公不動產(chǎn)之權(quán)利結(jié)構(gòu)及其理論檢討——以一般公用物相鄰關系為視角

陶青德

一般公用物上權(quán)利結(jié)構(gòu)調(diào)整一直是自上世紀90年代以來國有資產(chǎn) “政企分開”體制改革的重要內(nèi)容。2013年十二屆全國人大一次會議通過 《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，實行鐵路運營體制改革，又一次將一般公用物 “政企分開”改革推到了風口浪尖，而后隨著中國鐵路總公司的 “橫空出世”，國家對 “政企分開”改革的回應竟然只是 “機構(gòu)分設”。〔1〕盛超：《鐵路改革不應止步于政企分開》，載 《經(jīng)濟觀察報》2013年5月25日。再后推行開來的貨運改革，也不過是貨運合同的網(wǎng)上預約，并沒有觸及鐵路運行體制的 “政企”關系的根本。隨著2014年12月22日國務院公布 《不動產(chǎn)登記暫行條例》（于2015年3月1日實施）及與之相隨的后續(xù)即將推開的改革措施，航空、公路、鐵路、城市軌道交通等公用地、公用附屬設施等公用不動產(chǎn) （下簡稱公不動產(chǎn)）和毗鄰非公用土地、地上建筑物等不動產(chǎn) （下簡稱私不動產(chǎn)）的制度沖突就會顯現(xiàn)出來：大量私不動產(chǎn) （包括集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物和構(gòu)筑物所有權(quán)、森林和林木所有權(quán)、集體土地承包經(jīng)營權(quán)、建設用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、海域使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等）一經(jīng)牽涉一般公用物相鄰關系 （下簡稱公用物相鄰關系）時，其權(quán)利的完整性、效力將大打 “折扣”，按照一般不動產(chǎn)登記和負擔稅、費就會與對公私財產(chǎn)給予平等保護的憲法原則、物權(quán)法相關制度發(fā)生嚴重沖突。而這一切都源于公用物相鄰關系中公不動產(chǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)或權(quán)利形態(tài)。

一、兩種觀點概觀

關于公不動產(chǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，目前國內(nèi)主要有兩種觀點：一是認為一般公用物上存在以公不動產(chǎn)所有權(quán)為基礎的 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)。二是認為公用物相鄰關系和一般相鄰關系沒有根本區(qū)別，公不動產(chǎn)上只存在私法物權(quán)。后者是我國絕大多數(shù)民法學者的觀點，認為公不動產(chǎn)所有權(quán)上存在著公益限制，是一種特別法上的用益物權(quán)，或稱 “特許物權(quán)”或 “特種物權(quán)”。

王名揚教授在研究法國行政法之公產(chǎn)理論時提出，在公用物相鄰關系中，公用物為毗鄰不動產(chǎn)利益負擔極少部分民事義務，多依行政法規(guī)定負擔公法特別義務，且此項義務為行政機關的權(quán)利，稱為 “行政役權(quán)”；公共管理機構(gòu)對公用物負有維修責任，公用物的完整性受到侵害時，行政機關可以對侵權(quán)人科以行政懲罰，且此制裁不排除一般治安警察權(quán)?！?〕王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2007年版，第258－266頁。此觀點對國內(nèi)公物法研究影響廣泛，在我國公法學界衍生出 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)論。又因人們對 “二元”的認識差異而分為兩說：一是 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說，二是雙重 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說。前者認為在公物上同時存在公共地役權(quán)與私法權(quán)利兩種不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)：公共地役權(quán)是為了實現(xiàn)行政目的并用以對抗第三人而要求私法財產(chǎn)權(quán)人持續(xù)承擔某種負擔的權(quán)力或權(quán)利，它服務于特定公共利益，由作為公物法主體的行政主體或公眾優(yōu)先于私法權(quán)利行使；私法權(quán)利只在不損害公共地役權(quán)范圍內(nèi)存在，是一種受公共地役權(quán)排擠的 “剩余財產(chǎn)權(quán)”，由作為私法物主的原始財產(chǎn)所有者行使?！?〕肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社2009年版，第113－132頁。后者采信德國公物法理論，從探討水資源權(quán)利結(jié)構(gòu)入手，提出公物上存在著雙重“二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)：公物物權(quán)同時具有公法結(jié)構(gòu)和私法結(jié)構(gòu)，或者說，公物上既存在公法物權(quán)又存在私法物權(quán)；在此基礎上，公物物權(quán)分為公法所有權(quán)和公法役權(quán)；公法役權(quán)可存在于公法所有權(quán)上也可以存在于私法所有權(quán)之上；在私人所有權(quán)上得通過 “供公用”行為設立公法役權(quán)，基于公法役權(quán)可以產(chǎn)生不同的用益權(quán)限和公法上的特別維護義務，并產(chǎn)生一種在公法對物的支配范圍內(nèi)將私法所有權(quán)人的權(quán)能排除在外的消極效力?！?〕王洪亮：《論水上權(quán)利的基本結(jié)構(gòu)——以公物制度為視角》，載 《清華法學》2009年第4期。

一提及相鄰關系，就想到民法相鄰制度而援引民法規(guī)定開釋，這是法學界的普遍傾向，以民法學者尤甚。在民法學者看來，公用物相鄰關系和一般相鄰關系沒有根本區(qū)別，只是公不動產(chǎn)所有權(quán)之上存在著公益限制；〔5〕王利明、楊立新、王軼、程嘯：《民法學》，法律出版社2005年版，第316頁。公法學者所主張的公共地役權(quán)和一般相鄰權(quán)、地役權(quán)也不存在根本差別，至多是一種帶有 “濃厚行政管理色彩”、“具有很強公法性質(zhì)”的特別法上的用益物權(quán)，或稱 “特許物權(quán)”或 “特種物權(quán)”，是 “民事主體依法定程序，經(jīng)有關行政機關許可后而享有的對自然資源進行占有、使用、收益及處分的權(quán)利”?！?〕同前引 〔5〕，第371頁。還認為 《憲法》第9條第1款是特別用益物權(quán)的憲法依據(jù)；《民法通則》第81條第1款和第2款、《礦產(chǎn)資源法》第3條第3款、《礦產(chǎn)資源法實施細則》第5條第1款、《水法》第7條、《海域使用管理辦法》第4章、《漁業(yè)法》第22條和第23條等法律、法規(guī)規(guī)定的采礦權(quán)、取水權(quán)、海域使用權(quán)、捕撈權(quán)等是基于所有權(quán)的特別法上的用益物權(quán)?！?〕同前引 〔5〕，第371－377頁；魏振贏：《民法》（第三版），北京大學出版社、高等教育出版社2007年版，第265頁。換言之，一般公用物制度下的公不動產(chǎn)物權(quán)也屬于私法不動產(chǎn)物權(quán)法的組成部分，一般公用物單行法規(guī)和 《民法通則》、《物權(quán)法》是特別法和一般法的關系。

