財政補貼農(nóng)業(yè)灌溉水費實踐

王海平

(安徽省太湖縣水利局，安徽太湖 246400)

財政補貼農(nóng)業(yè)灌溉水費實踐

王海平

(安徽省太湖縣水利局，安徽太湖 246400)

太湖縣從2012年始實行財政補貼農(nóng)業(yè)灌溉水費制度。本文從水價成本分析、財政補貼下的階梯式水價制度的建立和實施保障措施等方面論述了水價改革的主要做法，總結了取得的成效，分析了存在的問題，對完善改革機制提出了建議。

農(nóng)業(yè)灌溉;財政補貼;階梯式水價;成本分析;機制創(chuàng)新

太湖縣位于皖西南邊陲，大別山南麓，全縣總面積2031km2，總人口57萬，轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個工業(yè)園區(qū)，耕地面積2萬hm2。經(jīng)過多年建設，太湖縣水利事業(yè)獲得了較快發(fā)展，初步形成了防洪、除澇、灌溉、發(fā)電、供水五大工程體系。據(jù)統(tǒng)計，全縣已建成萬畝以上灌區(qū)6處，有效灌溉面積1.7萬hm2，其中國有灌區(qū)二處，為暨花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)和方洲水庫灌區(qū)。花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)設計灌溉面積1.13萬hm2，有效灌溉面積1.02萬hm2;方洲水庫灌區(qū)設計灌溉面積0.36萬hm2，有效灌溉面積0.21萬hm2。國有灌區(qū)采取專管和群管相結合的管理方式，安慶市成立了花涼亭灌區(qū)管理局負責花涼亭灌區(qū)水量調(diào)度、總干渠、分干渠的管理，太湖縣成立管理所，負責縣內(nèi)水量調(diào)配、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)支渠管理和水費征收上繳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村負責支渠以下渠系管理、從用水戶征繳水費。方洲水庫管理所負責方洲水庫灌區(qū)水量調(diào)度、干渠和骨干建筑物的管理，其他由鄉(xiāng)村管理。水價改革前，灌區(qū)水費是灌區(qū)運行維護管理的主要經(jīng)費來源。多年來，水費收繳是灌區(qū)管理單位最困難的工作，特別是稅費改革后，即使大量管理資源投入到水費收繳，灌區(qū)水費收繳依然是越來越困難，收取率不足40%，導致管理單位職工人心不穩(wěn)，工程老化失修，灌溉面積逐年萎縮，效益衰減。

為恢復灌區(qū)效益，確保灌區(qū)管理隊伍穩(wěn)定、運行維護經(jīng)費有保障，改革灌區(qū)水費征收方式、建立財政補貼機制勢在必行。太湖縣委、縣政府于2011年組織財政、人社、編制、水利等部門深入灌區(qū)實地調(diào)研，充分聽取地方政府、村組和群眾意見，形成灌區(qū)改革方案上報縣委、縣政府。2012年7月縣委、縣政府研究同意該方

案，改革水費計收使用管理模式，實行財政補貼下的階梯式水價制度。

1 建立農(nóng)業(yè)水費財政補貼機制

1.1 成本費用測算

水價制定方法一般有三種形式，即邊際成本定價方法、計劃定價方法、成本核算方法，我國目前采用較多的是成本核算方法。水利工程供水價格按照補償成本、合理收益、節(jié)約用水、公平負擔的原則核定，即供水價格=供水生產(chǎn)成本、費用+利潤+稅金。生產(chǎn)成本是指正常供水生產(chǎn)過程中發(fā)生的工資、材料費和其他直接支出以及固定資產(chǎn)折舊費、修理費、水資源費等制造費用。供水生產(chǎn)費用是指為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營而發(fā)生的合理銷售費用、管理費用和財務費用。農(nóng)業(yè)用水水價按補償成本的原則核定，不計利潤和稅金。以花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)為例測算，灌區(qū)共建成萬畝以上渠道2條，全長67.8km;3000畝以上渠道9條，全長62.6km;3000畝以下渠道44條，全長118km;各類建筑物3500余座(處)，形成固定資產(chǎn)5200多萬元。有效灌溉面積1.02萬hm2，多年平均年供水量6128萬m3。根據(jù)《水利工程管理單位財務制度》和《水利工程生產(chǎn)成本費用核算規(guī)定》，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)供水生產(chǎn)成本費用采用2009—2011年3年的平均值，為429萬元/年(未計提固定資產(chǎn)折舊)，折合綜合水價0.07元/ m3，其中定額上交灌區(qū)管理局82萬元/年，縣管理所多年平均約153.56萬元/年。

