益的參與者彼此能夠達(dá)成協(xié)議的一個(gè)必要條件。就H村的土地流轉(zhuǎn)而言。各農(nóng)戶之間所以能夠比較順利地達(dá)成轉(zhuǎn)包協(xié)議，是因?yàn)檗r(nóng)民清楚在當(dāng)前情況下，耕種一畝地的成本和收益；也知道要實(shí)現(xiàn)土地耕種的規(guī)模效益，種田大戶轉(zhuǎn)包的耕地必須能夠連成片。如果農(nóng)民不了解這些信息，關(guān)于承包地的租金可能很難達(dá)成一致意見，一片耕地中眾多的承包者中也可能有人堅(jiān)持自己耕種自己的承包地。

另外，根據(jù)筆者對(duì)Y的訪談，他之所以有再次做種田大戶的愿望，除了感覺自己不適合經(jīng)商外，也與國(guó)家對(duì)種田大戶提供的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)政策有關(guān)。而他獲得這方面的信息，主要是通過安徽電視臺(tái)的金色田園頻道播送的有關(guān)政府政策。這就是說，在社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境下，當(dāng)事人關(guān)于某個(gè)具體事項(xiàng)的信息不可能完全來自個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，與具體事項(xiàng)有關(guān)的各方積極提供必要的信息，大眾傳媒在傳遞信息方面發(fā)揮作用，有關(guān)個(gè)人努力獲得必要的信息，都是為了自己的利益相互博弈的個(gè)人之間能夠形成共識(shí)、達(dá)成協(xié)議、訂立契約的必要條件。

四、結(jié)束語(yǔ)

就社會(huì)治理而言，以上四點(diǎn)是核心要素。如果從社會(huì)治理與國(guó)家治理相互之間密切關(guān)聯(lián)方面考慮，在以上論及的社會(huì)治理的核心要素中，既有社會(huì)制度已經(jīng)體現(xiàn)了國(guó)家治理。但是，除此之外，國(guó)家治理還應(yīng)該包括有關(guān)工作人員根據(jù)實(shí)際情況及社會(huì)成員的意愿，對(duì)不當(dāng)?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)進(jìn)行調(diào)整，以及協(xié)助有關(guān)個(gè)人之間達(dá)成協(xié)議等。就中國(guó)農(nóng)村的土地制度而言，且不說嚴(yán)重束縛個(gè)人勞動(dòng)積極性的人民公社制度，是在農(nóng)民的實(shí)際努力與國(guó)家決策者的共同作用之下得到改變的。就改革開放以來實(shí)行的農(nóng)村土地承包制，自實(shí)施至今，其中的不合理之處同樣是在農(nóng)民的實(shí)際努力和國(guó)家的有關(guān)作用之下，逐步得到改變的。

最初的規(guī)定嚴(yán)格地限定了農(nóng)民對(duì)承包地只有使用權(quán)。但是，在其他政策允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的情況下，進(jìn)城的農(nóng)民就不一定能繼續(xù)耕種自己的承包地。將農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利嚴(yán)格地限定為僅僅對(duì)承包地具有使用權(quán)，妨礙農(nóng)民合理地獲得更多的利益。在制度明顯不合理的地方，一定有人通過自己的實(shí)際行動(dòng)改變不合理的規(guī)則。同時(shí)，由于行政管理部門工作人員更容易了解農(nóng)村的狀況，所以，1984年的中央1號(hào)文件就承認(rèn)了農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地的權(quán)利。

另外，國(guó)家治理也體現(xiàn)為在各種具體的事項(xiàng)上各級(jí)政府部門發(fā)揮的具體作用。就H村的土地流轉(zhuǎn)而言，其所在縣農(nóng)委對(duì)種田大戶的培訓(xùn)、農(nóng)民自己簽訂的轉(zhuǎn)租協(xié)議在D村村委會(huì)的蓋章和備案、H村村民組長(zhǎng)協(xié)助種田大戶與村民進(jìn)行談判等，都屬于國(guó)家治理。雖然，根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但實(shí)際上，村民委員會(huì)也同時(shí)是政府政策、要求的執(zhí)行者，承擔(dān)著基層社會(huì)中的國(guó)家治理的角色。

再有，在社會(huì)治理中，有關(guān)各方擁有必要信息是實(shí)現(xiàn)治理的核心要素之一，同時(shí)追求自身利益相互博弈的各方，在博弈中獲勝的手段之一就是利用彼此之間的信息不對(duì)稱。既然如此，國(guó)家或者說政府作為博弈的協(xié)調(diào)者，就應(yīng)該承擔(dān)起向有關(guān)各方提供必要信息的責(zé)任。例如，在農(nóng)民就土地、農(nóng)作物出售、農(nóng)用資料購(gòu)買等事項(xiàng)上與有關(guān)企業(yè)交易時(shí)，各級(jí)政府確保有關(guān)各方獲得必要的、真實(shí)的信息，也是國(guó)家治理的應(yīng)有之意。

Te Core Elements and Interactions of Social Governance?Te land contract and transfer in a village as an example

YANG Wei-min

The social governance and state governance are inseparable in today's complex society. The social governance is the process in which the members of a community, a social group or a social organization should have the right to participate in the establishment of rules and should follow the rules that are about each specific matter and to everyone's benefit. The community, social groups or the social organization is the specific social system that is based on the specific indicators. Next, the author describes and analyzes the land contract and transfer in a village. Based on the facts of the land contract and transfer of that village, this paper presents four core elements of social governance: the existing social institutions, the execution of individual rights, the proper self-discipline and the relevant information as well as discuss the interaction of these four elements.

social governance; social institutions; individual rights

(責(zé)任編輯：方 舒)

中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目。

楊偉民，中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院社會(huì)工作系副教授。（北京，100872）