二、“二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)論檢討

“二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)論是目前國內(nèi)公法學者的普遍觀點，其中 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說較雙重“二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說更受學者的支持，而成研究行政公物法者的主流。

（一）不同標準的 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說借用英美財產(chǎn)法上的 “產(chǎn)權(quán)”概念，認為公物所有權(quán)的內(nèi)在權(quán)利結(jié)構(gòu)中存在著受役人 “公共地役權(quán)”和供役人 “剩余財產(chǎn)權(quán)”兩種不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)?！?〕肖澤晟：《公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——公共地役權(quán)及其設立的視角》，載 《浙江學刊》2008年第4期。在具體層面，依據(jù)不同標準界定公共地役權(quán)，由此形成三種不同的 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說：（1）公共權(quán)利／私權(quán)利結(jié)構(gòu)說。此說認為，按照美國公共信托理論，在公共信托資源中的權(quán)利具有雙重性：一方面，公眾對公共信托物享有 “公共權(quán)利”，政府只能在不損害公共信托用途的范圍內(nèi)為私人設立私物上的物權(quán)或?qū)⒐残磐匈Y源 “轉(zhuǎn)讓”給私人，這種 “公共權(quán)利”就是公共地役權(quán)；另一方面，由私人控制的公共信托財產(chǎn)上還存在私人的排他性財產(chǎn)權(quán)利。這樣，排他性財產(chǎn)權(quán)利和不特定公眾享有的非排他性財產(chǎn)權(quán)利共存于公共信托物上，形成 “二元”產(chǎn)權(quán)?！?〕同前引 〔8〕。（2）私物所有權(quán)限制／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說。此說認為，根據(jù)德國公物法理論，行政主體將私有財產(chǎn)命名為公物的行為，等于在私有財產(chǎn)上設立了一項由政府代表公眾行使的特別權(quán)利，其法律后果是：一方面，行政主體對被命名為公物的特別權(quán)利只在供公眾使用的范圍內(nèi)存在；另一方面，被命名為公物的財產(chǎn)所有權(quán)受到限制，所有權(quán)人只在不損害公物保護或保存目的的范圍內(nèi)保留私人財產(chǎn)權(quán)。行政主體在私有公物上享有的這種特別權(quán)利就是公共地役權(quán)，而私有公物的所有者享有的權(quán)利是所有權(quán)減除公共地役權(quán)后的剩余部分，即 “剩余財產(chǎn)權(quán)”。〔10〕同前引 〔8〕。（3）公物役使權(quán)／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說。此觀點認為，我國公有物上也存在類似美國公共信托資源和德國公物的 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，一是對公物的公共地役權(quán)，即在公物的公共用途范圍內(nèi)，由行政主體或公眾對公物加以役使的權(quán)利 （或權(quán)力），一般授權(quán)行政主體來行使；二是在不損害公物本來目的的前提下，原始所有者依然保有 “剩余財產(chǎn)權(quán)”。此觀點將公共地役權(quán)解釋為 “行政主體或公眾對公物加以役使的權(quán)利 （或權(quán)力）”，認為國資委代表國家可以 “對公物進行商業(yè)開發(fā)或在其權(quán)利范圍內(nèi)為私人設立私法上的物權(quán)”?！?1〕同前引 〔8〕。

“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說顯然給了我們一個邏輯上極為混亂的理論框架，其至少跨越了兩大法系，用不同來源的理論證成公物所有權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)由公共地役權(quán)和 “剩余財產(chǎn)權(quán)”構(gòu)成，但在具體層面，三種 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分的理論依據(jù)、劃分標準、效力來源、標的物指向、公共地役權(quán)的內(nèi)容及其法律主體，存在很大差異。（1）三種 “二元”產(chǎn)權(quán)劃分的理論依據(jù)不同。公共權(quán)利／私權(quán)利結(jié)構(gòu)劃分的理論依據(jù)是英美法上的公共信托理論，私物所有權(quán)限制／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分的理論來源是德國公物法理論或所有權(quán)有限理論，公物役使權(quán)／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分的理論依據(jù)則是 “政企合一”體制下的公用物所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一理論。三種理論本身屬于不同的法律文化和法律語境系統(tǒng)。（2）三種 “二元”產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)不相通。表面上看，“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說的邏輯前提是公共地役權(quán)與 “剩余財產(chǎn)權(quán)”的加總等于公物所有權(quán)，但到具體情形則存在很大差異：①由于英美財產(chǎn)法沒有嚴格的物權(quán)、所有權(quán)概念，只有產(chǎn)權(quán)、用益權(quán)概念，財產(chǎn)制度是圍繞實物利用為核心構(gòu)建的〔12〕［英］F．H．勞森、B．拉登：《財產(chǎn)法》（第二版），施天濤等譯，中國大百科全書出版社1998年版，第4－11、113－134頁。，所以所謂的 “公共權(quán)利”實際上是公眾對信托物的使用并受益的權(quán)利，也正因為如此，勞埃德·R·科恩才把每個主體對 “共用財產(chǎn)”的使用權(quán)作為 “確定變量”來考量?！?3〕Lloyd R．Cohen，The Public Trust Doctrine：An Economic Perspective，29Cal．W．L．Rev．239，241 （1992－1993）．所以，公共權(quán)利／私權(quán)利結(jié)構(gòu)和 “公物所有權(quán)結(jié)構(gòu)”不相通。②私物所有權(quán)限制／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，命名公物行為的法律效果在于限制私物所有權(quán)的使用、收益、處分等權(quán)能，并不改變占有關系，當公共地役權(quán)由行政主體行使時，二者的實際加總常常大于公物所有權(quán)；當存在權(quán)力尋租、行政不作為時，又會小于公物所有權(quán)，也可能是 “剩余財產(chǎn)權(quán)”擴展，或者公共地役權(quán)在反方向上縮減。③公物役使權(quán)／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將公物和公有物等同了，所以它描構(gòu)的實際上不是 “公物所有權(quán)結(jié)構(gòu)”，而是 “公有物所有權(quán)結(jié)構(gòu)”。（3）英美法上的公共信托和大陸法系的公共地役權(quán)不具有同構(gòu)性。①公法和私法的劃分是大陸法系的傳統(tǒng)，英美法沒有這種劃分，當然也沒有公法所有權(quán)和私法所有權(quán)的區(qū)分。②英美法公共信托下的 “easement”是一個對應大陸法系民法 “地役權(quán)”的概念，屬于純粹的私法范疇，大陸法系行政公物法上的公共地役權(quán)則是兼有公法和私法屬性而更傾向于公法性質(zhì)的范疇。公共信托理論在大陸法系很難找到公法上的對應銜接點。③公共權(quán)利／私權(quán)利結(jié)構(gòu)是屬于實物利用為核心的制度系統(tǒng)，側(cè)重點在物的用益；私物所有權(quán)限制／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)屬于私法所有權(quán)系統(tǒng)，由于 “法律主體不能自己對自己主張役權(quán)”，“利用自己的東西是所有權(quán)的行使”，不是利用別人提供的役權(quán)，所以該權(quán)利結(jié)構(gòu)還不屬于公物所有權(quán)的范疇，本質(zhì)上是對私物所有權(quán)的公益限制，不能作為公共地役權(quán)看待；〔14〕同前引 〔2〕，第248頁。公物役使權(quán)／剩余財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則更是將公共地役權(quán)限于公有物所有權(quán) （私物所有權(quán)的一種）范圍，離 “既包含公法權(quán)利又包含私法權(quán)利”〔15〕同前引 〔8〕。的公物所有權(quán)相差更遠。