1.2 財政補貼下的階梯式水價制度

實行基本水價和計量水價二部制水價。基本水價補償供水固定成本，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)年均供水生產(chǎn)成本費用429萬元/年，基本水價包括定額上交灌區(qū)管理局82萬元/年，縣管理所多年平均約153.56萬元/年，以上年為基數(shù)將基本水價全額列入縣財政預算，年終由財政部門會同水利等部門根據(jù)年度供水成本費用按實調(diào)整決算，足額撥付供水管理單位。基本水價以外的其他成本、費用按供水量計量收取，實行階梯式水價制度，即用水量在6000m3/hm2內(nèi)水價標準為0.03元/m3，用水量超過6000m3/hm2水價標準為0.07元/m3，每年年初將測算水費任務分解下達給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織收取，收取的水費全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)灌區(qū)維修養(yǎng)護和農(nóng)田水利建設。該方案于2012年開始實施，兩年來縣財政共補貼灌區(qū)水費516.12萬元，灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取水費462.6萬元，折合189.38元/hm2，少征收農(nóng)戶水費211.29元/hm2，灌區(qū)供水、管理取得了良好效果。

1.3 水價改革保障措施

1.3.1 圓滿完成水管單位體制改革

2007年10月水管單位體制改革完成并通過市級驗收后，灌區(qū)管理單位定性為準公益性水利工程管理單位，財政70%差額預算事業(yè)單位。根據(jù)《水利工程管理單位定崗標準》定編定員，花涼亭灌區(qū)太湖管理所定編17人，方洲水庫管理所定編18人。實行人員競爭上崗制度和管養(yǎng)分離，成立工程維修養(yǎng)護公司，實現(xiàn)了工程管理和養(yǎng)護的機構、人員、經(jīng)費相分離，將工程的維修養(yǎng)護推向市場，工程維修養(yǎng)護社會化、市場化和專業(yè)化，灌區(qū)管理機構精簡高效。一系列改革措施提高了管理單位活力，節(jié)約了管理成本，為建立財政補貼下的階梯式水價制度奠定了基礎。

1.3.2 實施灌區(qū)配套改造工程，恢復工程功能

積極爭取末級渠系改造、小農(nóng)水重點縣、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目，以項目建設為支撐，實施渠道防滲、建筑物配套、新建量水設施等。幾年來累計完成投資近3000萬元，完成渠道防滲襯砌160km，配套建筑物570多座，灌區(qū)設施老化失修狀況全面改善，受益面積得到恢復，供水調(diào)水能力基本恢復到設計標準，為實現(xiàn)財政補貼下的階梯式水價制度創(chuàng)造了工程條件。

1.3.3 創(chuàng)新群管模式，加快改革進程

加快農(nóng)業(yè)土地流轉，鼓勵大戶承包，扶植農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織，實行農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營。據(jù)統(tǒng)計，花涼亭灌區(qū)太湖分灌區(qū)現(xiàn)有種糧大戶145家，大戶承包種植面積達0.81萬hm2，占灌區(qū)有效灌溉面積的85.9%。農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)有利于灌區(qū)用水調(diào)度，提高了用水效率，為科學管理創(chuàng)造了條件。灌區(qū)管理單位會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因勢利導，創(chuàng)新群管模式。末級渠系建筑物使用權隨土地流轉，種糧大戶在享受灌區(qū)工程服務的同時承擔工程維護管理、按時交水費的義務。以支渠或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位組建用水協(xié)會，用水協(xié)會自主管理，負責用水調(diào)度、工程維修養(yǎng)護、協(xié)調(diào)種糧大戶履行義務、收繳水費等。

1.3.4 加強考核，確保改革落實到位

農(nóng)業(yè)灌溉水費財政補貼后，灌區(qū)管理發(fā)生了根本性改變，管理單位的重心從經(jīng)營轉變成管理服務。為加強對灌區(qū)管理單位供水服務、管理的考核，縣水利局

制定了一整套考核制度，內(nèi)容包括用水調(diào)度、工程完好率、管理服務滿意度、經(jīng)費使用效率等?？h政府將水費收繳、使用管理等作為灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度綜合考核的主要內(nèi)容?？己私Y果作為評先評優(yōu)和人員提拔使用的依據(jù)。

2 實施農(nóng)業(yè)水費財政補貼機制取得的成效

a.在減輕農(nóng)戶負擔的同時發(fā)揮水價對資源配置的調(diào)節(jié)作用。實行財政補貼下的階梯式水價制度，農(nóng)業(yè)灌溉水的商品屬性和社會公益性均得到很好的體現(xiàn)。財政補貼基本水費保證灌區(qū)管理正常開展，基本水費以外的計量水費仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計量收取，多用多交費，超定額用水加價收費，收取的水費全額用于支渠以下渠系、配套建筑物的維修養(yǎng)護和日常管理。減輕了農(nóng)戶交費負擔，同時仍能較好地發(fā)揮水價對水資源優(yōu)化配置的調(diào)節(jié)作用。

b.提高了灌區(qū)管理單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。改革后，管理單位和灌區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責任明確，以前因收水費而形成的“理不清、扯不斷”的現(xiàn)象沒有了，工作協(xié)調(diào)配合，管理單位經(jīng)費有了保障，灌區(qū)計量水費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收、自管、按規(guī)定自用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了自主權，提高了雙方積極性，水費足額收取，彌補了地方水利建設資金的不足。