可見，公共信托理論、德國公物法理論、“政企合一”體制下的公用物所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一理論完全分屬于不同法律語境系統(tǒng)，根本無法在核心范疇上達成一致。英美財產(chǎn)法上的公共權(quán)利、產(chǎn)權(quán)等范疇與大陸法上的公共地役權(quán)、所有權(quán)等是內(nèi)涵和外延上完全不等同、不相洽的概念，遑論用英美財產(chǎn)法上的公共信托理論證成專屬于大陸法系的公物所有權(quán)體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)了 （見下表）。

不同標準 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的理論框架〔16〕 此表根據(jù) 《公物的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)——公共地役權(quán)及其設立的視角》整理而成 （見前引 ［8］，第136－144頁）。

（二）雙重 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說的缺陷

雙重 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說在一定程度上克服了 “二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說的某些不足：范圍限定于大陸法系，明確了公物物權(quán)的公法與私法雙重屬性，較準確地界定了公法役權(quán)的公法性質(zhì)，指出了一般公用物的根本屬性是 “供公用”，認識到了公法役權(quán)具有削弱私法所有權(quán)權(quán)能的效力。但是，雙重 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說的缺陷也很明顯：（1）將役權(quán)擴及于公物和公法時，顯然有失之過寬之嫌。一方面，役權(quán)一般并不是設定在公物上，而是設定于與 “供公用”不動產(chǎn)（即公不動產(chǎn)）存在特殊關系的私不動產(chǎn)之上。另一方面，為了公共利益而對私有動產(chǎn)設定“供公用”的，構(gòu)成征用；為了公共利益而取得私人不動產(chǎn)所有權(quán)的，構(gòu)成征收；為了公共利益而在私人不動產(chǎn)之上設定公共負擔的，是對私人不動產(chǎn)利用的限制，不是嚴格意義上的役權(quán)。〔17〕同前引 〔2〕，第259－260頁。而且，正如承認公物物權(quán)的二重法律屬性一樣，公物制度上的役權(quán)同樣可以被私法主體所分享，如在 “兩權(quán)分離”下的經(jīng)營權(quán)人，并非專屬于公法主體的權(quán)利。（2）混淆了公物和公有物。既然已經(jīng)認定 “供公用”是一般公用物的基本特征，那么公用物物權(quán)就以 “供公用”物為客體物而獨立形成權(quán)利體系，又何來公法役權(quán)設定在公法所有權(quán)或私法所有權(quán)之上呢？這是將公物法上的公所有權(quán)和私法上的國家所有權(quán)混成了一談，進而將公物和公有物混淆了。事實上，公法役權(quán)跟所有權(quán)無涉，只跟物 “供公用”有關。（3）公法役權(quán)確實產(chǎn)生不同的用益權(quán)限，但是這種用益權(quán)限同樣具有二重性，并非只有 “特別維護義務”是公法性質(zhì)的。

（三）過時的 “行政役權(quán)說”及其追溯

“二元”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)說和雙重 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)說可溯源至奧里烏和王名揚教授關于法國公產(chǎn)法的論述：公物上既有所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等與私法共用的范疇，又有公物用途設定權(quán)、公物管理權(quán)、治安權(quán)、公物特許權(quán)等具有明顯公權(quán)力屬性的公法范疇；公物物權(quán)也能產(chǎn)生出與私權(quán)同樣的結(jié)果，如對收益征稅、收取財產(chǎn)租金等；公物只要簡單地改變用途，就可以使其具有一般私物的性質(zhì)，而現(xiàn)代社會中的公物權(quán)利是一種在私法權(quán)利基礎上作整體或局部調(diào)整后擴展而來的權(quán)利形態(tài)?！?8〕［法］莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》（下），龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第827－886頁；同前引 〔2〕，第244－279頁。更何況，在我國現(xiàn)行公共財產(chǎn)、公益財產(chǎn) “政企不分”運行體制下，公物和公有物、公有物和公用物、共用物和集體所有物及社團所有物界限不清，學界和法律實務中普遍將 《物權(quán)法》第五章規(guī)定的所有權(quán)等同于 《憲法》第9、10、12、13條規(guī)定的所有權(quán)，這樣產(chǎn)生一種對公物上權(quán)利結(jié)構(gòu) “二元”論的解讀也就不足為怪了。

其實，奧里烏和王名揚教授關于法國公產(chǎn)上權(quán)利結(jié)構(gòu)的觀點是 “一元論”的：（1）公用物的權(quán)利結(jié)構(gòu)統(tǒng)一于公所有權(quán)。奧里烏認為，公用物的利用方式或權(quán)能結(jié)構(gòu)不得改變公用物的權(quán)屬，行政所有權(quán)盡管具有財產(chǎn)屬性，卻不得保留私物的全部特點，行政主體有義務保管公用物并用于公用，只有從公共利益的最高要素出發(fā)的情況下才可以改變其設定的用途?！?9〕同前引 〔18〕，第844－846頁。王名揚教授認為，公用物所有權(quán)不僅是公用物上財產(chǎn)性權(quán)利產(chǎn)生的根據(jù)而且是派生行政性權(quán)利的根據(jù)——公用物所有權(quán)在公共使用所必要的范圍內(nèi)排除私法的適用；公用物的公共使用是所有權(quán)的一種表現(xiàn)；公用物管理行為有時根據(jù)法律的規(guī)定采取，在法律沒有規(guī)定時，公用物所有權(quán)是公用物管理行為的根據(jù)?！?0〕同前引 〔2〕，第247－250頁。從這個角度講，奧里烏和王名揚教授關于公用物權(quán)利結(jié)構(gòu)的觀點是“一元論”：公用物上只存在公法結(jié)構(gòu)；公用物上的所有權(quán)利都可追溯至公所有權(quán)。（2）為公共利益而直接于私人不動產(chǎn)上設定的公用使命是對私人不動產(chǎn)利用的限制。奧里烏認為，不存在“無限期承擔的地役權(quán)”，為公用目的而在私物上直接設定負擔，雖未 “剝奪”所有權(quán)，但改變了使用收益權(quán)，是對所有權(quán)的限制，構(gòu)成準征收，應支付侵占賠償金?！?1〕同前引 〔18〕，第844－846頁。王名揚教授認為，為了公共利益而直接對私人不動產(chǎn)施加的外在限制，屬于私人不動產(chǎn)所有權(quán)的限制，不是行政役權(quán)?！?2〕同前引 〔2〕，第247－248、259－260頁。這就是說，在奧里烏和王名揚看來，英美法上公共信托下 “公眾使用、享有信托物的公共權(quán)利”在大陸法上是按照所有權(quán)限制來處置的，不作為役權(quán)處置。（3）為公用物利益而設定的公用負擔僅存在于公用物相鄰的法律關系中。奧里烏和王名揚都認為，公用物領域邊界的確定是一種 “行政所有權(quán)宣告行為”〔23〕同前引 〔21〕，第861頁；同前引 〔2〕，第254頁。，道路、鐵路、河流、海岸以及類似之公用物的維護治安管理和交通或運輸?shù)闹伟补芾聿煌?；公用物的維護治安管理包括一種與公用物相聯(lián)系的地役權(quán)，包括引水地役、排水地役、植被地役、沿線居民地役、纖道地役等，也包括與公用物相聯(lián)系的私人地產(chǎn)上的建筑物退讓地役；此種地役一般由行政法條文和政府行政法令設定，為行政機關的權(quán)利，故通常稱為行政役權(quán)；違背行政役權(quán)的行為，具有刑法性質(zhì)，也可啟動科處罰款為目的的公務訴訟和產(chǎn)生恢復原狀、退還侵占土地等請求的民事訴訟?！?4〕同前引 〔21〕，第869－874頁；同前引 〔2〕，第258－266頁。這就是說，嚴格意義上的行政役權(quán)僅存在于公用物相鄰關系中，不存在普遍意義上的行政役權(quán)或公法役權(quán)。而且，即便是公用物相鄰關系中極少部分適用民法規(guī)定的相鄰關系義務也僅限于公共道路，不適用于其他公用物，且該項義務也是私物供公眾使用使命的一部分，是公法上的權(quán)利。〔25〕同前引 〔2〕，第261頁。即便是公用物相鄰關系中存在的極少部分適用民法規(guī)定的相鄰關系義務也是私物供公眾使用的一部分，是公法上的權(quán)利?！?6〕同前引 〔2〕，第254頁。

由上可見，從奧里烏和王名揚關于公用物權(quán)利結(jié)構(gòu)的觀點得不出公用物上存在 “二元”權(quán)利結(jié)構(gòu)的結(jié)論。公用物上只存在公法結(jié)構(gòu)，公用物上的所有權(quán)利都可追溯至公所有權(quán)；行政役權(quán)僅存在于公用物相鄰關系中，不存在普遍意義的公法役權(quán)；英美法上公共信托下的 “公眾使用、享有信托物的公共權(quán)利”在大陸法上是按照所有權(quán)限制來處置的，不作為役權(quán)對待。當然，人類社會發(fā)展至今，尤其是經(jīng)歷上世紀80年代歐洲國家的 “私有化”運動以來，社會法治國、給付行政力行，私物公用不乏顯例，國家經(jīng)營私產(chǎn)更是司空見慣，公所有權(quán)和其經(jīng)營權(quán)分離及公所有權(quán) “虛化”，公所有權(quán)人參與收益權(quán)分配和保留一般公有物的最終處分權(quán)，一般公用物養(yǎng)護、維修等傳統(tǒng)行政管理權(quán)從公物維護治安管理中分離出去并市場化；〔27〕翁岳生：《行政法》（上卷），中國法制出版社2009年版，第425－426頁。一般公用物的行政性退化而社會性、公用性凸現(xiàn)出來，越來越多的公物關系被歸入私法調(diào)整的范圍，公物管理法進行著深刻的 “瘦身”改革，傳統(tǒng)的行政役權(quán)不再是專屬于行政機關的權(quán)利，行政役權(quán)已成過往。