c.恢復了灌區(qū)功能。財政補貼解決了管理單位人員、維修養(yǎng)護和保證灌區(qū)正常運行必需的經(jīng)費，灌區(qū)管理單位實現(xiàn)了從經(jīng)營性向管理服務性的角色轉變，擺脫了水費收繳的桎梏，全身心投入到灌區(qū)供水和工程管理服務，供水狀況明顯改善，發(fā)揮了灌區(qū)的效益。很多多年未能使用灌區(qū)供水的村莊，如:方洲灌區(qū)五星、五一村在18年后重新用上了方洲水庫的供水。

d.促進了灌區(qū)工程維修養(yǎng)護工作的開展。骨干渠系維修養(yǎng)護經(jīng)費列入灌區(qū)管理經(jīng)費由縣財政負擔，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自收的水費足額用于灌區(qū)維修養(yǎng)護和管理，灌區(qū)工程特別是量多面廣的小型工程做到了有人管理、有錢維修。徐橋鎮(zhèn)是全縣花涼亭灌區(qū)受益面積最大鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，全鎮(zhèn)10個村有9個村位于灌區(qū)，有直灌支渠9條全長70多km，灌溉面積0.358萬hm2，鎮(zhèn)政府實行渠長管理制強化灌區(qū)管理，除維修養(yǎng)護資金外，每年另安排管理經(jīng)費15萬元，采取競標的方式確定渠長(管理人員)，取得了較好效果。

e.有利于灌區(qū)管理水平提升。水費財政補貼后，解決了管理單位后顧之憂，一心一意抓服務，謀發(fā)展，職工人心穩(wěn)定，爭優(yōu)創(chuàng)先。方洲水庫管理所在2011年獲得省一級水利工程管理單位的基礎上，積極申報國家級管理單位，已通過水利部驗收?；鐾す鄥^(qū)太湖管理所全心謀劃管理提升，以用戶滿意為標準，力求精細化管理，獲得管理局和用戶好評。

3 問題與建議

a.現(xiàn)階段的財政補貼下的階梯式水價制度是一種囿于現(xiàn)實而不得不為之的不全面的補貼制度。它不是全成本水價下的補貼，灌區(qū)固定資產(chǎn)折舊未列入成本，采取近三年成本費用的平均值也處于較低水平，與灌區(qū)的可持續(xù)發(fā)展需要仍有不小的差距。計量水費由鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取，用于該鄉(xiāng)鎮(zhèn)灌區(qū)內(nèi)工程維修養(yǎng)護和管理，出發(fā)點是解決面上小型工程維護管理經(jīng)費不足，現(xiàn)實中也確實取到了不錯效果，但由于政府的行政思維，往往將計量收費簡單地折算成按面積收費，有悖改革初衷。這種補貼制度只在全縣國有灌區(qū)實行，農(nóng)村集體管理的中小型灌區(qū)收費制度很不健全，基本上處于放任自流狀態(tài)，灌區(qū)效益嚴重萎縮。

b.政策的連續(xù)性。這種補貼是建立在縣級財政基礎上、由本屆政府確立，隨著政府的換屆或是財政狀況的惡化，這種補貼機制是否能延續(xù)尚未可知。即使延續(xù)，補貼標準和范圍是否能滿足灌區(qū)發(fā)展的需要也是未知數(shù)。因此實行補貼的保障機制還有待完善，管理隊伍建設，補貼機制如何適應水利工程產(chǎn)權制度改革和灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)等新情況，都需要加緊研究解決。

c.建議中央盡快制定農(nóng)業(yè)灌溉水費財政補貼相關政策，建立農(nóng)業(yè)水費補貼基金，對國家級和省級貧困縣的灌溉工程運行維護費用給予適當補助。

［1］王海平．太湖縣級水利建設現(xiàn)狀及對策［J］．水利建設與管理，2007(3):18．

［2］王海平．創(chuàng)新灌區(qū)管理機制的探討［J］．安徽水利水電職業(yè)技術學院學報，2004(1):13．

［3］王海平．對農(nóng)村水利改革的探討［J］．農(nóng)技服務，2008(11): 136-138．

［4］孫衛(wèi)靜，周月紅，陳玉培．小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權制度改革途徑初探［J］．中國水利，2008(3):41-43．

［5］鄭通漢，任憲韶．水利工程供水兩部制水價制度研究［M］．北京:中國水利水電出版社，2006(3):54．

Practice of financial subsidies for agricultural irrigation water charge

WANG Haiping
(Anhui Taihu County Water Conservancy Bureau，Taihu 246400，China)

Taihu County implemented system of financial subsidies for agricultural irrigation water charge since 2012．In the paper，main practices of water charge reform are described from the aspects of water price cost analysis，stepped water price system establishment under financial subsidy，implementation of guarantee measure，etc．Achievements are summarized，and existing problems are analyzed．Suggestions are proposed for perfecting reform mechanisms．

agricultural irrigation;financial subsidies;stepped water price;cost analysis;mechanism innovation

TV211.3

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1005-4774(2015)06-0064-03