三、“特別用益物權(quán)說”解釋力的不足

在民法學者看來，公不動產(chǎn)所有權(quán)上存在著公益限制，公共地役權(quán)和一般相鄰權(quán)、地役權(quán)不存在根本差別，是一種特別法上的用益物權(quán)，《憲法》關于自然資源國家所有權(quán)的規(guī)定是該特別用益物權(quán)的依據(jù)，一般公用物單行法規(guī)和 《民法通則》、《物權(quán)法》只是一種特別法和一般法的關系。但是，這種觀點的解釋力顯然不足：

首先，《憲法》第9條第1款規(guī)定的自然資源國家所有權(quán)和 《民法通則》第81條第1款、《物權(quán)法》第46條和第48～50條規(guī)定的國家所有權(quán)是完全不同的所有權(quán)。（1）憲法是公法，民法是私法，所以憲法規(guī)定的國家所有權(quán)是一種公法權(quán)利，民法規(guī)定的國家所有權(quán)是一種私法權(quán)利。二者 “名”同 “實”不同，前者是后者在立法上得以創(chuàng)設的政治前提和抽象，后者是前者在私法領域的實現(xiàn)形式和具象，公權(quán)利不能直接派生私權(quán)利，由前者更不能得出 “可以將”（自然資源）“使用權(quán)交給單位或個人”〔28〕同前引 〔5〕，第371頁。的推論。（2）二者的效力范圍大相徑庭。用凱爾森的話說，規(guī)定前者的法律規(guī)范是基礎規(guī)范，規(guī)定后者的規(guī)范則屬于一般規(guī)范?！?9〕［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，第124－182頁。因此，規(guī)定國家所有權(quán)的兩種法律規(guī)范的效力層級完全不同，二者的空間效力范圍和權(quán)利依據(jù)也完全不同，前者幾乎和主權(quán)是同義語〔30〕［法］萊昂·狄冀：《公法的變遷·法律與國家》，鄭戈譯，沈陽：遼海出版社、春風文藝出版社，1999，第14－39頁。，后者則是一種標準的私權(quán)，并以前者為效力依據(jù)，且不得與前者相抵觸。（3）二者的客體物不同。正因為前者幾乎和主權(quán)是同義語，所以前者的客體物包括陽光、空氣、流水、大洋等一般意義上的公共物和道路、導航燈塔和鐵路橋梁或涵洞一類的公用建筑物等不可移動物。但于后者，除非依具體法律行為，公共物不得為私法所有權(quán)之標的物；即便依據(jù)法律專門規(guī)定或特別行政行為 （征收、征用）于公用物上設定私法性質(zhì)之所有權(quán)，仍不得改變 “供公用”之屬性?！?1〕史尚寬：《民法總論》，北京：中國政法大學出版社，2000年，第253頁。

其次，不動產(chǎn)公益限制理論不能完全解釋公用物相鄰關系。在現(xiàn)代社會，鑒于所有權(quán)絕對之弊端，對所有權(quán)給予一定的限制?！?2〕謝懷栻：《外國民商法精要》，北京：法律出版社，2002年，第18頁。民法學者借這種所有權(quán)有限理論，認為公共使用會使不動產(chǎn)所有權(quán)負擔一種外在限制——一種基于公益而對不動產(chǎn)所有權(quán)的限制，進而認為公共使命使不動產(chǎn)所有權(quán)受到行政法限制而在其上存在特別法上的用益物權(quán)?！?3〕魏振瀛：《民法》（第三版），北京：高等教育出版社、北京大學出版社2007年版，第265頁。這種解釋更成問題：（1）民法學者認為公不動產(chǎn)上包含公共使命和所有權(quán)兩個因素：所有權(quán)為私法上的所有權(quán)，只是由于供公共使用而受到行政法限制，在公共使用范圍內(nèi)排除適用私法?！?4〕同前引 〔5〕，第316、371頁。但是：公共使命擴展了公不動產(chǎn)所有權(quán)標的物的范圍，包含了私法所有權(quán)不能包含的公共物、公用物等；公共使命賦予了公不動產(chǎn) “供公眾使用”之地位，并由行政機關代行所有權(quán)人資格和管理職責，故公不動產(chǎn)所有權(quán)包含不動產(chǎn)行政管理權(quán)和公眾權(quán)利；由此，公不動產(chǎn)所有權(quán)獲得公法地位，成為一種優(yōu)位于私法所有權(quán)的絕對所有權(quán)或 “超物權(quán)”?？梢?，公共使命不僅未對公不動產(chǎn)所有權(quán)施加任何限制，相反從范圍、權(quán)利主體、法律地位、性質(zhì)諸方面拓展、改變或增強了公不動產(chǎn)所有權(quán)，擴張了公不動產(chǎn)權(quán)利人的權(quán)利范圍，因而 “所有權(quán)有限”理論在此并不適用，“對不動產(chǎn)所有權(quán)的公益限制”并不成立。（2）公共使命確實對不動產(chǎn)所有權(quán)施加了公益限制，但是：①它是施加于私不動產(chǎn)所有權(quán)而非公不動產(chǎn)所有權(quán)的限制。②公共使命對私不動產(chǎn)所有權(quán)施加的公益限制以公、私不動產(chǎn)毗鄰為前提條件，無毗鄰則無負擔。③在公不動產(chǎn)的公共使用和所有權(quán)及行政管理權(quán)的多重擠壓下，私不動產(chǎn)所有權(quán)的完整性、整體性受損，彈力性喪失，除非公不動產(chǎn)上的公共使命解除則不能恢復到圓滿狀態(tài)；故，公不動產(chǎn)與私不動產(chǎn)僅有相鄰之“名”而無相鄰之 “實”，即使一般相鄰關系上之法益，私不動產(chǎn)權(quán)利人亦不得享有，施加于私不動產(chǎn)之上的公共使命已然擊破了一般相鄰關系的界限——公不動產(chǎn)之上存在絕對、完全的所有權(quán)，而私不動產(chǎn)所有權(quán)則不完整、無彈力，成為名副其實的 “裸體所有權(quán)”〔35〕同前引 〔5〕，第311頁。；公、私不動產(chǎn)權(quán)利人地位不平等、權(quán)利義務不對等，施加于私不動產(chǎn)之上的公共使命成為私不動產(chǎn)之單向、絕對的負擔，具有大陸法系上役權(quán) （servitude）的全部特征。〔36〕薛波、潘漢典：《元照英美法詞典》，北京：法律出版社，2003，第455頁。

綜合起來看，“特別用益權(quán)說”并不能解釋公法上的所有物權(quán)關系。公益限制根本無法套用于公不動產(chǎn)所有權(quán)，私法所有權(quán)限制理論不能說明公不動產(chǎn)上所有權(quán)和公共使命的關系。公益限制可以適用于私不動產(chǎn)所有權(quán)，但以其與公不動產(chǎn)毗鄰為條件，且公共負擔已然使私不動產(chǎn)所有權(quán)喪失完整性、彈力性、整體性而突破一般相鄰關系，成為私不動產(chǎn)對公不動產(chǎn)負擔之單向、絕對義務。所以，私不動產(chǎn)之公共使命負擔為對公不動產(chǎn)負擔之特別義務，與公不動產(chǎn)之公共使命的解除相始終，具有 “人役”（personal servitude）的外觀特征，完全區(qū)別于為公共利益而對私法不動產(chǎn)所有權(quán)的限制，更不同于英美法上公共信托原則下的地役權(quán) （easement）。

四、公不動產(chǎn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實場景分析

綜上所述，公用物相鄰關系和一般相鄰關系具有型式同構(gòu)性，但內(nèi)在權(quán)利結(jié)構(gòu)存在很大差別。這一點通過剖析現(xiàn)行法律文本也可以得到證實。

（一）公不動產(chǎn)權(quán)利的現(xiàn)實場景：公用物禁限控制區(qū)制度

在我國現(xiàn)行公用物相鄰關系中大量存在著航空、公路、鐵路、城市軌道交通等公用地、公用附屬設施等公不動產(chǎn) “超出”所有權(quán)邊界將其權(quán)益延伸到與之毗鄰非公用土地、地上建筑物等私不動產(chǎn)之上，并排除、削弱私不動產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能效力的情形，學界普遍稱之為公用物禁限控制區(qū)制度。國家立法層面，如，《公路法》第56條第1款和 《公路安全保護條例》第13條第1款規(guī)定之公路建筑控制區(qū)，《鐵路法》第46條第1款和 《鐵路保護條例》第10條、第11條第1款與第3款、第12條、第23條規(guī)定之鐵路線路安全保護區(qū)，《民用航空法》第58～60條規(guī)定之機場凈空保護區(qū)，《水法》第37條第2款、第38條規(guī)定之河道管理控制區(qū)和第41～43條規(guī)定之水工程安全保護區(qū)，《國家級森林公園管理辦法》第5條、第22條第1款規(guī)定之森林公園主體功能區(qū)和森林公園保護范圍，等等；地方性立法層面，如，《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》第13～16條和第18條、《南京市軌道交通管理辦法》第19～22條、《廣州市城市軌道交通管理條例》第12～13條等規(guī)定之軌道交通控制保護區(qū)，《廣州市公園管理條例》第10條、《重慶市公園管理條例》第12條和第18條第1款規(guī)定之公園保護范圍，《重慶市公園管理條例》第18條第2款規(guī)定之公共場所容貌、環(huán)衛(wèi)控制區(qū)，《青島市海岸帶規(guī)劃管理規(guī)定》第25條規(guī)定之海岸帶功能區(qū)和保留區(qū)，等等。這種公用物禁限控制區(qū)制度的本質(zhì)就是公用物相鄰關系：一般由單行行政公物法設定；一方不動產(chǎn)為 “供公用”之物，或曰承載公共使命，即公用性是公不動產(chǎn)的根本屬性；“供公用”地位之設定一般由所有人 （通常為行政主體）自主決定，但個別情況也可由特殊情勢自然生成；公不動產(chǎn)上存在 “一般公眾”使用權(quán)、受益權(quán)；公不動產(chǎn)使用須遵循公用原則，收益權(quán)、處分權(quán)不得違背公用目的，具有不可轉(zhuǎn)讓性和不受時效約束性；公、私不動產(chǎn)之上的權(quán)利結(jié)構(gòu)存在較大差異，權(quán)利或義務的性質(zhì)不同，相鄰雙方法律主體的法律地位不平等，權(quán)利與義務不對等、不一致，尤其是公不動產(chǎn)上存在絕對物權(quán)，私不動產(chǎn)因?qū)粍赢a(chǎn)負擔特別義務而不具有完全物權(quán)地位，即便是禁限控制區(qū)內(nèi)之地上既有定著物亦負擔退讓地役?！?7〕陶青德：《一般公用物相鄰關系芻議》，載 《甘肅政法學院學報》2014年第3期。

（二）公不動產(chǎn)的多元權(quán)利結(jié)構(gòu)

由此可見，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，公不動產(chǎn)之上存在多元的復雜權(quán)利 （力）結(jié)構(gòu)?！?8〕陶青德：《公用物役權(quán)及其 “去行政化”》，載 《甘肅社會科學》2014年第5期。

1．公不動產(chǎn)所有權(quán)。在我國學界，普遍認為相鄰關系之形成基于不動產(chǎn)所有權(quán)，故 “所有權(quán)說”為主流看法，但究竟為何種性質(zhì)之所有權(quán)，形成兩種截然不同的觀點：“民法上所有權(quán)說”和 “公所有權(quán)說”。〔39〕同前引 〔2〕，第247－248頁。就我國一般公用物立法實際來看，“民法上所有權(quán)說”顯然不能在當下的立法中得到支持。新中國有40多年計劃經(jīng)濟確立的 “新傳統(tǒng)”，即便宣告實行市場經(jīng)濟后，一般公用物仍是公有制最堅固的 “陣地”。公路、鐵路、機場、地鐵等一般公用設施要修建在國有土地上，即使是集體所有的土地也得征收為國有后方可，一切不能成為私所有權(quán)標的 “物”，都得為公有物。由此可知，公不動產(chǎn)所有權(quán)的客體物顯然包含了 《民法通則》第73～77條、《物權(quán)法》第45～69條規(guī)定的不動產(chǎn)所有權(quán)不能涵蓋的公共物、不得設定私權(quán)的法律禁止融通的不可移動物，但它們可以構(gòu)成一般公用物。一個顯而易見的事實是私法不得直接在 “供公眾使用”的非財產(chǎn)類公共物、公用物等不融通物上設定所有權(quán)，而公不動產(chǎn)所有權(quán)則包括了這類所有權(quán)。故，《憲法》上的國家所有權(quán)和主權(quán)幾乎是同義語，與公不動產(chǎn)所有權(quán)契合而與私不動產(chǎn)所有權(quán)有別。

2．“公”不動產(chǎn)收益權(quán)或經(jīng)營權(quán)。按照 “民法上所有權(quán)說”，公不動產(chǎn)所有權(quán)是一項私權(quán)，公不動產(chǎn)所有權(quán)和私不動產(chǎn)所有權(quán)一樣包含收益權(quán)能，所有人可以自己經(jīng)營取得收益，也可以將公不動產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)暫時交由特定的私權(quán)主體行使，而自己保有合同期限屆滿后或期限屆滿前付給經(jīng)營者補償而收回經(jīng)營權(quán)的最終所有人資格。因此，“民法上所有權(quán)說”自然不發(fā)生公不動產(chǎn)是否包含收益權(quán)的問題?！懊穹ㄉ纤袡?quán)說”曾在我國商業(yè)化進程最快、市場化程度最高的一般公用物——公路尤其是高速公路——的立法中得以體現(xiàn)。1997年頒布的 《公路法》對“收費公路”作了專章規(guī)定。收費公路實際上是一種以經(jīng)營期權(quán)換取即期投資的融資行為：縣級以上地方人民政府交通主管部門與公路經(jīng)營企業(yè)簽訂以固定期限公路收費權(quán)換取公路建設投資義務的合同；合同簽訂后，公路經(jīng)營企業(yè)投資建設公路；公路建成后，按照收回投資并有合理回報的原則由投資者收費經(jīng)營；合同約定的期限屆滿，公路收費權(quán)由出讓方即縣級以上地方人民政府交通主管部門收回，公路所有權(quán)恢復到完整的狀態(tài)。可見，按照 “民法上所有權(quán)說”，公不動產(chǎn)之上包括收益權(quán)，藉以實現(xiàn)所有人權(quán)益的最大化。2013年的鐵路 “政企分開”改革實施機構(gòu)分設，實質(zhì)上又是公路投融資改革的復制。

依據(jù)傳統(tǒng)公法理論，公不動產(chǎn)是公眾使用物，所有人只行使保管人權(quán)利，不享有使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)?！?0〕同前引 〔2〕，第245－246頁。但20世紀以來占支配地位的公法理論承認公所有權(quán)，“所有人”不只對所占有的一般公用物有保安、守護、監(jiān)管的職責，還對一般公用物存在最低限度使用權(quán)，公所有權(quán)人可以從一般公用物的利用中取得收益?！?1〕同前引 〔21〕，第844頁。根據(jù)我國 《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關國有資產(chǎn)管理法的規(guī)定，一般公用物所有人還承擔公不動產(chǎn)保值、增值的義務。根據(jù)2013年3月十二屆全國人大一次會議通過的 《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中關于鐵路 “政企分開”的改革措施，確立了公不動產(chǎn)收益權(quán)或經(jīng)營權(quán)的合法地位：中國鐵路總公司是市場主體，享有經(jīng)營自主權(quán)，而國家鐵路局則代表國家行使公所有權(quán)人資格和鐵路安全監(jiān)管職責——即承認一般公用物公所有權(quán)的法律地位，實行一般公用物所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，由特定國家行政機關或法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務職能的組織代表國家行使所有人和監(jiān)管人職責，而實際占有、支配公不動產(chǎn)的公用企業(yè)行使經(jīng)營權(quán)。這樣，“政企分開”就使得同一項公不動產(chǎn)之上既存在兩類性質(zhì)截然不同的權(quán)利主體——行政機關和公用企業(yè)，又有兩種性質(zhì)完全相異的支配性權(quán)利即公所有權(quán)和公不動產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；在不改變公不動產(chǎn)最終歸屬關系和公用目的的前提下，將公不動產(chǎn)作為一種經(jīng)營性財產(chǎn)來處置，在公不動產(chǎn)之上創(chuàng)設一種行政特許契約，以私法手段來調(diào)整公不動產(chǎn)所有人、使用受益人和經(jīng)營人的關系，以提高一般公用物供給的效率和有效性；對經(jīng)營人而言，收益權(quán)構(gòu)成其權(quán)利的核心部分。

3．第三人使用權(quán)、受益權(quán)。設定公不動產(chǎn)所有權(quán)是為了實現(xiàn)公用目的，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán) “兩權(quán)分離”是為了更有效率地提供公用公共品，公不動產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)只有在供公眾使用的范圍內(nèi)才具有法律上存在的必要和意義。換言之，只有讓廣大社會公眾能夠分享到公不動產(chǎn)的福利或福祉，公不動產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)才不違背其公用目的和不失其法律價值。這種一般社會公眾從公不動產(chǎn)使用中得到福利或好處的權(quán)利，是獨立于相鄰兩方不動產(chǎn)所有人或經(jīng)營人所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的第三方權(quán)利，是使用人期望從公不動產(chǎn)使用中獲得公正對待和平等機會而非獲得收益的權(quán)利，是一種類似于保險法上的受益權(quán)；使用權(quán)和受益權(quán)各領有手段價值和目的價值。從這方面講，公用物相鄰關系就是以公不動產(chǎn)所有人、經(jīng)營權(quán)人為一方，相鄰私不動產(chǎn)所有人為另一方，而以 “不特定社會公眾”為受益第三人的一般公用物用益關系。第三人使用權(quán)、受益權(quán)是這種公用目的設定的直接體現(xiàn)，其他權(quán)利 （或權(quán)力）都以第三人使用權(quán)、受益權(quán)為目的。正是由于公不動產(chǎn)之上存在著一般社會公眾使用、受益權(quán)，公用征收才具有了合法、正當?shù)母鶕?jù)，公所有權(quán)因而被認定具有信用性?！?2〕同前引 〔21〕，第827－828頁。

涉及第三人使用權(quán)和受益權(quán)是公用物相鄰關系最為顯著特征，也是公不動產(chǎn)界定為公用物、公不動產(chǎn)之 “公”解釋為公用性的理據(jù)所在，它決定了公用物和公用物相鄰關系的根本法律地位和性質(zhì)：公不動產(chǎn)及其所有權(quán)承載公共價值，其使用權(quán)不得改變公共用途，收益權(quán)必須被限定在公用的范圍內(nèi)；公不動產(chǎn)之上的第三人使用、受益權(quán)是公不動產(chǎn)公用性的體現(xiàn)，具有獨立于所有權(quán)、收益權(quán)的地位和價值；公不動產(chǎn) “使用”包括私用和公用兩個方面，前者是一種私權(quán)行為，后者具有公法意義，應當適用不同的法律制度，但后者明顯具有支配性地位；涉及公用的不動產(chǎn)使用關系，需要維持一種有效率的公共秩序，為行政權(quán)介入提供了 “入口”。

4．行政監(jiān)督、管理權(quán)。從所有權(quán)、收益權(quán)或經(jīng)營權(quán)角度看，一般公用物雖為 “供公眾使用之物”，但并不排斥競爭，即 “取其一部或利用其一部而為私權(quán)之標的”〔43〕同前引 〔31〕，第253頁?；?“得以行政行為劃定一定范圍而支配之”〔44〕同前引 〔31〕，第250頁。，因而不能嚴格滿足消費上的非排他性。但在第三人使用權(quán)、受益權(quán)角度，一般公用物使用安全涉及不特定社會公眾，非國家積極干預不能確保一般公用物使用安全產(chǎn)品及時、有效、安全供給。此種公共服務只能由政府提供而不能 “外包”。如，《鐵路法》第49條、《鐵路安全保護條例》第59條－61條規(guī)定的鐵路運行安全權(quán)，就是基于鐵路安全利用而非鐵路財產(chǎn)的權(quán)利形態(tài)，體現(xiàn)的是鐵路作為一般公用物的純公共品屬性的一面，任何“財產(chǎn)”化措施包括公所有權(quán)、“兩權(quán)分離”等都于事無補。因此，一般公用物所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)等與 “財產(chǎn)安全”直接相關的權(quán)利可能效仿私法制度途徑得到救濟，而 “使用安全”則非憑借行政權(quán)不能得到保障?！?5〕陶青德：《管制準征收向公物法制度之轉(zhuǎn)接——公路建筑控制區(qū)制度檢討》，載 《甘肅理論學刊》2012年第3期。這樣，在事關第三人使用權(quán)、受益權(quán)上就會涉及行政公權(quán)：（1）為了實現(xiàn)公用目的，由依法設定的專門機關對一般公用物實施行政管理職責，包括公不動產(chǎn)和私不動產(chǎn)界限的劃定，一般公用物尤其是附屬設施的維護、改善、保護，涉及一般公用物的施工作業(yè)監(jiān)督和合法合理范圍內(nèi)使用一般公用物的行政許可，對損害、危及一般公用物安全的行為實施行政處罰等等。（2）作為一種重要的強化輔助手段，法律、法規(guī)規(guī)定對侵害一般公用物使用安全的行為實施 “治安警察權(quán)”。這樣，一般公用物上也可能同時存在行政管理權(quán)和治安警察權(quán)。筆者認為，二者并存的原因不在于 “財產(chǎn)性”和 “違警性”的區(qū)別，而在于行政管理權(quán)只能限于財產(chǎn)范圍，不能及于人身，但實踐中有許多危及一般公用物使用安全的行為，非對行為人的人身采取強制措施不足以達成保護一般公用物安全的目的，而只有公安機關才有權(quán)直接實施人身罰，如，《公路法》“法律責任”部分規(guī)定了一般行政處罰外，還規(guī)定了治安處罰?？梢?，公不動產(chǎn)之上存在行政公權(quán)是公用物相鄰關系和一般相鄰關系的又一重大區(qū)別。

結(jié)語

綜上所述，公用物相鄰關系的公不動產(chǎn)之上存在多種權(quán)利 （力），既有公所有權(quán)、收益權(quán)或經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)性權(quán)利，也有一般公用物行政管理權(quán)、治安警察權(quán)等行政性權(quán)力，還涉及以“一般社會公眾”為主體的第三人使用權(quán)、受益權(quán)等社會性權(quán)利；既有私法性質(zhì)的收益權(quán)或經(jīng)營權(quán)，又有公法性質(zhì)的公所有權(quán)、第三人使用權(quán)和受益權(quán)、行政管理權(quán)和治安警察權(quán)。公不動產(chǎn)權(quán)利是統(tǒng)一于公用目的的、以一般社會公眾對一般公用物的使用權(quán)、受益權(quán)為核心組成的權(quán)利義務系統(tǒng)。由于公不動產(chǎn)權(quán)利包含向毗鄰私不動產(chǎn)的 “溢出”權(quán)利（包括第三人使用權(quán)和受益權(quán)、行政管理權(quán)和治安警察權(quán)），而按照 《不動產(chǎn)登記暫行條例》第5條的規(guī)定，國有土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)并不在登記范圍之列，但存在于毗鄰私不動產(chǎn)的國有建筑物、構(gòu)筑物等地上物的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等均在登記之列；這樣，在 《不動產(chǎn)登記暫行條例》實施以后，在牽涉到公用物相鄰關系時，公不動產(chǎn)權(quán)利和私不動產(chǎn)權(quán)利的地位是完全不平等的，私不動產(chǎn)權(quán)利人所享有的是一種實實在在的 “剩余財產(chǎn)權(quán)”；若不對私不動產(chǎn)權(quán)利給予合理補償 （由所有人給予補償或由經(jīng)營權(quán)人給予補償），《憲法》和 《物權(quán)法》所規(guī)定的對公私財產(chǎn)權(quán)給予平等保護的原則和精神就不能貫徹到底，對毗鄰私不動產(chǎn)的登記也就不具有任何實質(zhì)意義，《不動產(chǎn)登記暫行條例》所確立的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在一般公用物法律制度的具體實施中，就會轉(zhuǎn)化為對 “公產(chǎn)”和 “私產(chǎn)”給予公開的、不平等保護的 “二元”制度，從制度層面給毗鄰公用物利用引發(fā)各種矛盾沖突埋下隱患。